建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地制度的變遷

仲遠(yuǎn)風(fēng)

【摘 要】自古以來(lái)，中華文明就被認(rèn)為是黃土文明，土地是黃土文明的基礎(chǔ)。與此同時(shí)，存在著一個(gè)千年未解之迷，即從來(lái)沒(méi)有建立一個(gè)讓農(nóng)民滿意的土地制度。毛澤東同志曾經(jīng)指出，中國(guó)農(nóng)民的主要問(wèn)題是土地問(wèn)題，在執(zhí)掌政權(quán)后中國(guó)共產(chǎn)黨進(jìn)行了四次土地制度的變革：農(nóng)民土地所有制，集體土地所有制，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制和有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度。本文通過(guò)對(duì)這四個(gè)階段的變遷進(jìn)行分析，從中得到一些有意義的啟示。

【關(guān)鍵詞】建國(guó)后；農(nóng)村土地制度；變遷

農(nóng)村土地的概念包含廣泛的內(nèi)容，為了避免主題不清，本文中的農(nóng)村土地是指與農(nóng)民關(guān)系最緊密的耕地。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)的問(wèn)題主要是農(nóng)民問(wèn)題，而與農(nóng)民利益最密切相關(guān)的就是土地問(wèn)題，其最本質(zhì)的農(nóng)村土地制度的問(wèn)題。農(nóng)村的土地制度與社會(huì)的發(fā)展和人民幸福密切相關(guān)。因此，本文試圖從分析建國(guó)來(lái)農(nóng)村土地制度的變遷的歷史進(jìn)程，為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度的變革提供一些建設(shè)性的啟示。

一、國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期農(nóng)村土地制度的特征

作為一個(gè)農(nóng)業(yè)文明古國(guó)，隨著人口基數(shù)的不斷增長(zhǎng)，農(nóng)耕技術(shù)的不斷成熟，形成了以地主土地所有制為基礎(chǔ)的土地制度。國(guó)民黨統(tǒng)治時(shí)期，中國(guó)處于半殖民地半封建社會(huì)，這一時(shí)期的地主土地所有制具有一個(gè)明顯的特征，即不合理性。

（1）土地所有權(quán)高度集中在少數(shù)地主富農(nóng)手中。根據(jù)《第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的農(nóng)民運(yùn)動(dòng)資料》記載，70%-80%的土地集中在占農(nóng)村人口不到15%的地主和富農(nóng)手中，而占農(nóng)村人口85%左右的中農(nóng)和貧雇農(nóng)只占有20%-30%的土地。除此之外，毛澤東在對(duì)江西部分農(nóng)村調(diào)查時(shí)指出：“在興國(guó)調(diào)查中，知道地主占有土地達(dá)40%，富農(nóng)占有土地達(dá)30%，地主富農(nóng)所共有的公堂土地為10%，總計(jì)地主與富農(nóng)占有土地80%，中農(nóng)、貧農(nóng)只占有20%。”由此可以看出，在20世紀(jì)上半葉，占人口少數(shù)的地主、富農(nóng)占有絕大多數(shù)的農(nóng)村土地，而中農(nóng)及貧雇農(nóng)占有很少的土地。

（2）占地質(zhì)量及其不合理且賦稅嚴(yán)重。除了占地?cái)?shù)量的不合理，在質(zhì)量上來(lái)說(shuō)，也不合理。地主和富農(nóng)占有的都是上乘的土地，而中農(nóng)，貧雇農(nóng)的土地相對(duì)比較貧瘠，但是中農(nóng)，貧雇農(nóng)需要交高額的賦稅?；始Z國(guó)稅通常都是由農(nóng)民來(lái)承擔(dān)的。各級(jí)政府都把農(nóng)民的賦稅作為財(cái)政收入的主要來(lái)源“自民國(guó)十七年七月財(cái)政部公布劃分國(guó)家地方收入暫行標(biāo)準(zhǔn)案后，天賦及契稅遂為地方財(cái)政之主要源泉，在省財(cái)政方面言之，田賦占?xì)q入總額1/3以上?！庇纱丝梢钥闯鲛r(nóng)民所受的賦稅壓榨的嚴(yán)酷性。

農(nóng)民不僅占有土地少，而且土地質(zhì)量不高，卻要交高額的賦稅。正是這種不合理的土地所有權(quán)和賦稅制度，使國(guó)民黨政府丟失農(nóng)民的信任、得不到他們的支持，最終退出了中國(guó)政治歷史舞臺(tái)?！盎仡櫸覀冞^(guò)去在大陸失敗的最大原因，……就是因?yàn)闆](méi)有能夠徹底實(shí)行土地改革?！?/p>

二、建國(guó)后農(nóng)村土地制度的變遷

建國(guó)后，汲取國(guó)民黨之所以失民心的經(jīng)驗(yàn)，共產(chǎn)黨進(jìn)行了土地改革。按照土地所有權(quán)和使用權(quán)的變化，分為四個(gè)階段：農(nóng)民土地所有制時(shí)期，集體所有制時(shí)期，家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制時(shí)期和有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)時(shí)期。

