廣州歷史建筑保護(hù)的制度性障礙

◎ 賴壽華 孫永生 馮 萱

相對文物而言①，歷史建筑保護(hù)還是一個新生事物，相應(yīng)的制度建設(shè)仍處于起步階段。2008年，國務(wù)院批準(zhǔn)頒布施行的《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》）首次在國家立法文件中將歷史建筑②列為保護(hù)對象。目前，我國歷史建筑保護(hù)制度方面的研究成果主要集中在對先進(jìn)國家或地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)介紹[1-9]，少數(shù)學(xué)者已開始從制度的層面探討我國歷史建筑保護(hù)，包括地方立法[10-11]、實(shí)踐回顧[12]、制度建構(gòu)[13]以及產(chǎn)權(quán)[14]、法律[15]等方面，但缺乏針對具體地區(qū)現(xiàn)實(shí)問題的全面反思。

本文以廣州為例進(jìn)行歷史建筑保護(hù)制度的系統(tǒng)反思，剖析問題根源，提出改進(jìn)方向，為歷史建筑保護(hù)工作提供建議。

一、廣州歷史建筑保護(hù)概況

廣州市在歷史建筑保護(hù)方面起步較晚，基礎(chǔ)薄弱。2014年1月,市政府認(rèn)定了廣州市第一批歷史建筑398處。同年2月，《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)辦法》（以下簡稱《辦法》）正式實(shí)施。通過地方立法，廣州市已初步建立起來了包括普查、認(rèn)定、保護(hù)規(guī)劃與技術(shù)規(guī)范、修繕管理、信息建檔和日常監(jiān)管等內(nèi)容的歷史建筑保護(hù)工作框架，并創(chuàng)建了文化遺產(chǎn)普查、房屋征收前的調(diào)查、整體征收(改造)、預(yù)先保護(hù)等制度（圖1）。歷史建筑保護(hù)在“小步慢跑”、摸索前進(jìn)的過程中取得了顯著的成績，但仍然存在很多問題尚待解決。

圖1 廣州市歷史建筑保護(hù)工作框架

2013年6月金陵臺、妙高臺兩棟民國建筑被開發(fā)商“強(qiáng)拆”[16]，同年9月瀝滘村民上書反對自家列入歷史建筑[17]，2014年5月第一批歷史建筑冠英書院起火[18]，同年7月，兩棟第一批歷史建筑因違規(guī)修繕被查處[19]……在社會對歷史建筑保護(hù)呼聲高漲以及立法日漸完善的情況下，歷史建筑的破壞仍在繼續(xù)。反思保護(hù)制度建設(shè)的問題，探索問題解決的思路，已成為廣州歷史建筑保護(hù)的當(dāng)務(wù)之急。

二、廣州歷史建筑保護(hù)的制度性障礙

（一）申報過程的程序性障礙

1.申報程序復(fù)雜周期長

《條例》規(guī)定，歷史建筑由城市、縣人民政府確定公布。然而，根據(jù)《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2013），廣東省各城市、縣人民政府建立的歷史建筑名錄須要報省政府核定后方可公布③，其申報審批程序甚至比保護(hù)級別更高的區(qū)級文物更加復(fù)雜，周期更長（圖2）。從2014年1月廣州市政府認(rèn)定第一批歷史建筑名單至今，由于該名錄未完成省政府的核定程序,至今尚未公布。

圖2 廣州市歷史建筑申報審批程序

在配套政策尚不夠完善的情況下，申報審批期間缺乏全社會的保護(hù)監(jiān)督，容易引發(fā)歷史建筑搶拆等問題。2013年10月，海珠生態(tài)城（首期）規(guī)劃公示期間，兩棟被列為文化遺產(chǎn)保護(hù)線索的清末民國建筑被拆。

2.申報過程多方干預(yù)

在歷史建筑保護(hù)相關(guān)的補(bǔ)償、激勵政策尚未明確的情況下，保護(hù)責(zé)任人擔(dān)心單位或個人利益受損，對申報過程過度干預(yù)，引發(fā)申報過程中出現(xiàn)歷史建筑的選擇性保護(hù)。尤其是級別較高、影響力較大的個別機(jī)關(guān)、事業(yè)單位通過多種方式向組織申報部門施加壓力。其結(jié)果往往是那些產(chǎn)權(quán)明晰、利益沖突小的建筑入選保護(hù)名單，而大量產(chǎn)權(quán)復(fù)雜、利益沖突大的建筑，即便是保護(hù)價值突出也難以進(jìn)入申報名單。

