我國農(nóng)產(chǎn)品流通監(jiān)管漏洞辨析

■ 史錦梅 副教授（蘭州財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 蘭州 730020）

引言

作為世界人口最多的國家，農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中具有重要地位，其發(fā)展速度和質(zhì)量，關(guān)系到“三農(nóng)”問題的解決和消費(fèi)者食品安全。而流通環(huán)節(jié)是農(nóng)產(chǎn)品從“農(nóng)田”到“餐桌”的過程，政府的監(jiān)管就成為促進(jìn)農(nóng)業(yè)良性發(fā)展和保障食品安全的關(guān)鍵。近年來頻繁發(fā)生的各種有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的不安全事件，引起了學(xué)者們關(guān)注，雷百戰(zhàn)（2008）、張偉年（2012）等人分析了農(nóng)產(chǎn)品流通中產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管存在的問題并提出對策；陳璐、孫璐（2008）等人從法律角度提出如何健全相應(yīng)法律法規(guī)，夯實(shí)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)；王娟娟（2014）研究了如何利用電子商務(wù)平臺構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品云物流的設(shè)想；曾慶云（2011）探討了政府在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流通中應(yīng)承擔(dān)的職能。筆者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品流通是一個多主體參與的綜合經(jīng)濟(jì)過程，政府對其監(jiān)管不能只局限于質(zhì)量監(jiān)督，還應(yīng)進(jìn)行流通體制、流通模式、流通技術(shù)和手段等多方面、全過程的協(xié)調(diào)監(jiān)管，才能達(dá)到預(yù)期目的。現(xiàn)實(shí)中因監(jiān)管理念和監(jiān)管方式滯后，使得對農(nóng)產(chǎn)品流通的監(jiān)管角度單一，缺乏全局性和協(xié)調(diào)性，造成一些監(jiān)管漏洞影響了監(jiān)管效力，這正是本文分析的重點(diǎn)。

相關(guān)概念界定

（一）“農(nóng)產(chǎn)品”概念的界定

農(nóng)產(chǎn)品是對農(nóng)業(yè)活動中獲得的植物、動物、微生物及其產(chǎn)品的總稱，一般是指來源于農(nóng)業(yè)的初級產(chǎn)品。本文將研究對象鎖定于以最終產(chǎn)品的形式直接進(jìn)入消費(fèi)者餐桌的食用農(nóng)產(chǎn)品，而作為食品加工原材料的中間農(nóng)產(chǎn)品不在本文的研究范圍內(nèi)。

（二）“農(nóng)產(chǎn)品流通”的含義

“農(nóng)產(chǎn)品流通”有狹義和廣義之分，本文采用廣義內(nèi)涵，指農(nóng)產(chǎn)品從生產(chǎn)地向接受地的實(shí)體流動過程，要包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、收購、運(yùn)輸、儲存、加工、包裝、配送、分銷、信息處理、市場反饋等全過程的有機(jī)結(jié)合，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品流通中的價值增值。

（三）“監(jiān)管主體”概念的界定

通常情況下，人們普遍把政府的相關(guān)職能部門作為農(nóng)產(chǎn)品流通的監(jiān)管主體，然而筆者認(rèn)為，農(nóng)產(chǎn)品流通其本質(zhì)是一個經(jīng)濟(jì)問題，流通過程中會涉及到生產(chǎn)、運(yùn)輸、消費(fèi)等多個環(huán)節(jié)和眾多領(lǐng)域，對其監(jiān)管應(yīng)該是除政府之外，各經(jīng)濟(jì)主體共同介入的一個多元化監(jiān)管格局，才能形成政府、社會、企業(yè)共管的完善監(jiān)管體系。

我國農(nóng)產(chǎn)品流通監(jiān)管存在的漏洞

（一）生產(chǎn)管理環(huán)節(jié)缺乏綜合服務(wù)意識

隨著我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體制改革的推進(jìn)，農(nóng)民在生產(chǎn)品種、數(shù)量、技術(shù)方面，由政府主導(dǎo)逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民自我選擇，但這并不意味著政府完全放棄對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的指導(dǎo)管理職責(zé)，而是應(yīng)該提供更好的基礎(chǔ)服務(wù)，改變農(nóng)民信息弱勢的地位。一些地方政府因管理理念保守和落后，在農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)管理中缺乏綜合服務(wù)意識，疏于對生產(chǎn)過程的監(jiān)管，不能利用政府所掌握的農(nóng)產(chǎn)品市場信息為生產(chǎn)服務(wù)，部門之間信息溝通不暢，造成公共資源浪費(fèi)。農(nóng)民常因市場信息不對稱、判斷力差而出現(xiàn)跟風(fēng)種植。加之農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)具有分散性和季節(jié)性特征，大部分屬于易腐商品，農(nóng)民小生產(chǎn)與大市場之間的矛盾突出，供需信息不暢，導(dǎo)致產(chǎn)品流通時間長、增產(chǎn)不增收現(xiàn)象時有發(fā)生，農(nóng)產(chǎn)品的預(yù)期收益難以保障。

