快速城市化的潛在風(fēng)險與化解對策—基于大量農(nóng)民進城視角

■ 江三良 教授 李 攀（安徽大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院 合肥 230601）

城市化是伴隨工業(yè)化發(fā)展、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)集聚、農(nóng)村人口向城市集中的自然歷史過程，是人類社會發(fā)展的客觀趨勢，是國家現(xiàn)代化的重要標志。城市化首先表現(xiàn)為大量鄉(xiāng)村人口進入城市，農(nóng)民工市民化問題的解決能夠促進剩余勞動力的有效轉(zhuǎn)移并有助于擴大內(nèi)需：加速全面建設(shè)小康社會，實現(xiàn)城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化戰(zhàn)略；進而為中國經(jīng)濟的快速增長提供強大而持久的動力，確保社會穩(wěn)定與和諧社會的全面構(gòu)建。

問題的提出與文獻回顧

國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）指出必須深刻認識城市化對經(jīng)濟社會發(fā)展的重大意義，牢牢把握城市化蘊含的巨大機遇，準確研判城市化發(fā)展的新趨勢新特點，妥善應(yīng)對城市化面臨的風(fēng)險挑戰(zhàn)。

改革開放以來，隨著工業(yè)化與城市化進程的逐步加快，越來越多的農(nóng)村勞動力脫離土地、走出農(nóng)村、跨入城市。隨著城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)加快轉(zhuǎn)換，鄉(xiāng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移浪潮的跟進，再加上農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，大量剩余勞動力解放，城市化水平持續(xù)提高，從1978年的17.9%迅速提高到2013年的53.7%，平均每年提高一個百分點。從國際經(jīng)驗看，城鎮(zhèn)化率處于30%-70%的時期，是城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的階段。與發(fā)達國家通常城鎮(zhèn)化率達到80%的水平相比，中國城鎮(zhèn)化水平依然滯后，未來還有20%-30%的提升空間。中國每年城鎮(zhèn)化率提高一個百分點，也就是每年有1300萬人要走向城市。根據(jù)城市化發(fā)展諾瑟姆S曲線，城市化加速階段社會風(fēng)險屬于高發(fā)期，如發(fā)達國家隨著人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，市區(qū)出現(xiàn)了勞動力過剩、交通擁擠、住房緊張、環(huán)境惡化等問題。如何識別并防范快速城市化過程中的潛在風(fēng)險，是當(dāng)前急需解決的重大課題之一。關(guān)于此類的研究，諸如學(xué)者毛園芳（2010）認為城市化進程中最大的潛在風(fēng)險來自于：農(nóng)民的土地被城鎮(zhèn)化了，而農(nóng)民及其家屬未被城鎮(zhèn)化，給其中部分人帶來失去生產(chǎn)和生活保障的風(fēng)險，可能對社會穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展帶來不利影響。王?。?014）認為農(nóng)地非農(nóng)化帶來了失地農(nóng)民生存風(fēng)險的增加，失地農(nóng)民在市民化過程中面臨著社會融入的挑戰(zhàn)，日益擴大的人口流動規(guī)模也增加了社會管理風(fēng)險。國內(nèi)目前對如何推進農(nóng)民工市民化的問題較為深入透徹，所關(guān)注的焦點往往是農(nóng)民該如何轉(zhuǎn)化市民，而對農(nóng)民市民化進程中的潛在風(fēng)險關(guān)注不多，相關(guān)研究成果也比較少。從長期看，如果農(nóng)民大量走向城市的潛在風(fēng)險得不到改善和化解，必然給社會、經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的影響，它關(guān)系到三農(nóng)問題的解決，關(guān)系到中國向城市化社會的轉(zhuǎn)變。本文對大量農(nóng)民走向城市的潛在風(fēng)險進行分析，具有重要的理論意義和實踐意義。

