建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類管理機(jī)制之重構(gòu)

孟根巴根，李麗華

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類管理機(jī)制之重構(gòu)

孟根巴根1，李麗華2

（1.內(nèi)蒙古大學(xué)法學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010070；2.內(nèi)蒙古大學(xué)藝術(shù)學(xué)院，內(nèi)蒙古呼和浩特010010）

在“GDP至上”發(fā)展模式下，環(huán)境污染加劇、資源枯竭等問題已成為困擾人類的社會(huì)性問題。《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》）的誕生與實(shí)施使環(huán)境管理模式由“末端控制”轉(zhuǎn)變到“源頭控制”成為可能。但是《環(huán)評(píng)法》實(shí)施十年過程當(dāng)中，暴露出不少理論和操作層面的問題。本文鑒于當(dāng)下的環(huán)境危機(jī)和《環(huán)評(píng)法》實(shí)施中的松、亂、假現(xiàn)象，把視角轉(zhuǎn)移到《環(huán)評(píng)法》制度設(shè)計(jì)的具體問題，從回顧與分析環(huán)評(píng)對(duì)象范圍入手，為環(huán)境影響評(píng)價(jià)的分類管理的重構(gòu)略談自己見解。

建設(shè)項(xiàng)目；環(huán)境影響評(píng)價(jià)；分類管理；環(huán)境影響識(shí)別

近年來環(huán)境局勢(shì)越來越嚴(yán)峻，大氣、土壤、水體等人類賴以生存的三大環(huán)境要素陷入空前危機(jī)狀態(tài)。根據(jù)亞洲開發(fā)銀行和清華大學(xué)發(fā)布的《中華人民共和國國家環(huán)境分析》，中國500個(gè)大型城市中達(dá)到世界衛(wèi)生組織空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的城市還不到1%。世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中中國居然占據(jù)7個(gè)，2 000億m2耕地受重金屬污染。在2011年開展的地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)中，55%的地下水監(jiān)測(cè)城市水質(zhì)較差甚至極差。這種嚴(yán)峻的環(huán)境局勢(shì)，不同程度地影響著四分之一國土的6億國人的正常工作和學(xué)習(xí)，甚至多地出現(xiàn)癌癥村。

在環(huán)境污染和生態(tài)破壞繼續(xù)加重的背景下，環(huán)境保護(hù)逐漸被重視起來。一方面，國家提出環(huán)境保護(hù)基本國策，再三推出環(huán)保綠色發(fā)展策略，將生態(tài)文明提升到前所未有的高度。在環(huán)境整治執(zhí)法過程中，刮起了幾次“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”，叫停了不少違法項(xiàng)目，顯現(xiàn)出《中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》（以下簡稱《環(huán)評(píng)法》）的嚴(yán)肅性。但是，最終補(bǔ)辦環(huán)評(píng)手續(xù)而復(fù)工的結(jié)局又暴露出《環(huán)評(píng)法》的威懾力先天不足，使人不得不考慮《環(huán)評(píng)法》制度設(shè)計(jì)的合理性。另一方面，人民群眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求也越來越提高，逐漸形成了從“盼溫飽”到“求健康”、從“謀生計(jì)”到“要生態(tài)”的思想轉(zhuǎn)變。由此，有關(guān)環(huán)境糾紛也急劇上升，環(huán)境群體性事件也隨之而上。目前由于具體可操作的環(huán)境污染損害鑒定評(píng)估技術(shù)規(guī)范和監(jiān)管機(jī)制的缺乏，在環(huán)境糾紛的處理上大多數(shù)群眾仍選擇信訪甚至采取過激手段，真正通過司法途徑解決的卻寥寥無幾。

總體來說，我國環(huán)境局勢(shì)十分嚴(yán)峻，人類自身健康和生命安全已受到嚴(yán)重威脅，這不僅關(guān)系到人民群眾的福祉生活，更關(guān)系到民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)，一定會(huì)影響美麗中國和中國夢(mèng)的順利實(shí)現(xiàn)，這對(duì)“GDP至上”的發(fā)展觀念成為新一輪的挑戰(zhàn)。在這種嚴(yán)峻的環(huán)境形勢(shì)下，如何保障民生？如何促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展？筆者認(rèn)為關(guān)鍵在于環(huán)境負(fù)荷的源頭控制，發(fā)揮《環(huán)評(píng)法》的環(huán)境預(yù)防效力，這才是擺脫“又窮又病”困境的絕好方式。