（二）輕視對流通渠道前端和過程的監(jiān)管

我國農(nóng)產(chǎn)品流通渠道單一，以收購-批發(fā)-零售模式為主，基地生產(chǎn)、農(nóng)超對接、電子商務(wù)等模式未能普及，農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場要占到整個市場供應(yīng)量的80%以上（陳璐等，2008）。生產(chǎn)無序化、收購分散化、運(yùn)輸數(shù)量化使得流通鏈條冗長，中間環(huán)節(jié)獲利多而流通前端和末端獲利偏少。管理部門對于運(yùn)輸?shù)谋O(jiān)管以罰款為主要手段來治理超載。對批發(fā)市場管理以數(shù)量和規(guī)模為主，收購處于無監(jiān)管狀態(tài)；批發(fā)市場中農(nóng)產(chǎn)品儲藏的配套設(shè)施和質(zhì)量檢驗(yàn)設(shè)備配備等管理都比較薄弱，致使農(nóng)產(chǎn)品在多環(huán)節(jié)的流通中物流成本增加而質(zhì)量下降，蔬菜水果等損耗率高達(dá)25%-30%，而發(fā)達(dá)國家為5%左右，致使鮮活類農(nóng)產(chǎn)品的物流成本占總成本的60%左右甚至更多，歐美等發(fā)達(dá)國家則不到10%（盛革，2009），這大多是因?yàn)楣芾聿划?dāng)所引致的。

（三）流通中基層監(jiān)管能力薄弱

以農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場為監(jiān)管對象是目前質(zhì)量監(jiān)管的主要方式，在市場里建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)室完成質(zhì)量監(jiān)督職能。因批發(fā)市場中農(nóng)產(chǎn)品交易產(chǎn)品種類多、數(shù)量大，加之檢驗(yàn)人員不足、檢驗(yàn)設(shè)備落后等因素使得基層檢驗(yàn)水平有限，監(jiān)管流于形式，難以起到應(yīng)有的作用。現(xiàn)今我國只有不足40%的批發(fā)市場有質(zhì)量檢驗(yàn)室，其中只有34%的有速測儀，不到16%的有色譜儀（張偉年等，2012），快速檢驗(yàn)?zāi)芰κ钟邢?，不能滿足市場對檢驗(yàn)的需求。收購環(huán)節(jié)中經(jīng)紀(jì)人也只是憑人為經(jīng)驗(yàn)判斷農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量并缺乏信息記錄，批發(fā)監(jiān)管中即使發(fā)現(xiàn)不合格產(chǎn)品，因收購環(huán)節(jié)沒有管理記錄，難以建立農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全可追溯制度。

（四）農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管的相關(guān)法律法規(guī)不完善

農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管必須是以國家法律法規(guī)為依據(jù)，才能做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。但因一些相關(guān)法律存在概念界定不清、內(nèi)容表述模糊、監(jiān)管模式有缺陷等問題，使得現(xiàn)實(shí)中監(jiān)管部門職責(zé)劃不明確，存在監(jiān)管真空地帶，造成監(jiān)管部門數(shù)量與監(jiān)管模糊地帶成正比，重復(fù)監(jiān)管和監(jiān)管盲區(qū)共存現(xiàn)象，監(jiān)管責(zé)任難以落實(shí)，無縫銜接成為空談。執(zhí)法中分段管理模式和多部門監(jiān)管使得資源分散，單個部門力量均顯薄弱，整體執(zhí)法效能不高。對于農(nóng)產(chǎn)品相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制定，生產(chǎn)、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺乏統(tǒng)一性，小農(nóng)生產(chǎn)方式難以達(dá)到集約化生產(chǎn)的標(biāo)準(zhǔn)，流通中的事后把關(guān)率不高、執(zhí)法不嚴(yán)，各基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法能力薄弱，監(jiān)管部門之間的配合不暢，致使整體監(jiān)管效力下降。