潛在風(fēng)險分析

（一）貧困風(fēng)險

20世紀60年代，拉尼斯、費景漢對劉易斯“二元結(jié)構(gòu)”理論模型進行了修改，創(chuàng)建了拉尼斯—費景漢模型，把二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化分為三個階段，該模型在第二階段，認為農(nóng)業(yè)剩余勞動力向工業(yè)部門轉(zhuǎn)移導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門的萎縮，從而農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供的產(chǎn)品減少，糧食價格上漲，同時由于農(nóng)業(yè)部門勞動力的減少，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率不斷提高，由此導(dǎo)致農(nóng)業(yè)部門勞動力工資上漲。近年來，勞動力成本的增加也直接促進了農(nóng)產(chǎn)品價格的上漲。由于現(xiàn)在工人的工資在上漲，那么農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格也在漲。此外，我國失業(yè)人口數(shù)量大，農(nóng)村勞動力較多，如果降低失業(yè)率，就必須增加投資，但這樣會使物價（CPI）進一步上漲，再加上城市生活成本高，使得進城農(nóng)民收入中用來購買食物的支出所占的比例就越大，恩格爾系數(shù)處于高位。

此外，國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）提出要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，城市化的本質(zhì)是“人”的城市化。《關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》的出臺，農(nóng)民工戶籍問題將得到解決。現(xiàn)在的最大問題是，進城的農(nóng)民能夠安居樂業(yè)，買得起房，避免城市貧民窟的出現(xiàn)。雖然我國目前名義上的城鎮(zhèn)化率為53.7%，其實有城鎮(zhèn)戶籍的常住居民不足27.6%，也就是說有3.5億人在城鎮(zhèn)工作，基本上屬于打工者，如果這3.5億人留在城市，假定一半需要房子，需要城市提供1.75億套房子。如果要達到70%世界城鎮(zhèn)化的平均發(fā)展水平，還需再增加1.75億套房子。目前的城鎮(zhèn)化壟斷體制只能帶來高房價，普通農(nóng)民收入估計20-30年很難買房。這樣的城市化實際上是人口的城市化，而不是“人”的城市化，大量農(nóng)民進城的潛在風(fēng)險，會制造城市貧民窟。

（二）失業(yè)風(fēng)險

1.經(jīng)濟增長放緩且失業(yè)率上升。勞動力需求的水平，在動態(tài)意義上主要決定于經(jīng)濟增長，持這一觀點的代表人物是美國著名經(jīng)濟學(xué)家阿瑟·奧肯，他于1962年提出了著名的“奧肯定律”。該定律論證了失業(yè)率與國民生產(chǎn)總值增長率二者呈反方向變化的關(guān)系。即高增長率使失業(yè)率降低，低增長率則會提高失業(yè)率。他還認為，失業(yè)率與國民生產(chǎn)總值缺口之間的比率是1∶2，即失業(yè)率每增加1%，則實際國民生產(chǎn)總值會減少2%左右，奧肯定律是來描述變化和失業(yè)率變化之間存在的一種相當(dāng)穩(wěn)定的關(guān)系，通過GDP的變動預(yù)測失業(yè)率的變動是奧肯定律的一個重要結(jié)論，實際GDP必須保持與潛在GDP同樣快的增長，以防止失業(yè)率的上升。

我國目前經(jīng)濟增長速度放緩，即從1978-2011年的年平均增長率10%的高速增長期換擋到2012年之后較長一段時期內(nèi)的7%-8%的中高速增長，根據(jù)奧肯定律，未來失業(yè)率將上升1.5%。2013年就業(yè)人員76977萬人，勞動人口79300萬人，其中失業(yè)率是3%，即有2323 萬的失業(yè)人員，如果失業(yè)率上升1.5%，將增加失業(yè)人員1161 萬人。

此外，城鎮(zhèn)化水平每年提高一個百分點，也就是每年新增1300萬農(nóng)民進城。近年來城市向農(nóng)民工開放，卻擔(dān)負著700 萬大學(xué)生就業(yè)的責(zé)任，如果再積極引導(dǎo)農(nóng)民進城，以現(xiàn)在的經(jīng)濟總量和增長速度，不足以讓大部分的農(nóng)民進城就業(yè)，大量農(nóng)民進城巨大的潛在風(fēng)險，只能造成更多的失業(yè)。