（1）農(nóng)民土地所有制時(shí)期（1949-1956）

在這一時(shí)期，把封建半封建的土地所有制變成了農(nóng)民土地所有制。在中國(guó)共產(chǎn)黨即將取得全國(guó)勝利的前夕，黨中央在西柏坡召開(kāi)了七屆二中全會(huì)，在會(huì)議上提出了“有計(jì)劃、有步驟地將封建半封建土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制。”。1950年6月28日，黨中央通過(guò)了《中華人民共和國(guó)土地改革法》明確規(guī)定：“國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)民土地所有權(quán)和其他生產(chǎn)資料所有權(quán)。”，并且私有土地在特殊情況下進(jìn)行買賣、典當(dāng)、出租、抵押、贈(zèng)與、繼承。因此，第一次滿足了廣大農(nóng)民“耕者有其田”（自有、自耕農(nóng)田）的愿望。在《土地改革法》頒布之后，在新解放區(qū)開(kāi)展了大規(guī)模的土地改革運(yùn)動(dòng)。此外，中央政府先后頒布了一系列文件，如《農(nóng)民協(xié)會(huì)組織通則》、《城市郊區(qū)土地改革條例》、《關(guān)于劃分農(nóng)村階級(jí)成份的決議》等，以進(jìn)一步推動(dòng)土地改革。經(jīng)過(guò)三年的努力，除了西藏、新疆等少數(shù)民族地區(qū)約7000萬(wàn)人和臺(tái)灣省除外，全國(guó)已經(jīng)全部完成了土地改革，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民土地所有制。這種土地所有制使農(nóng)民生產(chǎn)的積極性空前高漲，農(nóng)業(yè)得到迅速恢復(fù)和發(fā)展。

（2）集體土地所有制時(shí)期（1956-1978）

集體土地所有制就是把主要生產(chǎn)資料轉(zhuǎn)為合作社集體所有，組織所有成員集體勞動(dòng)，對(duì)于勞動(dòng)成果“各盡所能，按勞分配”。由于個(gè)體小農(nóng)經(jīng)濟(jì)的脆弱性和避免出現(xiàn)“中農(nóng)化”和“兩極化”的傾向，黨中央引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路。1951年，在全國(guó)第一次互助合作會(huì)議上通過(guò)了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》，要求各級(jí)黨委根據(jù)當(dāng)?shù)厣a(chǎn)發(fā)展需要和條件，按照“積極發(fā)展、穩(wěn)步前進(jìn)”的方針和自愿互利的原則，逐步引導(dǎo)農(nóng)民走上集體化。1953年，我國(guó)開(kāi)始引導(dǎo)農(nóng)民走合作化的道路，分為三步：先是臨時(shí)互助組；后來(lái)是常年互助組；在互助組的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)農(nóng)民加入初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，即初級(jí)社。同年12月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作化的決議》。1956年1月，毛澤東親自主編的《中國(guó)農(nóng)村社會(huì)主義高潮》正式出版，在這本書(shū)中他大力倡導(dǎo)創(chuàng)辦高級(jí)社。此后，全國(guó)合作化的進(jìn)程驟然加快。到1956年底，農(nóng)村土地集體所有制基本形成。除了自留地外，所有的財(cái)產(chǎn)全部公有，侵害了農(nóng)民在土地改革后農(nóng)民土地所有制的權(quán)益，挫傷了他們生產(chǎn)的積極性，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)倒退的現(xiàn)象。

（3）家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制時(shí)期（1978-80年代后期）

在這次變革中，變公有公營(yíng)的土地為公有、家庭承包經(jīng)營(yíng)。1978年12月，安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村的18戶村民冒著被判“現(xiàn)行反革命”的風(fēng)險(xiǎn)，首先發(fā)起以“大包干”到組、包產(chǎn)到戶為主要形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。這也揭開(kāi)了新時(shí)期農(nóng)村土地制度改革的序幕，集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的兩權(quán)分離模式。1980年5月31日，鄧小平發(fā)表談話，表示支持風(fēng)陽(yáng)的“大包干”和安徽肥西的“包產(chǎn)到戶”，這使得“包產(chǎn)到戶”由暗變明。1982年1月中共中央發(fā)布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》真正為 “包產(chǎn)到戶”正名。1983年1月，中共中央頒布的《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問(wèn)題》中，第一次完整提出在農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制，采取集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)和農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則。1984年，全國(guó)近99%的生產(chǎn)隊(duì)實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制。至此，集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的農(nóng)村土地制度初步形成。家庭聯(lián)產(chǎn)責(zé)任承包制可以他同事發(fā)揮集體的優(yōu)越性和個(gè)人的積極性，使農(nóng)村生產(chǎn)力水平顯著提高，創(chuàng)造了以5%的土地養(yǎng)活世界1/3人口的奇跡。