但是，《環(huán)評(píng)法》實(shí)施10年以來，實(shí)踐中不斷暴露出“未批先建”、“批小建大”、“未評(píng)先批”等諸多違法現(xiàn)象。這不僅對(duì)《環(huán)評(píng)法》的執(zhí)行效力帶來折扣，更與從源頭控制的環(huán)保理念背道而馳，不得不引人深思。

事實(shí)上，在源頭控制環(huán)境負(fù)荷的問題上環(huán)境影響評(píng)價(jià)成為重要手段，進(jìn)而建設(shè)項(xiàng)目分類管理的合理性問題是關(guān)系到環(huán)境影響評(píng)價(jià)的有效運(yùn)行。因此，建設(shè)項(xiàng)目分類管理這一容易被忽略的基礎(chǔ)性研究對(duì)，環(huán)評(píng)管理乃至整個(gè)環(huán)境危機(jī)的緩解具有不可缺少的戰(zhàn)略性意義。下面首先俯瞰建設(shè)項(xiàng)目分類管理機(jī)制現(xiàn)狀，為所探究問題的發(fā)現(xiàn)做基礎(chǔ)。

1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制現(xiàn)狀

1.1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制的變遷

環(huán)境管理始于環(huán)境影響管理，其核心應(yīng)當(dāng)在于環(huán)境影響評(píng)價(jià)。環(huán)境影響評(píng)價(jià)不僅反映源頭控制理念，更能成為環(huán)境與發(fā)展關(guān)系的重要紐帶。環(huán)境影響評(píng)價(jià)（Environmental Impact Assessment）簡稱環(huán)評(píng)（EIA）。我國的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，是指對(duì)規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估，同時(shí)提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，并且進(jìn)行跟蹤、監(jiān)測(cè)的方法和制度[1]。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度在1969年美國誕生以后向世界諸多國家廣泛傳播，并具有法律約束力的環(huán)境影響評(píng)價(jià)程序已得到廣泛應(yīng)用。我國在1979年制定的《環(huán)境保護(hù)法（試行）》中首次原則性地規(guī)定了這一制度。隨后《基本建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（1981年）對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的范圍、內(nèi)容、程序首次作了規(guī)定。《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理辦法》（1986年）首次提出環(huán)評(píng)對(duì)象的“二分類手法”，即污染較重的建設(shè)項(xiàng)目編制環(huán)境影響報(bào)告書和污染較輕的建設(shè)項(xiàng)目編制環(huán)境影響報(bào)告表兩類?！蛾P(guān)于進(jìn)一步做好建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理工作的幾點(diǎn)意見》（1993年）將環(huán)評(píng)對(duì)象的劃定擴(kuò)展到“三分類手法”，即原來的污染較重和污染較輕建設(shè)項(xiàng)目之上增加了基本無污染的建設(shè)項(xiàng)目（填報(bào)登記表即可）的三分類手法?！督ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》（1998年）不僅對(duì)以往的環(huán)評(píng)規(guī)范性文件進(jìn)行追認(rèn)、補(bǔ)充、完善，而且提升為行政法規(guī)。為了貫徹實(shí)施《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》，相繼出臺(tái)了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)證書管理辦法》（1999年）、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》（1999年、2002年修訂）等規(guī)范性文件。尤其是《環(huán)評(píng)法》（2003年）的誕生與實(shí)施，表明我國環(huán)評(píng)事業(yè)已進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期。

1.2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制的現(xiàn)狀

《環(huán)評(píng)法》第16條第1款規(guī)定，按照建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境的影響程度，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)行分類管理。所謂建設(shè)項(xiàng)目，是指用固定資產(chǎn)投資方式所進(jìn)行的一切開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。下面主要分析一下《環(huán)評(píng)法》第16條第2款規(guī)定的環(huán)評(píng)對(duì)象的分類管理構(gòu)造。

1.2.1 編制環(huán)境影響報(bào)告書的建設(shè)項(xiàng)目

這是污染較重的第一類項(xiàng)目。即建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成重大影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行全面、詳細(xì)地評(píng)價(jià)。符合下列條件之一的都屬于編制環(huán)境影響報(bào)告書的項(xiàng)目。