以某高校為例，校園內(nèi)三棟由著名建筑師主持規(guī)劃設(shè)計(jì)的早期嶺南現(xiàn)代建筑原本均入選廣州市第一批歷史建筑推薦名單。然而校方以擴(kuò)大學(xué)校規(guī)模為由多次提出反對意見，經(jīng)過多方博弈，最終在專家一再堅(jiān)持下，僅將其中一棟建筑列入保護(hù)名單。

（二）管理分工的組織性障礙

1.部門管理?xiàng)l塊分割

依據(jù)廣州現(xiàn)行的職能部門分工，文物行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門各自負(fù)責(zé)文物和歷史建筑的普查、申報和管理工作。這造成了文物、歷史建筑保護(hù)體系的分離，降低了文化遺產(chǎn)普查的工作效率。在部分區(qū)的文化遺產(chǎn)普查組織工作中，文物行政主管部門和規(guī)劃行政主管部門分別負(fù)責(zé)不可移動文物和歷史建筑的普查工作，導(dǎo)致同一地段的重復(fù)普查（圖3）。而條塊分割的管理體制也引發(fā)申報、認(rèn)定過程中的相互推諉，“晉級”、“降級”和“退出”機(jī)制不暢，不利于文物、歷史建筑之間保護(hù)級別的動態(tài)調(diào)整。

2.聯(lián)動機(jī)制運(yùn)行不暢

根據(jù)《辦法》，廣州市建立以區(qū)級人民政府為屬地責(zé)任主體，街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府為日常巡查、現(xiàn)場保護(hù)主體的文化遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)動制度。一方面，“聯(lián)動機(jī)制”中涉及多級政府、多個部門，各方力量尚未統(tǒng)一認(rèn)識，難以形成合力；另一方面，在對歷史建筑日常巡查和現(xiàn)場保護(hù)工作的內(nèi)容、方式、機(jī)制尚不熟悉的情況下，基層部門被賦予太多對專業(yè)技術(shù)要求較高的管理職責(zé)，這必然會導(dǎo)致監(jiān)管不力的問題出現(xiàn)。

2014年7月，兩棟歷史建筑的保護(hù)責(zé)任人由于違反修繕要求，拆除臨街立面和改換陽臺欄桿，將面臨被查處或處罰的境地。發(fā)生破壞事件的這幾個街道辦都是由城管負(fù)責(zé)日常巡查。由于缺乏專業(yè)知識，個別城管人員認(rèn)為，“業(yè)主光是拆,沒有建，不算違法?！边@起違法事件是由民間保護(hù)人士首先發(fā)現(xiàn)，向規(guī)劃部門舉報才得以停止施工的。

（三）行為約束的法制性障礙

1.政府行為的約束力空缺

國家、地方立法文件中均對地方政府保護(hù)歷史建筑的職責(zé)作了明確的規(guī)定，但對地方政府不作為、遲作為的行為缺乏約束，也缺少限制或處罰的規(guī)定，再加上地方政府對土地財(cái)政的依賴，執(zhí)法“真空”、選擇性執(zhí)法等問題屢見不鮮。

圖3 廣州市部分地區(qū)不可移動文化遺產(chǎn)普查組織機(jī)制

2013年6月，民國建筑金陵臺和妙高臺被開發(fā)商“強(qiáng)拆”事件中，《人民日報》記者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管擁有政府一紙“緩拆令”，但由于在法律上存在保護(hù)“死角”，以及相關(guān)部門的“遲作為”，兩幢建筑最終還是難逃厄運(yùn)[16]。

2.破壞行為的震懾力不強(qiáng)

《辦法》關(guān)于破壞歷史建筑的處罰是依據(jù)上位法《條例》的規(guī)定，歷史建筑破壞行為的最重懲罰為，對單位并處20萬元以上50萬元以下的罰款，對個人并處10萬元以上20萬元以下的罰款。破壞歷史建筑的違法成本低，對過分追求經(jīng)濟(jì)效益的市場行為的震懾力有限。廣州歷史城區(qū)內(nèi)大量“已批未建”地塊內(nèi)的歷史建筑保護(hù)工作面臨巨大挑戰(zhàn)。

