論基層預算單位“三公”經(jīng)費的控制

○陳燕

（重慶市市政信息中心 重慶 400000）

一、“三公”經(jīng)費控制的主要方式

“三公”經(jīng)費是指財政撥款支出安排的出國（境）費、車輛購置及運行費、公務(wù)接待費這三項經(jīng)費。目前，“三公”經(jīng)費控制的方式主要有核算控制、預決算控制、監(jiān)督控制等幾種方式。

1、核算控制

根據(jù)《政府收支分類科目》，因公出國（境）費用反映單位公務(wù)出國（境）的國際旅費、國外城市間交通費、住宿費、伙食費、培訓費、公雜費等支出；公務(wù)接待費反映單位按規(guī)定開支的各類公務(wù)接待（含外賓接待）費用；公務(wù)用車運行維護費反映公務(wù)用車租用費、燃料費、維修費、過橋過路費、保險費、出租車費用等；公務(wù)用車購置反映公務(wù)用車車輛購置支出（含車輛購置稅）。其中，因公出國（境）費用、公務(wù)接待費、公務(wù)用車運行維護費在“商品和服務(wù)支出”經(jīng)濟分類科目中反映；公務(wù)用車購置按資金性質(zhì)在“基本建設(shè)支出”或者“其他資本性支出”中反映。在《基層預算單位會計制度》和《政府收支分類科目》中，要求設(shè)置明細賬，既要反映“三公”經(jīng)費的資金來源，又要反映資金的去向。如在反映“三公”經(jīng)費的資金來源時，應在“事業(yè)支出”總賬下設(shè)置“財政補助支出”、“非財政專項資金支出”和“其他資金支出”等一級科目核算，同時在以上一級科目下設(shè)置“基本支出”和“項目支出”兩個二級明細科目反映資金的去向，并按照《政府收支分類科目》中的“支出經(jīng)濟分類”的款級科目下設(shè)置下列明細賬：商品和服務(wù)支出——因公出國（境）費用、公務(wù)接待費、公務(wù)用車運行維護費等，或者基本建設(shè)支出/其他資本性支出——公務(wù)用車購置等。

2、預決算公開

根據(jù)《政府信息公開條例》第二章第十條規(guī)定，縣級以上各級人民政府及其部門應該重點公開的政府信息中，財政預算、決算報告為要求重點公開的政府信息之一。從2011年起，中央各部門要求公開上一年度的“三公”經(jīng)費決算數(shù)和本年度的經(jīng)費預算數(shù)，2015年是“三公”經(jīng)費公開的第5年，中央政府各部門都花費了很大的人力和物力，確保及時公開信息，無論在信息重量上還是在數(shù)量上都在逐年提升。2015年4月，財政部公布中央本級2015年“三公經(jīng)費”經(jīng)費財政撥款預算，數(shù)據(jù)顯示，這是我國從2011年起向社會公布中央本級“三公經(jīng)費”以來，“三公經(jīng)費”連續(xù)第五年下降。在連續(xù)5年下降的中央本級單位“三公經(jīng)費”中，公務(wù)車輛購置及運行費降幅最高，達到44%，這得益于公車改革力度不斷加大。

3、監(jiān)督控制

“三公”經(jīng)費監(jiān)督控制的渠道主要有內(nèi)部監(jiān)督、群眾監(jiān)督、專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等。除了單位內(nèi)部控制程序?qū)Α叭苯?jīng)費進行監(jiān)督控制外，外部的監(jiān)督即群眾監(jiān)督、專業(yè)機構(gòu)監(jiān)督、媒體監(jiān)督等也是重要的監(jiān)督控制手段。近幾年，部門基層預算單位認識到外部監(jiān)督如中介機構(gòu)監(jiān)督的重要性，對每年的財務(wù)運行狀況的合規(guī)性合理性均請中介機構(gòu)進行監(jiān)督評價。同時，財政主管部門實時地對財政資金預算的執(zhí)行情況進行審查監(jiān)督、媒體對預決算公開的輿論報道等也有力地推動了對“三公”經(jīng)費的監(jiān)控力度。

