博弈視角下我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀及創(chuàng)新路徑探討

■ 劉貴清 副教授（中原工學(xué)院 鄭州 451191）

2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，全面深化土地制度改革，即尋求符合中國國情的方法和途徑，破除制約城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的土地制度障礙，主要涉及地籍管理制度、土地產(chǎn)權(quán)制度、土地市場制度、土地征收制度和農(nóng)村宅基地制度等，實現(xiàn)土地市場化流轉(zhuǎn)，并保障農(nóng)戶的基本權(quán)益和增收目標(biāo)。目前，我國耕地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)超過3億畝，占我國家庭耕地總承包面積的26%左右，農(nóng)民增收取得了實際成效。

土地流轉(zhuǎn)是指土地所有權(quán)不變，土地包產(chǎn)到戶的基本政策不變，但擁有土地使用權(quán)的農(nóng)戶對土地的最終使用權(quán)可以通過各種方式轉(zhuǎn)移到其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織，即實現(xiàn)了土地流轉(zhuǎn)。只有實現(xiàn)土地自由流轉(zhuǎn)，才能實現(xiàn)土地的集中生產(chǎn)形式，才能實現(xiàn)農(nóng)村土地資源的優(yōu)化配置，這是提高土地利用效率的必要條件。2005年3月《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》正式實施，其對土地流轉(zhuǎn)的利益關(guān)系與權(quán)益保護(hù)做了基本的規(guī)定。2013年9月土地流轉(zhuǎn)改革試點在8個省的28個市縣展開，近來土地流轉(zhuǎn)開始受到市場熱捧。根據(jù)十八大報告以及十八屆三中全會的意見指示，農(nóng)村土地在符合規(guī)劃和改制的前提下，將允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地以出讓、租賃、入股等多種方式進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)，并鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營，并依此探索農(nóng)民增收的渠道，從而實現(xiàn)農(nóng)業(yè)專業(yè)化、規(guī)?；?、機(jī)械化生產(chǎn)目標(biāo)。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)理論與研究

近年來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)問題已成為研究農(nóng)村的重點，并主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是農(nóng)村土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)的必要性。學(xué)者普遍認(rèn)為，傳統(tǒng)承包到戶的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需求，只有土地自由流轉(zhuǎn)才能實現(xiàn)土地集中，這是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化的基本路徑（邵嬌嬌，2014）。此外，要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增收與農(nóng)民增收，推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是基礎(chǔ)。農(nóng)村居民可以在土地流轉(zhuǎn)過程中獲得一定收入，還獲得更加充裕的時間去創(chuàng)造其他收入（王慧青等，2011）。二是關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的動因研究。部分學(xué)者認(rèn)為土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)有利于發(fā)揮參與主體的比較優(yōu)勢，例如部分主體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更好，部分主體從事非農(nóng)生產(chǎn)更好（崔智敏，2007）。部分學(xué)者認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)是多因素驅(qū)動的結(jié)果，即農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變化、農(nóng)業(yè)比重的下降、農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移等都對土地的流轉(zhuǎn)具有一定的促進(jìn)作用（崔建凱，2010）。三是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的意愿和障礙研究。一方面?zhèn)鹘y(tǒng)思想根深蒂固，農(nóng)民不愿意完全脫離土地生存，另一方面非農(nóng)收入較高吸引其從事非農(nóng)活動，即愿意將土地轉(zhuǎn)租（蘭曉紅，2010；張學(xué)軍等，2006）。四是土地流轉(zhuǎn)的方式研究。我國主要以轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)租為主，不改變當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)承包到戶的基本屬性，只是再次轉(zhuǎn)變使用關(guān)系（馬家峰，2009）。此外還有轉(zhuǎn)讓、入股、委托代耕等土地流轉(zhuǎn)方式（靳輝等，2014）。五是對我國土地流轉(zhuǎn)的問題研究。我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化程度低，60%的土地在農(nóng)戶之間流動，此外即是監(jiān)管不到位，流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)民收益得不到保障（李芙蓉，2014；烏云格日勒等，2014）。關(guān)于我國土地流轉(zhuǎn)的研究內(nèi)容非常廣泛，但是不夠深入。本文將試圖利用博弈論探索土地流轉(zhuǎn)問題的本質(zhì)。