（四）激勵機(jī)制的缺失性障礙

1.扶持獎勵機(jī)制缺失

廣州歷史建筑保護(hù)政策重責(zé)任分擔(dān)，輕權(quán)益保障。歷史建筑具有商品和公共物品的雙重屬性。在土地價值主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，歷史建筑保護(hù)的成本和收益往往難以平衡。一棟建筑一旦列入保護(hù)名單，作為公共利益的代表，政府本應(yīng)為此給予必要的資金資助或政策傾斜，確?！暗匾蹤?quán)”④設(shè)置的合理性。然而，廣州歷史建筑保護(hù)責(zé)任的分?jǐn)側(cè)狈ο鄳?yīng)的激勵機(jī)制，保護(hù)責(zé)任人的合法權(quán)益和合理訴求無法得到保障，保護(hù)動力不足，甚至導(dǎo)致居民反對其房屋列入保護(hù)名單。

2013年9月，12名瀝滘村民因“擔(dān)憂保留這些老屋就會失去很多的拆遷補(bǔ)償”，聯(lián)名上書市政府，明確表示“堅(jiān)決反對”將這些村民的老房子列為歷史建筑，并“要求參加城中村改造以獲得補(bǔ)償”[17]。

2.利益平衡機(jī)制不暢

多元利益的平衡是歷史建筑保護(hù)制度建設(shè)成敗的關(guān)鍵所在。居民、開發(fā)商、政府、社會公眾等構(gòu)成了歷史建筑保護(hù)多元化的利益群體，他們有多樣化的利益訴求。目前，廣州市針對開發(fā)地塊內(nèi)的歷史建筑采取“整體征收”的政策，即在原業(yè)主同意的情況下將歷史建筑納入征收范圍，但不得拆除?！掇k法》規(guī)定，因歷史建筑保護(hù)導(dǎo)致該建設(shè)項(xiàng)目總建筑面積減少的，建設(shè)單位可以向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請將減少的建筑面積等價值置換至該單位自有產(chǎn)權(quán)、規(guī)劃用途類似的其他地塊。但由于市、區(qū)稅收征收分配機(jī)制和市場項(xiàng)目運(yùn)營特征等原因，開發(fā)權(quán)補(bǔ)償政策的可行性較低，進(jìn)而引發(fā)建設(shè)單位對此類項(xiàng)目抵觸，甚至強(qiáng)拆、偷拆歷史建筑。

（五）資金保障的來源性障礙

1.舊城歷史欠賬多

廣州歷史建筑危房修繕任務(wù)艱巨，保護(hù)資金缺口巨大。大量居住類的歷史建筑產(chǎn)權(quán)復(fù)雜，建筑破敗，設(shè)施陳舊。如何填補(bǔ)舊城區(qū)多年欠賬積累下的財(cái)政窟窿是政府不愿面對的客觀事實(shí)[12]。根據(jù)廣州市國土房管局提供的數(shù)據(jù)，廣州市第一批歷史建筑名單中涉及政府直管房117處，其中嚴(yán)重?fù)p壞房和危險點(diǎn)房約占三分之一（約40處）。同時，第一批歷史建筑名單的私房中也存在大量危房亟待政府給予補(bǔ)助。

2.保護(hù)資金籌集難

《辦法》規(guī)定市、區(qū)政府設(shè)立歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金。在歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法尚未出臺的情況下，市區(qū)兩級政府的財(cái)政預(yù)算中均未設(shè)立用于歷史建筑保護(hù)的專用資金，土地收益中的留取比例也無任何規(guī)定，再加上多元化的社會融資體制尚未建立、經(jīng)營性投入有限等原因，目前廣州歷史建筑保護(hù)專項(xiàng)資金仍然停留在討論建議層面，并無明確來源。

（六）活化利用的政策性障礙

1.忽視功能更新

與國內(nèi)其他城市一樣，廣州歷史建筑保護(hù)主要關(guān)注物質(zhì)空間修繕層面，對功能更新、合理利用缺乏激勵措施和政策支持。這種凍結(jié)式的保護(hù)方式，難以發(fā)揮歷史建筑的潛在價值，也削弱了保護(hù)責(zé)任主體的積極性，無法解決長期維護(hù)和監(jiān)管問題。加之各種規(guī)劃、建筑、消防等規(guī)范約束，社會參與歷史建筑活化利用的門檻高、渠道少。

2.割裂整體發(fā)展

當(dāng)前，廣州歷史建筑保護(hù)政策側(cè)重于建筑本體的靜態(tài)式保護(hù)與控制，較少考慮外部效益，即對地區(qū)整體發(fā)展的促進(jìn)作用。這割裂了歷史文化保護(hù)與城市融合發(fā)展的協(xié)同關(guān)系，歷史建筑無法發(fā)揮其潛在的社會、經(jīng)濟(jì)價值，反而成為了城市發(fā)展的包袱，甚至絆腳石。