（五）價格監(jiān)管不到位

農(nóng)產(chǎn)品近年來常因非經(jīng)濟(jì)因素造成價格的暴漲暴跌，使得“蒜你很”、“豆你玩”、“姜你軍”等網(wǎng)絡(luò)熱詞成為社會關(guān)注話題。因政府缺乏對農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)過程的成本監(jiān)管，對于運(yùn)輸中的罰款無序、批發(fā)市場收費(fèi)監(jiān)督不嚴(yán)，高額進(jìn)場費(fèi)、攤位費(fèi)、交易費(fèi)等現(xiàn)象普遍，使路橋費(fèi)用過高，占農(nóng)產(chǎn)品物流總成本的30%左右，而發(fā)達(dá)國家僅為2%-3%（王娟娟，2014）。以末端管理為主的管理方式，讓一些非市場因素有了可乘之機(jī)，經(jīng)營者利用虛假信息、異常天氣、媒體配合等炒作手段，制造社會恐慌情緒，相互串通操縱市場、牟取暴利，打亂了農(nóng)產(chǎn)品正常的生產(chǎn)秩序和價格，不僅損害了農(nóng)民和消費(fèi)者的利益，而且危害了社會穩(wěn)定局面。

（六）社會監(jiān)督成為空白

農(nóng)產(chǎn)品流通中，政府監(jiān)管固然重要，但因流通是一個眾多經(jīng)濟(jì)體參與的經(jīng)濟(jì)過程，以多方主體構(gòu)成的社會監(jiān)督體系也是重要補(bǔ)充，我國在此方面幾乎為空白。發(fā)達(dá)國家實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，以生產(chǎn)者、經(jīng)營者為責(zé)任主體，以消費(fèi)者的科學(xué)消費(fèi)為終極約束，形成政府監(jiān)管為主，媒體監(jiān)管、專業(yè)機(jī)構(gòu)技術(shù)支持等為補(bǔ)充的農(nóng)產(chǎn)品監(jiān)管體制，才能做好對農(nóng)產(chǎn)品的全方位管理（曾慶云，2011）。現(xiàn)實(shí)中我國消費(fèi)者因傳統(tǒng)觀念所限，認(rèn)為監(jiān)管是政府的事，難以倒逼農(nóng)產(chǎn)品流通諸多環(huán)節(jié)的改革，生產(chǎn)者自我監(jiān)督也缺乏政府鼓勵機(jī)制，社會媒體監(jiān)督處于無力狀態(tài)。

綜上所述，農(nóng)產(chǎn)品流通監(jiān)管存在的漏洞影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展和食品安全，造成上述現(xiàn)象的原因是多方面的。首先，相關(guān)政府部門對于監(jiān)管職責(zé)和范圍的理解偏差，只監(jiān)督狹義的農(nóng)產(chǎn)品流通，且為只監(jiān)督不管理，缺乏全局監(jiān)管的理念；其次，監(jiān)督職能履行不到位，監(jiān)管部門存在不作為、亂作為的現(xiàn)象，致使相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究，法律難以充分發(fā)揮作用；最后，監(jiān)管部門以斷裂式管理模式為主，部門之間溝通、協(xié)調(diào)性差，缺乏綜合視角和整體觀念的監(jiān)管意識。

加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通監(jiān)管的建議

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)和管理制度

對于農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、價格等監(jiān)管雖然已有法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)，但是在某些條款中存在一些漏洞，增加了基層執(zhí)法人員執(zhí)法難度。所以必須有組織、有針對性、有計劃地制定和修訂我國有關(guān)農(nóng)產(chǎn)品的法律、法規(guī)、指導(dǎo)性文件、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。對于表述不準(zhǔn)確、界定模糊、協(xié)調(diào)不一致的條文要重點(diǎn)研究，可出臺相關(guān)的具體規(guī)定作為補(bǔ)充。對于一些大宗農(nóng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)修訂，要綜合考慮到我國區(qū)域間的差異性，完成重大缺口技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的填平補(bǔ)齊，注重環(huán)節(jié)控制，建立農(nóng)產(chǎn)品在加工、運(yùn)輸、倉儲和銷售四個環(huán)節(jié)的良好操作規(guī)范。要制定相關(guān)條例，從法律制度上強(qiáng)化產(chǎn)品信息披露制度、市場準(zhǔn)入制度、農(nóng)產(chǎn)品追溯制度的建設(shè)，完善市場交易的法律法規(guī)的修訂和補(bǔ)充，夯實(shí)監(jiān)管的法律基礎(chǔ)。