我國土地流轉(zhuǎn)的博弈關(guān)系分析

（一）土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與問題分析

1998年至2007年我國土地流轉(zhuǎn)速度緩慢，基本保持了包產(chǎn)到戶不動的小農(nóng)戶生產(chǎn)模式，十年土地流轉(zhuǎn)年均增幅14%。自2008年，在各級政府的推動下，土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入高速發(fā)展?fàn)顟B(tài)，2008年土地流轉(zhuǎn)量增長率達(dá)到了70%。到2008年底，全國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積1.09億畝，占我國農(nóng)戶承包耕地面積的8.9%。2009年流轉(zhuǎn)面積再創(chuàng)新高，年增長率近50%。截至2011年底，全國家庭承包耕地流轉(zhuǎn)總面積達(dá)2.28億畝，比2010年底增長22.1%；占家庭承包經(jīng)營耕地面積的17.8%，比2010年提高3.1個百分點。截止2012年年底，全國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到2.7億畝，占家庭承包總耕地面積的21.5%，經(jīng)營面積在100畝以上的專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場超過270多萬戶，而土地流入企業(yè)的比例較低，但增速在加快，較上年增長了34%。截止2013年年底我國耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到3.4億畝，同比增長了25.93%，占家庭承包總耕地面積的26%，相比2008年增長了3.1倍。規(guī)模在100畝以上的專業(yè)大戶超過了280萬戶，家庭農(nóng)場超過85萬個，土地流入企業(yè)的比例保持上升趨勢，較上年增長了40%（見表1）。為促進(jìn)我國土地流轉(zhuǎn)，我國相關(guān)政策也發(fā)生了變化。2008年政策明確指出允許農(nóng)民以多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，鼓勵建立土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)市場，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營。2009年政策偏向于土地流轉(zhuǎn)的承接方向和集中方式，鼓勵建立農(nóng)村合作社，鼓勵以大戶、家庭農(nóng)場、企業(yè)等多種土地流轉(zhuǎn)集中發(fā)展模式。2010年土地流轉(zhuǎn)過程的問題開始呈現(xiàn)，如土地流轉(zhuǎn)后的非農(nóng)化、農(nóng)戶基本權(quán)益問題、流轉(zhuǎn)糾紛問題以及農(nóng)民增收問題，政策強(qiáng)調(diào)土地流轉(zhuǎn)必須遵循依法依規(guī)、自愿的原則。2011年強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)化，農(nóng)民可以通過抵押等多種方式對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。2012年各級政策在推動土地流轉(zhuǎn)的同時，著力保障農(nóng)戶的基本權(quán)益和農(nóng)地農(nóng)用的基本屬性。2013年政策偏向規(guī)范化農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系。

表1 2008年至2013年我國土地流轉(zhuǎn)情況

深入分析，我國土地流轉(zhuǎn)存在以下幾個方面趨勢：

第一，流轉(zhuǎn)方式由農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)逐步轉(zhuǎn)向為組織化、規(guī)范化流轉(zhuǎn)。過去土地流轉(zhuǎn)一般限于熟人之間與個體之間，一般是農(nóng)戶根據(jù)自己的需求對土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。這種自發(fā)流轉(zhuǎn)一般沒有合同而只有口頭約定，非常不規(guī)范。近年來在政府的引導(dǎo)下，土地流轉(zhuǎn)開始組織化、規(guī)范化，這主要表現(xiàn)在：一是土地流轉(zhuǎn)不再是口頭協(xié)議而以流轉(zhuǎn)合同為主；二是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)不再局限于熟人之間；三是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)方式多樣化，例如轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)包或入股等；四是土地流轉(zhuǎn)基本在政府引導(dǎo)下完成；五是流轉(zhuǎn)后的土地使用情況受到政府的直接監(jiān)督和管理。