（1）原料、產(chǎn)品或生產(chǎn)過程中涉及的污染物種類多、數(shù)量大或毒性大、難以在環(huán)境中降解的建設(shè)項(xiàng)目；（2）可能對(duì)生態(tài)系統(tǒng)和結(jié)構(gòu)造成重大變化、重要生態(tài)功能發(fā)生改變或生物多樣性明顯減少的建設(shè)項(xiàng)目；（3）可能對(duì)脆弱生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生較大影響或可能引起或加劇自然災(zāi)害的建設(shè)項(xiàng)目；（4）容易引起跨行政區(qū)環(huán)境影響糾紛的建設(shè)項(xiàng)目；（5）所有流域開發(fā)、開發(fā)區(qū)建設(shè)、城市新區(qū)建設(shè)和舊區(qū)改建等區(qū)域性開發(fā)活動(dòng)或建設(shè)項(xiàng)目。

所謂全面評(píng)價(jià)，實(shí)質(zhì)上包括兩個(gè)要求：一方面，評(píng)價(jià)范圍上要包括可能產(chǎn)生影響的各個(gè)環(huán)境因素或者領(lǐng)域。另一方面，評(píng)價(jià)內(nèi)容上要包括（1）建設(shè)項(xiàng)目概況；（2）建設(shè)項(xiàng)目周圍環(huán)境現(xiàn)狀；（3）建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測(cè)和評(píng)估；（4）建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)措施及其技術(shù)、經(jīng)濟(jì)論證；（5）建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響的經(jīng)濟(jì)損益分析；（6）對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)測(cè)的建議；（7）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論等（環(huán)評(píng)法第17條第1款）。

1.2.2 編制環(huán)境影響報(bào)告表的建設(shè)項(xiàng)目

這是污染較輕的第二類項(xiàng)目。即建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境可能造成輕度影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目產(chǎn)生的污染和對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行分析或者進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)價(jià)。符合下列條件之一的都屬于編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目。

（1）污染因素單一，而且污染物種類少、產(chǎn)生量小或毒性較低的建設(shè)項(xiàng)目；（2）對(duì)地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等有一定影響，但不改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的建設(shè)項(xiàng)目；（3）基本不對(duì)環(huán)境敏感區(qū)造成影響的小型建設(shè)項(xiàng)目。

所謂進(jìn)行分析和專項(xiàng)評(píng)價(jià)，也包括兩個(gè)要求：一方面，評(píng)價(jià)范圍上要包括可能產(chǎn)生影響的主要環(huán)境因素或者領(lǐng)域。另一方面，評(píng)價(jià)內(nèi)容上要包括（1）建設(shè)項(xiàng)目概況；（2）建設(shè)項(xiàng)目所在地自然環(huán)境社會(huì)環(huán)境簡況；（3）建設(shè)項(xiàng)目主要污染物產(chǎn)生及預(yù)計(jì)排放情況；（4）環(huán)境影響分析；（5）建設(shè)項(xiàng)目擬采取的防治措施及預(yù)期治理效果；（6）環(huán)境影響評(píng)價(jià)的結(jié)論及建議等。

1.2.3 填報(bào)環(huán)境影響登記表的建設(shè)項(xiàng)目

這是基本上無污染的第三類項(xiàng)目。即建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境影響很小，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表。符合下列條件之一的都屬于填報(bào)環(huán)境影響登記表項(xiàng)目。

（1）基本不產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣、粉塵、惡臭、噪聲、震動(dòng)、熱污染、放射性、電磁波等不利環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目；（2）基本不改變地形、地貌、水文、土壤、生物多樣性等或不改變生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的建設(shè)項(xiàng)目；（3）不對(duì)環(huán)境敏感區(qū)造成影響的小型建設(shè)項(xiàng)目。這些項(xiàng)目只需按照國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門制定的環(huán)境影響登記表的內(nèi)容和格式進(jìn)行填報(bào)即可[2]。

綜上所述，我國現(xiàn)行法基本上按照建設(shè)項(xiàng)目的種類、規(guī)模和地區(qū)特性進(jìn)行分類，以“報(bào)告書”、“報(bào)告表”、“登記表”的形式對(duì)所有的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。見圖1。

圖1 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)分類管理形式

如圖1所示，幾乎所有（影響嚴(yán)重、較輕、基本沒有）的建設(shè)項(xiàng)目都需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，給人的印象似乎是環(huán)評(píng)對(duì)象范圍很廣、環(huán)保效果不凡，其實(shí)卻不然。因?yàn)?，只有被認(rèn)為對(duì)環(huán)境具有嚴(yán)重影響的建設(shè)項(xiàng)目才需要編制較為嚴(yán)格的環(huán)境影響報(bào)告書，其余的只需要編寫環(huán)境影響報(bào)告表和環(huán)境影響登記表即可。也就是說，需要按照嚴(yán)格的程序和要求來進(jìn)行環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目范圍實(shí)際上只限定在“環(huán)境影響較大項(xiàng)目”的非常小的范圍，尤其是基本沒有環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目雖然現(xiàn)實(shí)中數(shù)量頗多且范圍極廣，但填報(bào)登記表的方式完成環(huán)評(píng)手續(xù)，這不得不說是一種環(huán)評(píng)對(duì)象的擴(kuò)充。