2.第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后。從發(fā)達國家的經(jīng)驗和國際經(jīng)濟發(fā)展軌跡來看，人均GDP超過5000美元的國家和地區(qū)，在向高收入國家和地區(qū)行列邁進時，經(jīng)濟發(fā)展有許多顯著的共性特征：第三產(chǎn)業(yè)上升為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，第三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的國民收入及占用勞動力的比重會持續(xù)地處于增長狀態(tài)，同時其勞動力比重上升的速度快于國民收入的比重。2013年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值568845億元，人均GDP 約為6767 美元，大大超過5000美元，而第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值比重僅為46.1%，與發(fā)達國家74%的平均水平相距甚遠，與中等收入國家53%的平均水平也有較大差距。此外，城市化與第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)，第三產(chǎn)業(yè)是就業(yè)的最大容納器。中國2013年第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重僅為38.5%，作為容納勞動力的蓄水池作用沒有充分發(fā)揮。

3.勞動力素質(zhì)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不適應(yīng)。目前雖然經(jīng)濟增長的特征是總量上經(jīng)濟增長率在回落，但是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)正在發(fā)生轉(zhuǎn)折性的變化，第三產(chǎn)業(yè)代替第二產(chǎn)業(yè)，成為國民經(jīng)濟的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，解決就業(yè)問題的途徑是發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)。當(dāng)前的農(nóng)民工大都集中在第二、三產(chǎn)業(yè)的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，他們受教育水平較低。教育水平欠缺暗藏結(jié)構(gòu)性失業(yè)危機，將來要向資本密集型和第三產(chǎn)業(yè)的技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)“軟化”，這些低素質(zhì)的農(nóng)民工就可能面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)。從1990年到2010年三次人口普查的數(shù)據(jù)顯示，20年大學(xué)擴招，加上九年義務(wù)教育的推廣，才使中國成年人的平均受教育年限提高2.7年。而要適應(yīng)未來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，意味著成年人的受教育年限要從不足9年提高到12年左右。而歐洲債務(wù)危機的教訓(xùn)表明，結(jié)構(gòu)性失業(yè)與周期性失業(yè)互相轉(zhuǎn)換。歐債危機已經(jīng)過去了，但發(fā)生危機的很多國家依然有大量勞動力失業(yè)，就是因為他們的教育水平與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不匹配。大量農(nóng)民走向城市將面臨結(jié)構(gòu)性失業(yè)問題，而且短期之內(nèi)勞動力素質(zhì)問題是很難解決的。

結(jié)論與建議

在中國加快推進城市化過程中，大量農(nóng)民進城的潛在貧困和失業(yè)風(fēng)險不容忽視，如果得不到有效解決必然給社會、經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大的影響。

因此，建議成立新農(nóng)合公司，由國營公司牽頭成立新農(nóng)合公司來規(guī)模性的運作農(nóng)民擁有的土地，吸納無法轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)的農(nóng)民，每月按規(guī)定掙得工資，這樣一方面提高了農(nóng)民收入，當(dāng)現(xiàn)代部門的邊際收益與農(nóng)業(yè)的邊際收益相等時，產(chǎn)業(yè)平均工資差距縮小，解決二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的收入差距問題；另一方面使失業(yè)率下降，同時每年新畢業(yè)的近700萬大學(xué)生就業(yè)情況也可以得到改善。

重視農(nóng)民教育的重要作用，整合職業(yè)教育和培訓(xùn)資源，全面提供政府補貼職業(yè)技能培訓(xùn)服務(wù)，加強農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，使大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口融入城市社會，適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要。如全國600 多所地方本科院校將逐步轉(zhuǎn)型做現(xiàn)代職業(yè)教育，充分發(fā)揮市場機制作用，引導(dǎo)社會力量參與辦學(xué)，擴大優(yōu)質(zhì)教育資源，激發(fā)學(xué)校發(fā)展活力，促進農(nóng)民工職業(yè)教育與社會需求緊密對接。

大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，尋找新的就業(yè)機會，充分發(fā)揮第三產(chǎn)業(yè)吸納勞動力的蓄水池作用。2013年，第三產(chǎn)業(yè)占國民生產(chǎn)總值的比重為46.1%，第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重為38.5%，比2000年提高11個百分點，即在全國7.6977億就業(yè)人員中，占2.9636億人，相比于發(fā)達國家，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展余地還很大，現(xiàn)在的失業(yè)率是3%，即有2000萬左右的失業(yè)人員。那么，如果把第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人口中的比重每提高1%，就可以解決700 多萬人的就業(yè)，可見發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)可根本性解決就業(yè)問題。

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