第二，土地流轉(zhuǎn)呈規(guī)模化集中趨勢，往大戶和企業(yè)方向流轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)移。個體流轉(zhuǎn)比例下降，規(guī)模化集中是當(dāng)代土地流轉(zhuǎn)結(jié)果的重要特點，具體表現(xiàn)在：一是在政府引導(dǎo)下，規(guī)?；蛯I(yè)化生產(chǎn)成為趨勢，因此土地基本實現(xiàn)集中流轉(zhuǎn)；二是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織不斷豐富和壯大，例如專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)等，在政策引導(dǎo)和鼓勵下，這些組織大規(guī)模吸收個體農(nóng)戶土地，從而使得土地規(guī)?；辛鬓D(zhuǎn)。

（二）土地流轉(zhuǎn)的問題與原因分析

1.雖然我國土地流轉(zhuǎn)取得了較好的成績，但是依然存在不少問題：

第一，土地流轉(zhuǎn)集中度依然較低，規(guī)模較小，企業(yè)化程度低。自2008年以來，我國大力推進(jìn)土地的集中化流轉(zhuǎn)，雖然發(fā)展迅速，但整體流轉(zhuǎn)量不足，流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的比重不到30%。流轉(zhuǎn)后規(guī)模也較小，基本以大戶生產(chǎn)的形式存在，規(guī)模在1000畝以下，一般在50-200畝之間。以企業(yè)形式進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的總體規(guī)模較低，據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)企業(yè)參與度不到3%。實際上，我國許多大戶生產(chǎn)模式基本靠政府的補貼機(jī)制來盈利，實際處于虧本狀態(tài)，并且存在盲目生產(chǎn)的現(xiàn)象?，F(xiàn)代化企業(yè)生產(chǎn)方式能夠及時順應(yīng)市場變化，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，也是最高效的生產(chǎn)方式。企業(yè)化程度不足是我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)低效的重要原因。

第二，流轉(zhuǎn)依然不規(guī)范，糾紛頻繁。土地流轉(zhuǎn)速度加快，但由于不規(guī)范導(dǎo)致的糾紛也非常多，這主要是因為：一是目前我國對土地的流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)督，個體農(nóng)戶對相關(guān)制度和法律的認(rèn)知度不夠，流轉(zhuǎn)雙方存在認(rèn)識偏差，導(dǎo)致其合約履行困難；二是我國相關(guān)規(guī)范體系缺失或者不足，如制度缺陷、法律法規(guī)不健全等，這導(dǎo)致糾紛處理難度大；三是流轉(zhuǎn)主體混亂，例如法律規(guī)定土地流轉(zhuǎn)的主體只能是農(nóng)戶，但實際中政府、集體組織會利用強(qiáng)制手段進(jìn)行流轉(zhuǎn)，多方參與導(dǎo)致利益糾紛較多；四是流轉(zhuǎn)雙方存在差距，農(nóng)戶被誤導(dǎo)簽訂合同的現(xiàn)象存在，農(nóng)戶利益被不合理剝奪，導(dǎo)致糾紛發(fā)生。

第三，土地流轉(zhuǎn)市場化不足。市場化程度低主要表現(xiàn)在三個方面：一是土地流轉(zhuǎn)主要停留在熟人之間、個體化之間，自由流通不足；二是一些農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿不強(qiáng)，處于可轉(zhuǎn)和不轉(zhuǎn)的狀態(tài)，一些農(nóng)民不愿意流轉(zhuǎn)土地；三是土地流轉(zhuǎn)的承接者較少，即大戶、合作組織以及企業(yè)等土地承接者較少，供求都不存在競爭性。市場化程度低主要是因為三個方面：一是農(nóng)村本身市場化不足，導(dǎo)致土地?zé)o法很好的進(jìn)入市場；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體不足，農(nóng)戶沒有市場意識，其他主體也沒有強(qiáng)烈的進(jìn)入意識；三是政府引導(dǎo)不夠，導(dǎo)致土地?zé)o法良好的進(jìn)入市場。

