大氣污染防治激勵(lì)機(jī)制研究

■歐陽(yáng)靜 張宏海

大氣污染現(xiàn)狀

我國(guó)大氣污染已經(jīng)從上世紀(jì)煤煙型污染演變?yōu)閰^(qū)域性、復(fù)合型大氣污染。目前，我國(guó)已成為全球氣溶膠污染最為嚴(yán)重的地區(qū)，其中，以京津冀、長(zhǎng)三角、成渝、中原地區(qū)為全球污染之最。世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中，有7個(gè)在中國(guó)。

按照《 環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB3095-2012）和《環(huán)境空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)技術(shù)規(guī)范（試行）》（HJ663-2013）評(píng)價(jià)，我國(guó)2013年9月份，京津冀地區(qū)13個(gè)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)比例范圍為13.3%～83.3%，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為40.9%；2013年第三季度，我國(guó)74個(gè)城市達(dá)標(biāo)天數(shù)比例范圍為15.2%～100.0% ，平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為68.9%，平均超標(biāo)天數(shù)比例為31.1%，其中輕度污染占22.7%，中度污染占6.3%，重度污染占2.0%，嚴(yán)重污染占0.1%。

北方地區(qū)的大氣污染造成了巨大經(jīng)濟(jì)損失，國(guó)家自然科學(xué)基金資助的相關(guān)課題研究表明，我國(guó)冬季大量燃煤供暖使得淮河北岸的大氣污染物——總懸浮顆粒物比相鄰的南岸（簡(jiǎn)稱(chēng)南方）跳躍性地高出200微克/立方米，受此影響，北方居民人均預(yù)期壽命比南方減少5.5年，這給中國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)帶來(lái)的損失高達(dá)100萬(wàn)億元。亞洲開(kāi)發(fā)銀行今年初發(fā)布《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來(lái)——中華人民共和國(guó)國(guó)家環(huán)境分析》報(bào)告稱(chēng)，我國(guó)每年大氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失，疾病成本這一項(xiàng)就相當(dāng)于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的12%。鐘南山教授在一項(xiàng)針對(duì)PM2.5的研究中指出霧霾中的PM2.5不僅會(huì)引起呼吸系統(tǒng)病變，還會(huì)對(duì)神經(jīng)系統(tǒng)、心血管系統(tǒng)產(chǎn)生影響，會(huì)導(dǎo)致腫瘤，特別是肺癌。同時(shí)，還甚至?xí){到母嬰系統(tǒng)，導(dǎo)致出現(xiàn)早產(chǎn)兒。

圖1 2013年第三季度74個(gè)城市日空氣質(zhì)量級(jí)別分布

圖2 北京空氣質(zhì)量指數(shù)趨勢(shì)（2013年10月29日-11月11日）

政府所采取的措施

霧霾天氣已經(jīng)引起了政府的高度重視，國(guó)務(wù)院、環(huán)保部、多個(gè)省市均相繼頒布了大氣污染防治的相關(guān)政策，詳見(jiàn)表1。2013年10月15日，財(cái)政部公布消息稱(chēng)中央財(cái)政將安排50億元人民幣用于京津冀及周邊地區(qū)大氣污染治理工作，重點(diǎn)向污染嚴(yán)重的河北省傾斜。特別引人注意的是，這筆資金將以“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的方式，按上述地區(qū)預(yù)期污染物排放量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例3項(xiàng)因素分配。本年度結(jié)束后，中央財(cái)政將對(duì)上述地區(qū)大氣污染防治工作成效進(jìn)行考核，根據(jù)實(shí)際考核結(jié)果再進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)資金清算，突出績(jī)效導(dǎo)向作用。這充分體現(xiàn)出政府對(duì)環(huán)境治理工作的重視程度。

“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”績(jī)效預(yù)測(cè)