（二）加快農(nóng)產(chǎn)品流通信息公開進(jìn)程

農(nóng)產(chǎn)品信息公開可以減少流通主體因信息不對稱而做出誤判，所以應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管主體之間的信息溝通，可利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立農(nóng)產(chǎn)品市場供需信息平臺，及時發(fā)布政府掌握的市場信息，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。政府還可以構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量信息安全查詢平臺，使生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)的檢驗(yàn)信息能夠溝通流暢，各管理部門可共享農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地檢驗(yàn)與銷售區(qū)域質(zhì)檢信息。鼓勵生產(chǎn)和經(jīng)營商在產(chǎn)地檢驗(yàn)并將信息在平臺發(fā)布，流通中的監(jiān)管部門和經(jīng)營者只需輸入供應(yīng)商提供的檢驗(yàn)合格證號，即可辨別質(zhì)量真假。這樣既可保證產(chǎn)品質(zhì)量，還有利于農(nóng)產(chǎn)品“源頭監(jiān)管”理念推廣，鼓勵生產(chǎn)者在當(dāng)?shù)貦z驗(yàn)，加快農(nóng)產(chǎn)品的流通速度，縮短流通時間，更好地保證農(nóng)產(chǎn)品的安全。

（三）推廣新型農(nóng)產(chǎn)品流通模式

集約化生產(chǎn)是現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的大方向，以零散收購為起點(diǎn)的流通模式難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要。監(jiān)管部門要利用自己的公共威信和信息優(yōu)勢，發(fā)揮媒體和基層政府的作用，對各地方主管農(nóng)業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行相關(guān)培訓(xùn)，改變其生產(chǎn)和管理理念，積極推行新型生產(chǎn)和流通方式，引導(dǎo)農(nóng)民加快轉(zhuǎn)變速度。如地方農(nóng)業(yè)部門可對農(nóng)民專業(yè)合作社、龍頭企業(yè)、訂單農(nóng)業(yè)等新模式進(jìn)行試點(diǎn)推廣，以顯著的經(jīng)濟(jì)效益來增加農(nóng)民生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的原動力。大力宣傳并政策鼓勵農(nóng)超對接、電子商務(wù)在農(nóng)產(chǎn)品流通中的應(yīng)用，積極為此搭建溝通平臺和服務(wù)（王娟娟，2014），支持農(nóng)貿(mào)市場提檔升級，注重農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的集中綜合管理，提高監(jiān)管效果。

（四）強(qiáng)化基層監(jiān)管能力和執(zhí)法力度

我國基層部門監(jiān)管能力薄弱已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，政府應(yīng)強(qiáng)化一線監(jiān)管力量，加強(qiáng)軟硬件建設(shè)，如在各批發(fā)市場把農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)室與市場準(zhǔn)入制度嚴(yán)格掛鉤，增加質(zhì)檢資金投入，提高批發(fā)市場先進(jìn)檢驗(yàn)儀器設(shè)備的配備率和檢驗(yàn)水平。健全基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在縣一級基層的政府中設(shè)立有編制的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全專管部門，配備專業(yè)人員充實(shí)基層執(zhí)法力量，形成全覆蓋的行政監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。執(zhí)法監(jiān)督中要加大流通中違法信息的曝光率，加強(qiáng)基層人員的政策理解力、專業(yè)能力、綜合素質(zhì)等方面的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高基層執(zhí)法能力和執(zhí)法力度。

（五）引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)和社會主體進(jìn)入監(jiān)管體系

社會監(jiān)督是政府監(jiān)督的主要補(bǔ)充形式，政府要充分利用擁有的信息資源和宣傳工具，大力宣傳社會監(jiān)督的重要性和方法，加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會和社會媒體的監(jiān)督并制定出相應(yīng)的獎罰條例，在政策制定上向積極參與到社會監(jiān)督體系中經(jīng)濟(jì)主體傾斜。鼓勵生產(chǎn)者之間的相互監(jiān)督，減少并逐漸杜絕行業(yè)秘密的違法現(xiàn)象發(fā)生；倡導(dǎo)媒體普及和宣傳商品消費(fèi)常識和鑒別方法，提高消費(fèi)者識假辯假能力，從而發(fā)揮用腳投票的作用，從消費(fèi)末端來倒逼生產(chǎn)者的自我監(jiān)督。充分發(fā)揮社會媒體作用，加大對農(nóng)產(chǎn)品流通中不法行為的曝光可引起全社會關(guān)注，不但對違法生產(chǎn)者產(chǎn)生威懾作用，也給監(jiān)管部門形成輿論和職責(zé)壓力從而重點(diǎn)打擊，使各監(jiān)管主體配合得當(dāng)，實(shí)現(xiàn)全方位的綜合監(jiān)管目標(biāo)，促進(jìn)監(jiān)管效力的發(fā)揮。

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