第四，農(nóng)戶收益得不到合理保障，流轉(zhuǎn)不暢。從中央做出土地流轉(zhuǎn)戰(zhàn)略時就將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)保持農(nóng)業(yè)化以及保障農(nóng)戶的基本權(quán)益作為基本準(zhǔn)則，但是實際中國個體農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)權(quán)益難以保障。首先土地流轉(zhuǎn)的價格非常低，一畝地一般一年轉(zhuǎn)讓價格就幾十元。二是流轉(zhuǎn)時間基本被一次買斷，農(nóng)戶未來缺乏利益保障，這導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)引起的土地增收農(nóng)戶沒有收益。權(quán)益無法保障導(dǎo)致農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性降低。

2.究其原因主要在于以下幾個方面：

第一，農(nóng)村資產(chǎn)市場化不足。農(nóng)村市場化本身的市場化程度成為重要限制，這是因為在這樣的環(huán)境下，農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)入市場非常困難，土地市場化也非常困難。市場化程度反映了其市場體系不健全、市場監(jiān)管不足等缺陷，這些缺陷一方面會阻礙土地流轉(zhuǎn)的市場化，另一方面即使土地流轉(zhuǎn)進(jìn)入市場也會產(chǎn)生系列問題，如價格混亂等。

第二，政府存在功能性障礙。土地流轉(zhuǎn)一直是在政府的引導(dǎo)和鼓勵下進(jìn)行，政府應(yīng)該表現(xiàn)的是間接參與的角色，這也是土地流轉(zhuǎn)市場化的基本要求。但縱觀我國土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展過程，政府直接參與的程度非常高，很多大戶是在政府直接參與下產(chǎn)生，農(nóng)村合作組織是在政府直接資助下建立，甚至企業(yè)進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)也有政府的直接角色。部分地區(qū)甚至存在政府利用行政手段來達(dá)到規(guī)模的目的，強(qiáng)迫農(nóng)戶的土地進(jìn)入流轉(zhuǎn)。此外，政府沒有執(zhí)行合理的監(jiān)督機(jī)制，法律體系以及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系也不健全，導(dǎo)致農(nóng)戶的基本權(quán)益得不到保障，土地流轉(zhuǎn)糾紛頻繁。

第三，農(nóng)戶傳統(tǒng)思想嚴(yán)重。傳統(tǒng)觀念下，農(nóng)戶保持著對土地的強(qiáng)烈依賴性，即使其外出也無法擺脫這種依賴性。這種意識會限制土地的流轉(zhuǎn)。一般其只愿意短期流轉(zhuǎn)，對長期流轉(zhuǎn)存在憂慮，害怕因此失去其賴以生存的土地。這種傳統(tǒng)思想很難改變，這主要是因為一方面農(nóng)戶對政府政策的信任度較低，我國政策變化頻繁，農(nóng)戶對未來收益缺乏安全感，另一方面農(nóng)戶整體知識水平低，對新的政策和相關(guān)知識的接受度較低。

第四，當(dāng)前農(nóng)村土地收益偏低。土地收益較低實際上是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益普遍較低，這將導(dǎo)致三個方面的結(jié)果：一是導(dǎo)致當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)的價格低，農(nóng)戶無法通過土地流轉(zhuǎn)獲得滿足基本生活的收益；二是導(dǎo)致農(nóng)村資本參與土地流轉(zhuǎn)的量少，許多企業(yè)不愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而目前我國大戶生產(chǎn)也大都處于虧本的狀態(tài)；三是土地收益增值的部分農(nóng)民無法收益。

土地流轉(zhuǎn)過程中的博弈關(guān)系

土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、問題和障礙是影響博弈關(guān)系的重要因素，也是博弈結(jié)果的重要影響因素。具體分析土地流轉(zhuǎn)過程中的博弈情況如下：

表2 政府不參與的博弈關(guān)系

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)博弈關(guān)系的主體是參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體，即政府、農(nóng)戶和土地承接者（大戶、農(nóng)村合作社、企業(yè)或者其他組織）。這三者存在多種形式的辯證關(guān)系，關(guān)系的不同主要在于政府角色的不同。根據(jù)政府的參與情況可以分為三種：政府不參與；政府作為非利益主體的間接參與和政府作為利益主體的直接參與。