環(huán)境問(wèn)題有其自身的復(fù)雜性，它不僅是中國(guó)的難題，也是世界的難題。環(huán)境保護(hù)的背后，充滿(mǎn)著諸多的利益博弈：之于國(guó)際博弈，它是政治問(wèn)題；之于國(guó)家發(fā)展，它既是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題又是社會(huì)問(wèn)題；之于地方政府，它還可能是政績(jī)問(wèn)題。而發(fā)展與保護(hù)的矛盾，是所有問(wèn)題的根源所在。因此，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”政策實(shí)施的成效，取決于各方利益博弈的結(jié)果。

（一）“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”積極作用

1.塑造“綠色GDP”

一直以來(lái)，GDP作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一項(xiàng)重要考核指標(biāo)，被地方政府視為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，在GDP“指揮棒”的作用下，我國(guó)經(jīng)濟(jì)在某種程度上獲得發(fā)展，但是卻為此付出了巨大代價(jià)——資源損耗、環(huán)境污染和生態(tài)破壞。為此，綠色GDP概念逐漸吸引了人們的關(guān)注，也有專(zhuān)家提出將此納入地方官員績(jī)效考核指標(biāo)內(nèi)。但是在地方實(shí)施中屢被邊緣化，甚至舉步維艱，其原因在于此項(xiàng)工作不可量化、能見(jiàn)度低，不能在一定周期內(nèi)兌現(xiàn)為地方發(fā)展業(yè)績(jī)和地方官員政績(jī)，從政策制定者到執(zhí)行者都缺乏動(dòng)力。如今，財(cái)政部劃撥50億專(zhuān)項(xiàng)資金用于獎(jiǎng)勵(lì)京津冀晉魯蒙污染治理效果顯著的省份，并明確提出以污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例這三點(diǎn)作為清算考核指標(biāo)，這種全新的方式會(huì)改變其“不可量化”的“缺陷”，再加上媒體和公眾的密集關(guān)注，又可以大大提高其“能見(jiàn)度”。為此，有助于塑造“綠色GDP”的績(jī)效考核觀念。

2013年6月28日，習(xí)近平主席強(qiáng)調(diào)，要改進(jìn)我國(guó)政績(jī)考核的方法和手段，把社會(huì)進(jìn)步、民生改善、生態(tài)效益等指標(biāo)和實(shí)績(jī)作為重要的政績(jī)考核內(nèi)容，再也不能簡(jiǎn)單以GDP增長(zhǎng)率來(lái)論英雄了。為此，海南、湖南、新疆、山西、浙江等省相繼將環(huán)境保護(hù)，尤其是大氣治理指標(biāo)同績(jī)效考核直接掛鉤（表2）。因此，通過(guò)自上而下的政策壓力以及自下而上的輿論壓力，環(huán)保對(duì)地方政績(jī)的“一票否決”制度有望在全國(guó)得到推廣和落實(shí)。

表1 《關(guān)于大氣污染治理國(guó)家發(fā)布的相關(guān)措施》

表2 部分省市的環(huán)?？己?/p>

地方南《20耗和措施海13年度海南生態(tài)省建設(shè)工作要點(diǎn)》，將生態(tài)保護(hù)與建設(shè)成效、資源損環(huán)境污染損失等納入干部考核范圍，建立綠色GDP考核制度。湖南今年，湖南省將在長(zhǎng)株潭3市（長(zhǎng)沙、株洲、湘潭以及下轄縣市區(qū)）全面試行綠色GDP評(píng)價(jià)體系，把評(píng)價(jià)指標(biāo)納入該省績(jī)效考核，實(shí)施考評(píng)。新疆《自治區(qū)“十二五”單位地區(qū)生產(chǎn)總值能耗考核體系實(shí)施方案》。年度節(jié)能目標(biāo)的指標(biāo)雖然分值僅為10分，但卻定性為否定性指標(biāo)浙江《浙江省環(huán)境空氣質(zhì)量管理考核辦法（試行）》，明確環(huán)境空氣質(zhì)量考核獎(jiǎng)作為對(duì)市、縣政府實(shí)績(jī)分析評(píng)價(jià)的依據(jù)山西將PM2.5作為約束性考核指標(biāo)