二、“三公”經(jīng)費控制中存在的問題

1、核算控制力較弱

目前，關(guān)于“三公”經(jīng)費支出，無論是國家層面，還是主管部門或是基礎(chǔ)預算單位，都制定了關(guān)于“三公”經(jīng)費的管理辦法，并要求嚴格實施執(zhí)行。但是，在會計核算中，對“三公”經(jīng)費支出的控制力較弱，例如，部分基礎(chǔ)預算單位“公務(wù)接待”看是否有單位領(lǐng)導簽字，領(lǐng)導簽字審批了，“公務(wù)接待”就能報銷，會計核算人員只能按部就班履行報銷流程，無權(quán)干涉“公務(wù)接待”是否超支，是否違規(guī)。同時，基層預算單位在制定本級財務(wù)管理辦法及“三公”經(jīng)費控制規(guī)定時，雖然提出了要求，但是有關(guān)“三公”經(jīng)費開支規(guī)則，界限界定較為籠統(tǒng)，過于宏觀，精細化程度不足，使“三公”經(jīng)費具體操作時，缺乏明確具體規(guī)定，會造成隱匿“三公”經(jīng)費支出的現(xiàn)象。例如，差旅費、培訓費、會議費和公務(wù)接待費之間會計核算概念不清，將公務(wù)接待費以會議、差旅、培訓的名義列入會議費、差旅費、培訓費等支出中，會計科目混淆使用，導致單位“三公”經(jīng)費反映不準確。

2、預算決算控制隨意性

部分基層預算單位，對“三公”經(jīng)費的預算存在著隨意性，未對“三公”經(jīng)費支出進行合理的預算，年初預算以上一年的“三公”經(jīng)費支出額下浮一定比例為控制線存在較大弊端，在預算執(zhí)行中未嚴格按照年初預算額執(zhí)行，年終決算時，以上一年的“三公”經(jīng)費支出額下浮一定比例為控制線，若超出該控制線，則對“三公”經(jīng)費核算項目進行調(diào)賬處理，決算數(shù)未能真正反映單位實際發(fā)生的“三公”經(jīng)費情況。

3、監(jiān)督控制流于形式

目前，對財政信息質(zhì)量的監(jiān)督體系中，權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督力不強，公眾和社會中介機構(gòu)的監(jiān)督尚處于起步階段，對財政信息質(zhì)量的監(jiān)督主要依賴審計部門審計監(jiān)督。但是，由于《審計法》中的相關(guān)規(guī)定，弱化了審計部門對審計結(jié)果公開的強制性、權(quán)威性；審計部門行政上的隸屬關(guān)系也弱化了審計部門審計的獨立性。部分基層預算單位，“三公”經(jīng)費的內(nèi)部監(jiān)督主要是通過單位財務(wù)核算后，定期向單位領(lǐng)導匯報“三公”經(jīng)費的支出情況，有些單位甚至不匯報“三公”經(jīng)費支出情況，待年終決算后才能獲取“三公”經(jīng)費情況，更談不上對“三公”經(jīng)費進行控制了。外部監(jiān)督往往為事后監(jiān)督，無法參與到“三公”經(jīng)費支出的全過程中來，另外，部分基層預算單位請會計師事務(wù)所對單位財務(wù)報告進行審計，但事務(wù)所大多數(shù)業(yè)務(wù)是針對企業(yè)類單位的，對公益性的基層預算單位財務(wù)程序不夠熟悉，從而也導致外部機構(gòu)監(jiān)督流于形式。

三、加強“三公”經(jīng)費控制的若干建議

1、細化制度措施，提高執(zhí)行力度

基層預算單位應在現(xiàn)有已頒布的有關(guān)接待費、公務(wù)車輛運行維護、因公出國（境）等相關(guān)制度規(guī)定的基礎(chǔ)上，細化有關(guān)制度措施，根據(jù)職能、規(guī)模、任務(wù)，以及市場物價水平等因素綜合考慮，制定精細的、動態(tài)的公務(wù)用車、公務(wù)接待、因公出國的定額標準體系，使單位能在控制“三公”經(jīng)費時有據(jù)可依，有標準可執(zhí)行。例如，結(jié)合基層實際，建立單位的公務(wù)接待制度，明確規(guī)定接待范圍、接待標準等；明確違反接待規(guī)定的問程序；建立接待臺賬，登記接待的單位、人數(shù)、陪同人數(shù)、就餐地點和標準等；再如，建立公務(wù)車輛臺賬，對車輛運行實行單車核算，在臺賬上清晰反映該車耗油、維修、保養(yǎng)、保險等情況。