（一）政府不參與

政府不參與是指在土地的流轉(zhuǎn)過程中，政府不參與任何活動，不進(jìn)行任何行為，農(nóng)戶與土地承接者處于完全自由的狀態(tài)。這是土地流轉(zhuǎn)發(fā)展到最后的狀態(tài)：農(nóng)村土地已經(jīng)完全市場化，可以進(jìn)行自由流通。這時的博弈是一種簡單的利益博弈關(guān)系，本文將a，b，c和d分別代表博弈主體的收益大小。農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)其獲得的收益為a，a包括農(nóng)戶不進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的所有收益，即農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地的收益以及從事其他勞務(wù)的收入。當(dāng)農(nóng)戶不參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)時獲得的收益為c，包含了農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及在農(nóng)業(yè)閑暇時間獲得的其他收入。土地承接方選擇參與，其收益為b，包含了其從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收益。土地承接方選擇不參與，其收益為d，即其不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的凈收益。從表2可以看出，其只有兩種可能，合作與不合作。兩方合作得到的收益為a和b，不合作得到的收益為c和d?？梢钥闯鲋挥挟?dāng)a>c且b>d，時，二者合作才能完成，否則不會合作。這是完全市場化的狀態(tài)，市場中只有簡單的利益關(guān)系，利益的大小決定了合作或不合作。這里的利益不僅僅是當(dāng)前利益與短期利益，一般來說，無論是農(nóng)戶還是土地承接者，都會綜合考慮長期利益和短期利益。

（二）政府作為非利益主體的間接參與

當(dāng)政府作為非利益主體進(jìn)行參與時，二者的當(dāng)前利益格局會改變，這是因為政府即使作為非利益主體，其行為也會影響雙方的利益以及選擇，并且其作為有指向和導(dǎo)向的作用。政府一般通過政策引導(dǎo)來改變雙方的行為。這時政府行為一般存在三種選擇：一是鼓勵農(nóng)戶，從而提高農(nóng)戶受益；二是鼓勵土地承擔(dān)者，從而提高其收益；三是雙向鼓勵，提高雙方的收益。政府采取何種行為需要根據(jù)其目標(biāo)和在完全市場狀態(tài)的利益關(guān)系進(jìn)行權(quán)衡。假設(shè)在政府不參與的完全市場狀態(tài)下，農(nóng)戶參與的收益要低于農(nóng)戶不參與的收益，那么政府為了改變農(nóng)戶的選擇，必然需要制定對農(nóng)戶有利的政策來改變其選擇，從而達(dá)到鼓勵農(nóng)戶參與的目標(biāo)，而如果土地承擔(dān)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益要低于進(jìn)行非農(nóng)生產(chǎn)的收益，那么政府要改變其選擇，必然需要制定對其有利的政策來改變其利益大小關(guān)系，從而達(dá)到鼓勵其參與的目標(biāo)。如果ac，政府政策也會偏向農(nóng)戶，以提高其收入水平。政府會根據(jù)利益關(guān)系進(jìn)行一系列行為，以促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，但其政策實施的行為效果不一定得到認(rèn)可，這就是政策失效。假設(shè)政府進(jìn)行鼓勵農(nóng)戶的政策，并估計在政策實施后農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)后的收益會高于不參與土地流轉(zhuǎn)的收益，但對于農(nóng)戶來說，其依然有自己的評價標(biāo)準(zhǔn)，因此依然可能產(chǎn)生兩種博弈結(jié)果，即選擇合作與不合作。如果政府的引導(dǎo)行為要先于其他參與者的行為，后者必然會在前者行為的基礎(chǔ)進(jìn)行抉擇，因此這時政府行為成為其重要的影響因素。假設(shè)政府的行為在農(nóng)戶與土地承擔(dān)者的行為之后，那么農(nóng)戶和土地承擔(dān)者需要預(yù)測政府的政策導(dǎo)向進(jìn)行決定。在此，政府也會對二者的預(yù)測進(jìn)行評估來實施最終的行為（見圖1）。