2.提升積極性以及資金使用效率

“干得好可能就多給你，干得不好可能就不給你”，這樣的方法，在事實(shí)上形成了一種后置的績(jī)效考核。通過(guò)這樣的杠桿，應(yīng)當(dāng)能促使地方政府抓好大氣污染問(wèn)題。而且，相對(duì)直接補(bǔ)貼，這是“拿結(jié)果說(shuō)話”，可以保證資金用到實(shí)處、產(chǎn)生效益。北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長(zhǎng)李國(guó)平表示，“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”作為一種新的資金管理辦法，將有效提升資金運(yùn)用效率，最大程度地把有限的資金用到刀刃上。以河北為例，主要污染源來(lái)自鋼鐵、煤炭、水泥等行業(yè)，這些行業(yè)又恰好處在行業(yè)的景氣周期低谷，本身沒(méi)有充足資金向環(huán)保傾斜。而“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的政策，將極大刺激這類(lèi)企業(yè)進(jìn)行環(huán)保方面的投入。更重要的是，獎(jiǎng)勵(lì)不僅是一種物質(zhì)補(bǔ)償，更是一種價(jià)值導(dǎo)向，能讓更多地方負(fù)起責(zé)任，積極行動(dòng)起來(lái)。

3.帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展

財(cái)政部安排50個(gè)億用于京津冀周邊地區(qū)的大氣污染治理，這給當(dāng)?shù)卣畮?lái)的不僅僅是“獎(jiǎng)”與“罰”，而是充當(dāng)一劑“藥引子”的功效。這項(xiàng)激勵(lì)政策可能會(huì)帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，會(huì)對(duì)相關(guān)企業(yè)提出技術(shù)升級(jí)的需求，同時(shí)給市場(chǎng)開(kāi)拓帶來(lái)機(jī)遇。比如，如頁(yè)巖氣、煤層氣、風(fēng)能、地鐵等需求量必然會(huì)增多；“煤改氣”必然會(huì)刺激圍繞天然氣生產(chǎn)、輸送和終端應(yīng)用的完整產(chǎn)業(yè)鏈需求、油品升級(jí)也能提振脫硫的工程設(shè)計(jì)公司、加氫反應(yīng)器制造企業(yè)等多元市場(chǎng)。隨著大氣污染的形勢(shì)日益嚴(yán)峻以及不斷出臺(tái)的各項(xiàng)環(huán)保政策，勢(shì)必會(huì)給整個(gè)環(huán)保產(chǎn)業(yè)及其相關(guān)公司迎來(lái)黃金機(jī)遇。根據(jù)環(huán)保產(chǎn)業(yè)近期在資本市場(chǎng)的表現(xiàn)來(lái)看，環(huán)保板塊以及環(huán)保概念股均漲幅頗大，龍頭企業(yè)更是漲幅驚人。由此可見(jiàn)，政策運(yùn)用得當(dāng)，不僅不會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，反而會(huì)提升經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量、創(chuàng)造新的增長(zhǎng)點(diǎn)，甚至在中長(zhǎng)期提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Α?/p>

4.刺激產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

為了治理大氣污染，國(guó)家必然將會(huì)首先對(duì)高耗能等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)“開(kāi)刀”，隨著過(guò)剩產(chǎn)能的壓縮、對(duì)煤炭使用量和兩高行業(yè)準(zhǔn)入的限制，短期內(nèi)可能對(duì)行業(yè)盈利產(chǎn)生影響，但是從另一方面看，也可以幫助這些行業(yè)化解產(chǎn)能過(guò)剩，促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展。以河北為例，河北的環(huán)境惡化主要原因是不合理的工業(yè)結(jié)構(gòu)造成的。因此，治理環(huán)境就是調(diào)整結(jié)構(gòu)，尤其是工業(yè)結(jié)構(gòu)上，要淘汰落后產(chǎn)能。

環(huán)境保護(hù)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求，節(jié)能環(huán)保是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要手段。為推動(dòng)節(jié)能環(huán)保工作的落實(shí)，確保實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排約束性目標(biāo)，必須有節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)作支撐，通過(guò)節(jié)能減排重點(diǎn)工程形成實(shí)實(shí)在在的節(jié)能減排能力。