2 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制不合理之處

從以上建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)對(duì)象的剖析來看，在其設(shè)定上至少存在以下不足。

2.1 環(huán)評(píng)行政管制范圍的擴(kuò)大

在我國頒布了“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄”，把所有的建設(shè)項(xiàng)目都涵括在環(huán)境影響評(píng)價(jià)范圍之內(nèi)，基本沒有環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目也要向環(huán)境保護(hù)行政管理部門登記備案。這種“不許泄露環(huán)評(píng)手續(xù)”的運(yùn)行機(jī)制乍看是一種完美無缺的環(huán)保制度，但從圖1不難發(fā)現(xiàn)，環(huán)境影響較輕的需要編制環(huán)境影響報(bào)告表的項(xiàng)目范圍較廣，而環(huán)境影響較重的需要編制嚴(yán)格的環(huán)境影響報(bào)告書的項(xiàng)目范圍較窄，甚至基本沒有環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目也納入環(huán)境行政管理部門的掌控之中。這似乎是說建設(shè)項(xiàng)目對(duì)環(huán)境有沒有影響，不是由建設(shè)單位來判斷，而是由環(huán)境保護(hù)行政主管部門來判斷。

環(huán)評(píng)審批理應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門來把關(guān)。但長期以來，由于環(huán)境保護(hù)行政管理部門的人力資源缺乏，對(duì)龐大擬建項(xiàng)目的環(huán)境管理中常常出現(xiàn)“重審批、輕驗(yàn)收”現(xiàn)象，從而項(xiàng)目上馬后“三同時(shí)”管理易于落空。據(jù)環(huán)境保護(hù)部統(tǒng)計(jì)，僅該部審批的項(xiàng)目中，大約就有10%以上未申請(qǐng)驗(yàn)收即擅自投運(yùn)，而申請(qǐng)驗(yàn)收的項(xiàng)目中又有20%以上未完全落實(shí)環(huán)評(píng)報(bào)告中提出的環(huán)保措施和要求。2007年初，原國家環(huán)?？偩衷趯?duì)100多個(gè)市縣的上百個(gè)工業(yè)園區(qū)、500多家企業(yè)的現(xiàn)場(chǎng)檢查中發(fā)現(xiàn)，有40%的建設(shè)項(xiàng)目缺乏后續(xù)監(jiān)管，環(huán)評(píng)報(bào)告書提出的環(huán)保對(duì)策和措施難以得到落實(shí)。并且，有些建設(shè)項(xiàng)目以“試營業(yè)”為由不主動(dòng)辦理竣工環(huán)保驗(yàn)收手續(xù)或者閑置環(huán)境污染防治設(shè)施，有些建設(shè)項(xiàng)目根本就不辦理污染防治措施成為“老污染源”。在這種環(huán)評(píng)審批由政府包攬而環(huán)境監(jiān)管存在盲點(diǎn)的狀況下，不僅環(huán)評(píng)有效性得不到保障，更是讓綠色發(fā)展成為空話。

2.2 環(huán)境影響識(shí)別程序的抹殺

環(huán)境影響識(shí)別就是通過系統(tǒng)地檢查擬建項(xiàng)目與各環(huán)境要素之間的關(guān)系，識(shí)別可能的環(huán)境影響性質(zhì)、環(huán)境影響程度和環(huán)境影響范圍的方法。環(huán)境影響識(shí)別的主要目的在于找出各種環(huán)境不利影響，而為環(huán)境影響預(yù)測(cè)指出目標(biāo)，為污染綜合防治指出方向，使環(huán)境負(fù)荷控制在符合環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的要求和人們能夠接受的程度。因此，環(huán)境影響識(shí)別對(duì)環(huán)境影響的預(yù)測(cè)進(jìn)行有取有舍、減少盲目性，提高環(huán)境影響評(píng)價(jià)的可靠性、針對(duì)性、實(shí)用性具有十分重要的作用。