政府的行為順序會直接影響其他參與者的行為。在某個市場狀態(tài)下，土地承擔(dān)者都愿意參與土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，而農(nóng)戶的選擇不確定。如果政府給予確定的政策，并且政策在農(nóng)戶做出抉擇之前，那么農(nóng)戶可以根據(jù)確定政策來決定選擇。那么這時政策的效果是100%。如果政府政策在農(nóng)戶做出行為之后，那么農(nóng)戶需要考慮政策實施的可能性，那么政策的效果就小于100%，那么在同樣的政策下，農(nóng)戶可能選擇合作，也可能選擇不合作。如果政策是有利的，那么效果會被縮小。如果政策是不利的，那么實際效果是增強(qiáng)的。因此，當(dāng)政府給予有利政策時，應(yīng)該提前給予確定消息，那么更多農(nóng)戶選擇合作。如果不是非常有利的政策，那么政府可以通過提高政策預(yù)期來引導(dǎo)農(nóng)戶參與。但這種行為會影響農(nóng)戶對政策的長期估計。

（三）政府直接參與

政府直接參與的博弈關(guān)系往往更為簡單，是指政府通過各種手段來實現(xiàn)其目標(biāo)產(chǎn)生的博弈關(guān)系。當(dāng)政府直接參與到博弈關(guān)系中時，農(nóng)戶和其他經(jīng)濟(jì)組織就處于被動狀態(tài)，即只能選擇合作。這是我國當(dāng)前存在的狀態(tài)，例如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府組織會直接通過行政手段或者游說的方式來改變農(nóng)戶與土地承擔(dān)者的選擇。如果只有農(nóng)戶一方在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要直接改變農(nóng)戶的選擇即可。如果只有土地承擔(dān)者在政府不參與的情況下選擇不合作，那么政府只要改變土地承擔(dān)者的行為即可。如果二者都選擇不合作，那么政府需要同時改變雙方的行為和選擇。政府直接參與不一定是強(qiáng)制的，也可以通過未來的收益預(yù)期改變其行為。同時，政府直接參與也可以以利益主體的角色參與，即由政府擔(dān)?；蛘哒苯雍灱s的形式進(jìn)行（見圖2）。

以上三種博弈在我國都存在，只是其存在的條件和區(qū)域有差別。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域，土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)達(dá)到相當(dāng)程度，農(nóng)戶對土地的依賴思想已經(jīng)改變，眾多土地承擔(dān)者參與競爭土地的轉(zhuǎn)包或者轉(zhuǎn)租等形式的土地轉(zhuǎn)讓，這時不需要政府進(jìn)行參與，土地進(jìn)行自由流轉(zhuǎn)和集中。例如在廣東省部分區(qū)域（從化）已經(jīng)實現(xiàn)土地的自然流轉(zhuǎn)和集中。政府直接參與的形式的存在一般包含三個方面：一是農(nóng)戶對土地承擔(dān)者不信任，需要政府直接參與進(jìn)行引導(dǎo)；二是土地承擔(dān)者缺失，政府需要作為土地承擔(dān)者來實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和集中；三是政府無法通過間接的政策來引導(dǎo)博弈關(guān)系的轉(zhuǎn)向，但可以通過直接參與來改變?？梢钥闯觯苯訁⑴c一般在市場非常不規(guī)范、博弈關(guān)系嚴(yán)重不合作的情況下發(fā)生，這時政府往往要付出較大的代價來實現(xiàn)目標(biāo)。我國最常見的是政府間接參與，即政府通過引導(dǎo)來實現(xiàn)土地的流轉(zhuǎn)與集中。這時政府的功能主要體現(xiàn)在三個方面：一是制定鼓勵政策，改變利益相關(guān)者的選擇；二是不斷完善相關(guān)制度和體系，以保障土地流轉(zhuǎn)的宏觀環(huán)境；三是監(jiān)督功能，保障政策、制度、法律法規(guī)的實施。事實上，博弈的三個參與者，都處于理智狀態(tài)，因此都遵從理性人假設(shè)。政府有自己的目標(biāo)和能力，其會根據(jù)目標(biāo)以及現(xiàn)實博弈狀態(tài)進(jìn)行選擇，農(nóng)戶也能清楚辨別自己的長期與短期利益關(guān)系，從而做出最佳的決策，土地承擔(dān)者也能夠匯合各方信息做出最佳行為。