（二）“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”消極作用

以獎(jiǎng)代補(bǔ)作為一種事后的分配方式，也需注意可能出現(xiàn)的問(wèn)題。按照設(shè)計(jì)，以獎(jiǎng)代補(bǔ)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，主要是預(yù)期污染物減排量、污染治理投入、PM2.5濃度下降比例三項(xiàng)因素。如果不能?chē)?yán)格審核，所謂“污染治理的投入”，就可能成為一個(gè)黑洞；而過(guò)去的事實(shí)也證明，PM2.5濃度與采樣地點(diǎn)、時(shí)間關(guān)系密切，有著很大的彈性。好的制度還需要好的執(zhí)行，否則所謂以獎(jiǎng)代補(bǔ)，難免會(huì)變成分獎(jiǎng)分錢(qián)。

而在制度本身上，由于以獎(jiǎng)代補(bǔ)需要地方政府先行投入，對(duì)于經(jīng)濟(jì)狀況不容樂(lè)觀、公共財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的地方，這一筆錢(qián)如何保證，也是一個(gè)問(wèn)題。否則，很可能讓“好者越好、壞者越壞”，同樣達(dá)不到協(xié)同治理的效果。同時(shí)，如果只有獎(jiǎng)、沒(méi)有罰的話，又會(huì)不會(huì)陷入一個(gè)“治理—污染—再治理”的怪圈，反而背離了政策的初衷？

政府該如何采取進(jìn)一步措施

50億元“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”資金對(duì)于治理大氣污染而言并不算多，怎么用好這筆錢(qián)是關(guān)鍵，如果搞平均主義，可能什么事也辦不了。所以，既然要“獎(jiǎng)”，那就得盡快制定獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)一定要高、嚴(yán)、苛，標(biāo)準(zhǔn)和最后的考核結(jié)果，應(yīng)該是可量化的、公開(kāi)的、令公眾信服的。只有這樣，獎(jiǎng)勵(lì)的資金才能起到激勵(lì)作用，從而避免空氣質(zhì)量還沒(méi)有明顯改善，獎(jiǎng)金已經(jīng)發(fā)下去了。如果獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)很低，大家都能完成，就變成了大鍋飯，普遍發(fā)獎(jiǎng)金，也起不到實(shí)際作用。50億元財(cái)政資金必須起到催化劑的作用，如果用好了，在某個(gè)區(qū)域、某個(gè)環(huán)節(jié)可以集中力量辦成幾件大事，切實(shí)改善空氣質(zhì)量。

結(jié)論

中央財(cái)政安排50億元資金“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”的資金確能帶動(dòng)一方面的治污積極性，但是很難防止“破罐子破摔”以及心存僥幸的不作為。這就要求我們，對(duì)于治理力度不夠、效果不好、污染依舊的地區(qū)和企業(yè)，必須同時(shí)有一些明確的“罰”的標(biāo)準(zhǔn)和措施，嚴(yán)格追究有關(guān)單位和人員的責(zé)任，該問(wèn)責(zé)的應(yīng)該切實(shí)問(wèn)責(zé)，將大氣污染治理結(jié)果與“烏紗帽”掛鉤。對(duì)于治理不力和不達(dá)標(biāo)的企業(yè)該處罰的處罰、該關(guān)停的關(guān)停，做到有賞有罰、賞罰分明。以往大氣污染治理問(wèn)題遲遲不見(jiàn)成效，其中一個(gè)重要的原因就是以往處罰往往過(guò)輕，對(duì)某些企業(yè)來(lái)說(shuō)，排污獲得的好處與罰金不成比例，企業(yè)污染環(huán)境所遭受的處罰遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于做好環(huán)保減排措施的成本。這從客觀上起到了鼓勵(lì)排放的作用。因此，政府也要提高環(huán)境污染“罰”的力度，加大威懾力，從源頭上制止大氣污染。