為此，世界富有環(huán)保經(jīng)驗(yàn)的國家采取環(huán)境影響識(shí)別的做法，如：美國通過決定是否需要編制環(huán)評(píng)報(bào)告書、編制報(bào)告書初稿、公眾評(píng)議、報(bào)告書定稿等一系列的篩選程序，來決定是否編制環(huán)境影響報(bào)告書。加拿大通過篩選、綜合研究、調(diào)解和公開討論等程序，決定是否編制環(huán)境影響報(bào)告書。澳大利亞環(huán)境保護(hù)法規(guī)定只有顯著環(huán)境影響的聯(lián)邦行動(dòng)才進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)[2]。日本環(huán)評(píng)法規(guī)定只有對(duì)“一級(jí)項(xiàng)目”（包括13種項(xiàng)目）進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，“二級(jí)項(xiàng)目”（其余項(xiàng)目）是否進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目的具體情況而篩選決定[3]。除此之外，世界銀行（WB）和亞洲開發(fā)銀行（ADB）等國際組織也發(fā)布環(huán)評(píng)指南，規(guī)定經(jīng)過篩選確定項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

而我國的環(huán)評(píng)制度沒有環(huán)評(píng)要素的篩選程序可循，只是按照“建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄”要求統(tǒng)一并沒有針對(duì)性地進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這不僅抹殺了綜合性、戰(zhàn)略性的評(píng)價(jià)方法，也給不少不愿遵紀(jì)守法的企業(yè)提供了渾水摸魚、蒙混過關(guān)的溫床。

2.3 環(huán)評(píng)資源的無謂耗費(fèi)

填報(bào)環(huán)評(píng)登記表等無謂的環(huán)評(píng)手續(xù)，不僅對(duì)行政相對(duì)方的建設(shè)單位的人力、物力和財(cái)力帶來消耗，而且對(duì)環(huán)境保護(hù)行政管理部門的人力、物力和財(cái)力也帶來消耗。一方面，對(duì)于建設(shè)單位來講，為了沒有太大意義的手續(xù)而專門拜訪環(huán)保局，辦理相關(guān)登記手續(xù)。在這期間常常遇到不必要的小麻煩。在這種情況下，建設(shè)單位對(duì)繁雜的手續(xù)而產(chǎn)生心理上的煩躁和壓力，這不僅浪費(fèi)他們時(shí)間，而且客觀上耗費(fèi)建設(shè)單位的人力、物力和財(cái)力。如據(jù)說，河北永年縣工程項(xiàng)目辦理審批手續(xù)從項(xiàng)目規(guī)劃、施工許可審批到竣工備案，項(xiàng)目業(yè)主曾經(jīng)用72個(gè)工作日，經(jīng)過4個(gè)部門審批，蓋16個(gè)公章，49人簽字，需要提供110份資料。另一方面，對(duì)于行政單位來講，有限的人力和物力帶來不必要的負(fù)擔(dān)。由于環(huán)保部門缺乏審批人員，工作人員的自身業(yè)務(wù)能力也有限，而且環(huán)評(píng)工作軟件硬件都相對(duì)薄弱，日常受理的環(huán)評(píng)業(yè)務(wù)量較大等客觀原因，一定程度上限制環(huán)評(píng)工作效益。

3 建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制的完善

根據(jù)以上分析，我國現(xiàn)行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理機(jī)制中存在著不少問題，而且很嚴(yán)重。為何變成如此狀態(tài)的問題因不屬于本文所探討范圍而姑且不談，對(duì)分類管理機(jī)制只談如下幾個(gè)方面的理論和操作對(duì)策。

3.1 廢棄無謂的行政管制，加強(qiáng)環(huán)評(píng)后續(xù)監(jiān)督管理

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)手續(xù)理應(yīng)由環(huán)境保護(hù)行政主管部門負(fù)責(zé)審批，但將基本沒有環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)從行政管制范圍脫離出來，既然《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)分類管理名錄》明確劃定為填報(bào)登記表的項(xiàng)目，那么相信建設(shè)單位自覺地完成環(huán)保設(shè)施。環(huán)保部門對(duì)此進(jìn)行竣工驗(yàn)收管理或者加強(qiáng)后續(xù)全過程監(jiān)督管理。這樣才能夠簡化環(huán)評(píng)程序，縮短環(huán)評(píng)時(shí)間，提高環(huán)評(píng)效率。

3.2 打破模板型環(huán)評(píng)管理方式，加強(qiáng)針對(duì)性、戰(zhàn)略性環(huán)評(píng)