圖1 政府作為非利益主體參與的博弈關(guān)系

圖2 政府作直接參與的博弈關(guān)系

促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的創(chuàng)新路徑分析

（一）政府方面

雖然部分區(qū)域土地流轉(zhuǎn)取得了良好的效果，流轉(zhuǎn)比例較高，但是我國絕大部分區(qū)域的土地流轉(zhuǎn)與集中還處于發(fā)展初期，因此政府一般是直接參與者或者間接參與者。對此，應(yīng)該從以下幾個方面來完善政府功能：

第一，完善與穩(wěn)定政策體系，提高政策預(yù)期。政策體系是影響土地流轉(zhuǎn)參與利益與行為關(guān)系的重要因素，而政策預(yù)期是參與者對政策效果的估計，是直接影響因素。目前許多農(nóng)戶對是否參與土地流轉(zhuǎn)猶豫不定，原因之一在于政策的不穩(wěn)定導(dǎo)致的政策預(yù)期不穩(wěn)定。建議政府對于利好政策應(yīng)該在農(nóng)戶確定行為之前公布，以提高預(yù)期效果。對于無法給予當(dāng)期利好政策的政府，為了提高土地流轉(zhuǎn)效果，可以提高政策預(yù)期，在農(nóng)戶選擇之后公布政策。

第二，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)監(jiān)管，減少土地糾紛。土地的糾紛的產(chǎn)生主要在于農(nóng)戶的利益得不到保障。對此應(yīng)從多個視角加強(qiáng)監(jiān)管：一是監(jiān)督合同的合規(guī)性與合法性，以保障農(nóng)戶的基本權(quán)益；二是監(jiān)督合同的平等性和收益的平等性，以保障農(nóng)戶的合理收益，防止農(nóng)戶被誤導(dǎo)；三是監(jiān)督土地流轉(zhuǎn)使用的合規(guī)性和合法性，保障農(nóng)戶后期的基本權(quán)利，防止土地流轉(zhuǎn)后非農(nóng)化。

第三，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)體系，加速土地流轉(zhuǎn)。目前土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是自由流轉(zhuǎn)較多，合同缺乏；二是合同本身存在不規(guī)范；三是土地流轉(zhuǎn)非常不穩(wěn)定，違約行為時常發(fā)生，而違約得不到良好的處理；四是土地流轉(zhuǎn)市場化不足。對此，政府應(yīng)該具體從以下幾個方面著手：一是建立土地流轉(zhuǎn)市場，及時公布土地流轉(zhuǎn)供求信息；二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同的簽訂和實施，保障雙方權(quán)益；三是完善相關(guān)法律法規(guī)，保障土地流轉(zhuǎn)市場的有序性，嚴(yán)厲打擊土地流轉(zhuǎn)的投機(jī)行為和違規(guī)違法行為。

（二）農(nóng)戶方面

在博弈中農(nóng)戶是理性人，可以做出理性的選擇。但是在實際中，農(nóng)戶思想保守而傳統(tǒng)，其對土地的依賴性會影響其做出理性的行為，因此會降低政策的效果。為了改善農(nóng)戶的意識，提高農(nóng)戶參與的積極性，建議從以下幾個方面出發(fā)：

第一，加強(qiáng)對農(nóng)戶的思想教育。思想教育應(yīng)該涉及以下幾個方面：一是加強(qiáng)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的教育和認(rèn)識。土地流轉(zhuǎn)不是改變其所有權(quán)，而是改變其暫時使用權(quán)。只有農(nóng)戶認(rèn)識到這點才能降低對土地流轉(zhuǎn)的抵觸；二是提高其對當(dāng)代社會形勢的理解和認(rèn)識，尤其是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢的認(rèn)識。許多農(nóng)戶目光短淺，習(xí)慣守著一畝三分地過貧窮生活。這主要在于農(nóng)戶對社會環(huán)境認(rèn)識不足，應(yīng)該加強(qiáng)教育，使其充分認(rèn)識到只有走出去才能發(fā)展自己，固步自封只會更加貧窮。此外農(nóng)村經(jīng)濟(jì)正在轉(zhuǎn)型時期，農(nóng)村內(nèi)部具有廣闊的就業(yè)機(jī)會，即使在農(nóng)村，也能找到比農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更好的工作。