三、國內(nèi)外歷史建筑保護(hù)制度的經(jīng)驗(yàn)借鑒

廣州市歷史建筑保護(hù)制度性障礙的問題根源在于“只堵不疏”的被動式保護(hù)思維。借鑒國內(nèi)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，建議從以下幾個方面完善廣州市歷史建筑保護(hù)制度建設(shè)。

（一）嚴(yán)密快捷的申報制度

簡化歷史建筑申報流程，構(gòu)建嚴(yán)密的申報程序，并與廣州文化遺產(chǎn)預(yù)先保護(hù)制度相結(jié)合，形成動態(tài)的保護(hù)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)快速、有效的保護(hù)。

在國家登錄制度下，美國歷史建筑認(rèn)定程序簡單快捷。從提交申請到得到官方正式答復(fù)，其周期最長只需要4個半月[4]。而英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，歷史建筑從最初的選定到撤銷的程序，包括建筑保護(hù)通告、登錄令簽署后的行為、反對登錄的申訴等法律程序，使其成為一個具備新陳代謝功能的動態(tài)保護(hù)系統(tǒng)[1]。這種周期短、節(jié)奏快、適應(yīng)性強(qiáng)的登錄方式，對廣州歷史建筑的申報制度具有借鑒意義。

（二）權(quán)責(zé)明晰的管理職能

在完善文化遺產(chǎn)保護(hù)聯(lián)動制度的基礎(chǔ)上，改進(jìn)管理職能，進(jìn)一步明確歷史建筑保護(hù)管理部門的權(quán)責(zé)分工，提高保護(hù)監(jiān)管執(zhí)法人員的專業(yè)技術(shù)水準(zhǔn)。

美國的歷史建筑國家登錄體系以從中央到地方三個級別全權(quán)負(fù)責(zé)的保護(hù)機(jī)構(gòu)為主體，所有涉及歷史建筑保護(hù)的項(xiàng)目均需從下而上分層級獲得授權(quán)，否則無法進(jìn)行[4]。同樣在法國，歷史建筑保護(hù)和管理的權(quán)利是由國家及國家在地方的權(quán)力機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)[3]。這種管理機(jī)制權(quán)責(zé)分工明確，確保了歷史建筑保護(hù)的目標(biāo)和利益相統(tǒng)一。

（三）立法保障的監(jiān)管制度

完善歷史建筑保護(hù)的法制建設(shè)，嘗試建立歷史建筑監(jiān)管人制度，提高社會監(jiān)督意識，加強(qiáng)對政府行為的監(jiān)督檢查，加大對歷史建筑破壞行為的懲罰力度。

意大利“文物監(jiān)管人”制度和法國的“國家建筑師”制度，都有效保證了對地方政府、私人的約束力。意大利文物監(jiān)管人代表中央政府派駐各地，有法律規(guī)定的執(zhí)法權(quán)，有權(quán)阻止地方政府、私人的任何不適當(dāng)開發(fā)行為[2]。法國歷史建筑所有的工程項(xiàng)目必須經(jīng)過法國國家建筑師的同意，確保保護(hù)原則不受地方利益的左右[3]。

（四）切實(shí)可行的激勵機(jī)制

構(gòu)建切實(shí)可行的激勵機(jī)制，將歷史建筑保護(hù)與稅收減免、征地安置、土地出讓等現(xiàn)行政策掛鉤，統(tǒng)籌保護(hù)責(zé)任與利益保障，發(fā)揮保護(hù)責(zé)任人和社會團(tuán)體等保護(hù)與合理利用歷史建筑的主動性。

歐洲各國主要采取稅收經(jīng)濟(jì)杠桿鼓勵私人的保護(hù)行為。一般日常維護(hù)主要與收入稅、財(cái)富稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅減免掛鉤，功能更新和改造利用（較大的工程）主要與增值稅減免掛鉤。在日本，國家規(guī)定“登錄有形文化的歷史建筑都可減免50%的土地使用稅和50%以內(nèi)的固定財(cái)產(chǎn)稅。此外，這些歷史建筑的所有者還可從日本開發(fā)銀行或北海道東北開發(fā)銀行獲得房屋修繕及開發(fā)所需部分低息貸款”[10]。

（五）多元穩(wěn)定的資金保障

加快出臺《廣州市歷史建筑和歷史風(fēng)貌區(qū)保護(hù)專項(xiàng)資金管理辦法》，進(jìn)一步明確各級政府在歷史建筑保護(hù)方面的財(cái)政預(yù)算，廣開渠道引入社會資金，形成穩(wěn)定的資金保障和管理制度。