2、細化會計核算，嚴格核算流程

會計核算必須既要遵守基層預算單位會計制度和會計準則等規(guī)章制度，又要反映部門預算執(zhí)行情況。因此，在現(xiàn)有會計核算科目的基礎(chǔ)上，應適當對“三公”經(jīng)費的支出額進一步細化，例如，對“公務(wù)接待費”的支出進行輔助核算，反映接待人數(shù)、標準等，以便能隨時提供相應數(shù)據(jù)接受來自于各方面的監(jiān)督。再如，在會計核算時，應嚴格區(qū)別接待費、會議費、培訓費等，不得將接待費擠占其他科目進行核算。同時，嚴格核算流程，例如，如單位有接待任務(wù)，財務(wù)部門應嚴格按照單位相關(guān)制度，審查接待是否有申請，接待人數(shù)、標準等是否違規(guī)，是否按照公務(wù)用卡使用相關(guān)管理辦法進行消費等，只有嚴格了審批流程、業(yè)務(wù)流程、報銷流程，才能有效控制“三公”消費。

3、強化預算控制，合理控制規(guī)模

建立科學的“三公”經(jīng)費預算方法，例如，對“三公”經(jīng)費支出采取“零基預算”方式，可以以歷年支出額作為參考數(shù)，但是不能以此來作為控制“三公”經(jīng)費預算的標準，而是應該根據(jù)實際情況科學合理地安排“三公”經(jīng)費支出預算，明確支出標準，采取“零基預算”方式，加強資金源頭控制，合理控制“三公”支出規(guī)模。根據(jù)2014年編制決算的要求，“三公”經(jīng)費核算要求全口徑，即無論是單位公用支出還是項目支出，是財政撥款支出還是其他支出，發(fā)生的“三公”經(jīng)費均需要在決算報表中加以體現(xiàn)，這從而杜絕了以前“三公”經(jīng)費只反映在單位公用支出和財政撥款中列支的現(xiàn)象，避免單位擴大“三公”經(jīng)費支出規(guī)模。

4、加強外部監(jiān)督，提高公開數(shù)據(jù)公信力

“三公”經(jīng)費的監(jiān)督，不能全部依靠財務(wù)部門，而主要應當是監(jiān)察審計部門。必須建立控制和監(jiān)督的長效機制，加強監(jiān)管力度，積極推進“三公”經(jīng)費內(nèi)部定期公開制度；加強對“三公”經(jīng)費的審批、監(jiān)督和檢查，在一定范圍內(nèi)定期全面公開，全面接受群眾監(jiān)督。同時，在“三公”經(jīng)費的預算編制、預算執(zhí)行、績效評價等環(huán)節(jié)，監(jiān)督部門均應參與。例如，在預算編制環(huán)節(jié)，監(jiān)督部門應充分發(fā)揮事前監(jiān)督作用，對預算編制的合規(guī)性、合理性和經(jīng)濟性進行審計監(jiān)督；在預算執(zhí)行環(huán)節(jié)，應建立“三公”經(jīng)費的監(jiān)測標準，檢查“三公”經(jīng)費有無鋪張浪費現(xiàn)象，加強對重大“三公”經(jīng)費開支的專門監(jiān)督，及時糾正財政支出政策的執(zhí)行偏差；在績效評價環(huán)節(jié)，應建立“三公”經(jīng)費的績效標準，強化對預算執(zhí)行效果的追蹤問責，提高“三公”經(jīng)費的支出績效。

[1]王晟：我國財政信息公開制度構(gòu)建研究[J].政治學研究，2011（1）.

[2]田冠軍：“三公”經(jīng)費的控制與審計探討[J].審計研究，2013（4）.

[3]嚴仍昱：“三公經(jīng)費”公開：意義、現(xiàn)狀及完善[J].廣州大學學報（社會科學版），2013（6）.