第二，充分保障農(nóng)戶的短期和長期收益。實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)必須充分保障農(nóng)戶的短期和長期收益。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革過程中，農(nóng)戶的非農(nóng)收益可能非常不穩(wěn)定，其對未來的預(yù)期會降低，因此只有保障其短期和長期收益，農(nóng)戶才能放心的將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)。為了保障短期和長期收益，建議流轉(zhuǎn)收益分為固定收益和年度分紅收益，以實現(xiàn)土地增收和農(nóng)民增收統(tǒng)一的雙重目標(biāo)。

第三，加強(qiáng)對農(nóng)戶非農(nóng)技術(shù)的培訓(xùn)，引導(dǎo)農(nóng)戶進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)。農(nóng)戶是否選擇合作，關(guān)鍵在于其從事非農(nóng)工作的收益。因此只有提高其非農(nóng)就業(yè)的能力，保障其非農(nóng)就業(yè)的收入，其才能真正從農(nóng)業(yè)中解脫?？偟恼f來，當(dāng)前農(nóng)村已經(jīng)出現(xiàn)“386199”的現(xiàn)象，很多勞動力處于年齡結(jié)構(gòu)大、知識水平低和勞動能力弱的局面，因此其脫離土地難以找到適宜的非農(nóng)工作。所以應(yīng)該另辟路徑，開展一些針對中老年人的培訓(xùn)，并輔助其進(jìn)行非農(nóng)就業(yè)。

（三）土地承擔(dān)者方面

我國土地承擔(dān)者非常稀少，并且企業(yè)化程度低，主要以大戶的形式存在。這是一種過渡，土地流轉(zhuǎn)最終的目標(biāo)應(yīng)該是提高企業(yè)化程度，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化。為此，建議從以下幾個方面展開：

第一，建立區(qū)域性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性企業(yè)?，F(xiàn)在企業(yè)生產(chǎn)形式是最高效的、能夠?qū)κ袌鲎龀隹焖俜从车纳a(chǎn)形式。為了提高企業(yè)化程度，首先應(yīng)該實現(xiàn)區(qū)域的專業(yè)化生產(chǎn)，以提高單產(chǎn)品的總產(chǎn)量，滿足企業(yè)規(guī)模生產(chǎn)的基本要求。其次，區(qū)域可以引導(dǎo)農(nóng)村合作社往企業(yè)制度轉(zhuǎn)型。目前我國農(nóng)村合作社已經(jīng)發(fā)展到一定階段，數(shù)量巨大，具有一定的能力和強(qiáng)度，因此如果完成農(nóng)村合作社往企業(yè)的轉(zhuǎn)型，那么企業(yè)化程度會大大提高。

第二，加強(qiáng)招商引資，豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體和資金來源渠道。農(nóng)村資金不夠豐富，農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)主體不豐富，是限制農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要因素。為豐富農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，滿足農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)的資金需求，各級政府應(yīng)該擴(kuò)大招商引資范圍，利用政策優(yōu)勢和區(qū)域農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢吸引國內(nèi)外生產(chǎn)企業(yè)入駐。

第三，培育和完善農(nóng)村金融市場，建立配套的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展專項金融配套資金。配套的金融支持是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加速運轉(zhuǎn)不可缺少的一部分。地方政府應(yīng)該完善農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)政策，給予開展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的個體和組織相應(yīng)的財政和金融支持，通過財政貼息、稅收優(yōu)惠以及風(fēng)險補償?shù)榷喾N方式鼓勵金融機(jī)構(gòu)積極對規(guī)?；a(chǎn)者發(fā)放貸款，擴(kuò)大生產(chǎn)。

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