根據(jù)以上分析得知，所有建設(shè)項(xiàng)目都要過濾環(huán)評(píng)手續(xù)，只不過環(huán)評(píng)手續(xù)和審批等級(jí)不同而已。而劃定分級(jí)審批的依據(jù)是建設(shè)項(xiàng)目投資規(guī)模、所在地區(qū)的環(huán)境功能區(qū)劃，以及相關(guān)法律、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)等。在這種環(huán)評(píng)管理模式下，小額投資而污染嚴(yán)重的某些小項(xiàng)目容易通過審批程序，由此污染蔓延廣域。為了挽回這個(gè)局面應(yīng)打破事先備好的死板管理模式，提高環(huán)評(píng)的客觀性和科學(xué)性，改變“重規(guī)模、輕負(fù)荷”的項(xiàng)目分級(jí)條件，應(yīng)具體項(xiàng)目具體分析，只將環(huán)境影響大的項(xiàng)目作為環(huán)評(píng)對(duì)象，搞好針對(duì)性、戰(zhàn)略性的環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

3.3 避免不必要的環(huán)評(píng)手續(xù)，提高環(huán)評(píng)效力

為了提高環(huán)評(píng)實(shí)效，應(yīng)廢棄以往的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)的管理模式，環(huán)境影響較輕的建設(shè)項(xiàng)目篩選進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，基本沒有環(huán)境影響的建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)免除環(huán)評(píng)手續(xù)，而且不僅對(duì)環(huán)評(píng)對(duì)象進(jìn)行環(huán)境影響識(shí)別，更對(duì)具體的評(píng)價(jià)因子篩選進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，這樣才能避免建設(shè)單位不必要的環(huán)評(píng)手續(xù)，也能提高環(huán)評(píng)實(shí)際效率。

4 結(jié)語

綜上所述，我國“GDP至上”發(fā)展模式帶來空前的環(huán)境危機(jī)，人類生存和發(fā)展遭到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。在環(huán)評(píng)問題上某些企業(yè)先斬后奏、殺雞取卵，個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)管不力，整個(gè)國民陷入吃子孫飯、斷子孫路的絕望困境[4]。這種趨勢(shì)無疑與環(huán)評(píng)“源頭控制”的基本要求背道而馳。為了拯救這個(gè)局面，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目分類管理機(jī)制重新進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，縮小政府環(huán)評(píng)管制范圍的同時(shí)，加強(qiáng)企業(yè)環(huán)評(píng)責(zé)任，而且須要執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，這樣才能保障環(huán)評(píng)制度的有效運(yùn)行，才有可能給當(dāng)代人開一線生路，給子孫后代留一線生機(jī)。

[1]孟根巴根.中國の環(huán)境アセスメント法制度の構(gòu)造.運(yùn)用.效果(1)-日本法との對(duì)比で-[J].北大法學(xué)論集，2009，60(3)：13.

[2]孫佑海，王鳳春，王煒.中華人民共和國環(huán)境影響評(píng)價(jià)法釋義[M].北京:中國法制出版社，2003：59，64-65.

[4]李德杰，車俊山.環(huán)境影響評(píng)價(jià)中的松、亂、假現(xiàn)象必須糾正——對(duì)寧津縣寧蘇化工有限公司不搞環(huán)評(píng)被關(guān)停的思考[J].環(huán)境法制，2002(1)：32.

Reconstruction of classified management mechanism of project EIA

MENG Genbagen1,LI Lihua2
（1.Law School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China; 2.Arts School,Inner Mongolia University Hohhot 010070,China）

Under the mode of GDP-First,problems such as the severe environment pollution and the resources exhaustion have become social difficulties.The birth of Environmental Impact Assessment Law makes it possible for the management mode to transfer from end-control to source-control.But during the implement process of the law in the past ten years,a lot of problems both in theory and practice have been exposed.Considering the current environmental crisis and the lax management,disorderly market and deceive behavior in the implement,the paper focused on the specific issues of the system design for the law.With the review and analysis of EIA object,the reconstruction of classified management of EIA was put forward.

EIA;classified management;environmental impact identification

F205；X82

A

1674-0912（2015）06-0009-05

2015－05－06）

2014年內(nèi)蒙古哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“:內(nèi)蒙古草原地區(qū)礦產(chǎn)資源開發(fā)中的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)施狀況調(diào)查研究”階段性成果（2014B046）

孟根巴根（1966-），男，蒙古族，內(nèi)蒙古通遼市庫倫旗人，法學(xué)博士，講師，研究方向：環(huán)境法、行政法。