（4）有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度時(shí)期（80年代后期-至今）

在80年代后期開(kāi)始，允許搞活土地使用權(quán)，有償轉(zhuǎn)讓土地的土地流轉(zhuǎn)。這一時(shí)期，由于農(nóng)民進(jìn)城和土地撂荒的出現(xiàn)，原有的“均田”承包制度難以為繼，土地的使用權(quán)必須流轉(zhuǎn)。1988年4月全國(guó)人大第七次會(huì)議通過(guò)的憲法修正案中明確規(guī)定，可以出租和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的原則。1997年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的通知》。1998年10月，在中共中央發(fā)布的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問(wèn)題的決定》中指出：“長(zhǎng)期穩(wěn)定以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”；“抓緊制定確保農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定的法律法規(guī)，賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”。2002年8月，在發(fā)布的《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中明確規(guī)定：我國(guó)實(shí)行農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度，并且通過(guò)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式組織實(shí)施；國(guó)家依照法律保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系長(zhǎng)期穩(wěn)定；國(guó)家保護(hù)承包方按照法律依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；未向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)的，應(yīng)當(dāng)補(bǔ)發(fā)證書(shū)。這標(biāo)志著國(guó)家從法律上規(guī)定了農(nóng)村土地制度在未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)的實(shí)施方向。2008年10月，在黨的十七屆三中全會(huì)上發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，更加明確地賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，特別是第一次提出，“現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長(zhǎng)久不變”。有償?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)制度，為土地在更大范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)、資本、技術(shù)等資源的優(yōu)化配置提供了契機(jī)，有利于農(nóng)村生產(chǎn)力的進(jìn)一步提高。

三.農(nóng)村土地制度變革的啟示

（1）高度重視農(nóng)村土地制度的變遷。中國(guó)自古以來(lái)就是一個(gè)農(nóng)業(yè)文明的國(guó)家，歷代王朝的興衰都與土地問(wèn)題密切相關(guān)。在王朝崩潰之前，往往土地集中在少數(shù)大地主手中，大多數(shù)只有很少甚至沒(méi)有土地，農(nóng)民就用暴力的形式打破這種格局，進(jìn)行革命。近代以來(lái)，在封建地主階級(jí)和西方列強(qiáng)的雙重壓迫下，農(nóng)民對(duì)土地的所有權(quán)更為渺茫。太平天國(guó)的《天朝田畝制度》和孫中山的“平均地權(quán)”思想之所以得到廣大農(nóng)民的支持，是因?yàn)樗麄冴P(guān)心農(nóng)民的土的問(wèn)題。中國(guó)共產(chǎn)黨革命成功的關(guān)鍵在于實(shí)行了正確的土地制度、解決了農(nóng)民的土地問(wèn)題。因此，在新時(shí)期，我們依然要高度重視農(nóng)村土地問(wèn)題，努力探索新的土地制度以促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

（2）在土地制度變遷中，充分尊重農(nóng)民的利益。從幾千年的歷史當(dāng)中不難看出，當(dāng)農(nóng)民分得土地之后積極性得到巨大提高，必然會(huì)極大的推動(dòng)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和支持當(dāng)時(shí)的政權(quán)。不論是建國(guó)前解放區(qū)的農(nóng)民自愿提供大量物質(zhì)和人力支援抗戰(zhàn)，還是建國(guó)后積極支援抗美援朝。如果片面強(qiáng)調(diào)提高生產(chǎn)關(guān)系，而忽視農(nóng)民的利益和農(nóng)村的實(shí)際，就會(huì)阻礙農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展甚至倒退，人民公社化和大躍進(jìn)就反面證明了這一點(diǎn)。因此，在制定農(nóng)村土地制度時(shí)，以農(nóng)村實(shí)際生產(chǎn)水平為基礎(chǔ)，克服平均主義，充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。最為重要的是，在新一輪土地制度變遷中，必須充分尊重最廣大農(nóng)民的根本利益。

（3）保持農(nóng)用耕地面積是進(jìn)行土地制度變遷的關(guān)鍵。決定土地制度變遷的因素很多，其中最關(guān)鍵的是人口的不斷增長(zhǎng)和耕地不斷減少之間的矛盾。目前，面對(duì)著這樣一個(gè)難題：如何在耕地不斷減少的情況下，提供更多、質(zhì)量更高的食物給不斷增長(zhǎng)的人口。據(jù)調(diào)查，我國(guó)有1/3省份的人均耕地少于1畝。其中一個(gè)重要原因在于：在當(dāng)今工業(yè)化、城市化的進(jìn)程中，各地政府運(yùn)用較低的成本征用農(nóng)民土地，然后轉(zhuǎn)化為工商用地，從中換取高額的收益。對(duì)此，政府相關(guān)部門(mén)出臺(tái)有關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)地用途轉(zhuǎn)移進(jìn)行硬性規(guī)定，以保護(hù)農(nóng)用耕地的面積、確保糧食耕地。

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