近幾十年來，西方發(fā)達(dá)國家引入歷史文化遺產(chǎn)經(jīng)營理念，逐漸建立了政府主導(dǎo)、市場參與、民間慈善及資金支持相結(jié)合的歷史建筑保護(hù)資金籌措機(jī)制。以英國為例，歷史建筑保護(hù)資金主要來源于民間保護(hù)團(tuán)體（其中國家每年提供給慈善團(tuán)體33億英鎊）以及福利彩票等。機(jī)構(gòu)主要通過商業(yè)運(yùn)作，使保護(hù)資金長期穩(wěn)定增值，但只能不斷投入公益事業(yè)。例如，國家信托主要接受國家的政策傾斜，國家遺產(chǎn)紀(jì)念基金主要接受國家資助，而遺產(chǎn)彩票基金主要募集彩票收入[9]。

（六）長效持續(xù)的活化政策

將歷史建筑保護(hù)與舊城產(chǎn)業(yè)提升、人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化和物質(zhì)環(huán)境改善統(tǒng)一起來，鼓勵社會力量參與歷史建筑活化利用，形成長效、可持續(xù)的保護(hù)機(jī)制。

香港“活化歷史建筑伙伴計(jì)劃”在政府及專業(yè)人士的監(jiān)督之下，將歷史建筑交給社會機(jī)構(gòu)運(yùn)營。這些建筑活化利用為精品酒店、中國當(dāng)代藝術(shù)學(xué)院、傳統(tǒng)中醫(yī)藥保健中心、中國文化博物館等，既減輕了政府負(fù)擔(dān)，又提高了公眾對保護(hù)歷史建筑的熱情，增加了香港的旅游吸引力并創(chuàng)造地區(qū)就業(yè)機(jī)會[6]。

四、結(jié)語

綜上所述，歷史建筑保護(hù)已成為社會廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)，廣州在此方面起步較晚，雖已取得一定的成就，但依然存在申報程序、管理分工、行為約束、激勵機(jī)制、資金保障和活化利用等方面的制度性障礙。其問題的根源在于“只堵不疏”的被動式保護(hù)思維，保護(hù)政策難以適應(yīng)發(fā)展需要。未來廣州歷史建筑保護(hù)亟待建立嚴(yán)密清晰的申報流程，明晰管理部門的職能分工，提高管理人員的技術(shù)水準(zhǔn)，并完善對政府行為的監(jiān)督檢查，加大對破壞行為的處罰力度。同時，出臺與現(xiàn)行稅收政策掛鉤的保護(hù)激勵機(jī)制，明確各級政府保護(hù)資金的財(cái)政預(yù)算，鼓勵社會力量參與歷史建筑活化利用。在國家新型城鎮(zhèn)化背景下，抓住城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的歷史機(jī)遇，將歷史建筑保護(hù)融入城市社會、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境發(fā)展的目標(biāo)之中，豐富城市發(fā)展內(nèi)涵，提升城市發(fā)展質(zhì)量。

注釋：

①自1961年，國務(wù)院公布第一批全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位以來，文物建筑保護(hù)建立起了以《文物保護(hù)法》為基礎(chǔ)的相對完整的保護(hù)體系。

②依據(jù)《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護(hù)條例》，“歷史建筑，是指經(jīng)城市、縣人民政府確定公布的具有一定保護(hù)價值，能夠反映歷史風(fēng)貌和地方特色，未公布為文物保護(hù)單位，也未登記為不可移動文物的建筑物、構(gòu)筑物?！?/p>

③《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2013）第五十四條規(guī)定，城市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立歷史建筑的保護(hù)名錄，報省人民政府核定后公布。

④《物權(quán)法》規(guī)定，地役權(quán)人有權(quán)按照合同約定，利用他人的不動產(chǎn)，以提高自己的不動產(chǎn)的效益。土地上已設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等權(quán)利的，未經(jīng)用益物權(quán)人同意，土地所有權(quán)人不得設(shè)立地役權(quán)。

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[17]何姍.12村民上書反對自家列入歷史建筑[N/OL].新快報,2013,9,25. http://epaper.xkb.com.cn/view/887196.

[18]何姍.“廣州首批歷史建筑”又遭火災(zāi)[N/OL].新快報,2014,5,30. http://epaper.xkb.com.cn/view/ 932713.

[19]何姍.廣州兩歷史建筑違規(guī)修繕或首開罰例 [N/OL].新快報,2013,7,30.http://news.xkb.com.cn/shendu/2014/0730/340508.html.