省級開發(fā)區(qū)治理機制創(chuàng)新探析——以高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)為例

何玉鳳

（南京工業(yè)大學(xué) 法政學(xué)院，江蘇 南京 211816）

1 省級開發(fā)區(qū)面臨的新形勢

我國開發(fā)區(qū)的興起以上世紀(jì)80年代初四大經(jīng)濟特區(qū)的建立為標(biāo)志，并伴著改革開放的春風(fēng)發(fā)展起來.省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的興起可以說是基于我國入世之后經(jīng)濟發(fā)展的迫切需要，它的存在既是省際競爭的結(jié)果，又是省際競爭的基礎(chǔ).以工業(yè)園為主要載體形式的省級開發(fā)區(qū)，在帶動地方經(jīng)濟快速發(fā)展、推進(jìn)城市化進(jìn)程方面發(fā)揮了巨大的作用.

如今開發(fā)區(qū)所面臨的國內(nèi)外經(jīng)濟形勢也發(fā)生了重大變化：就國內(nèi)而言，隨著各式開發(fā)區(qū)在全國遍地開花，優(yōu)惠政策已不再是開發(fā)區(qū)的突出優(yōu)勢；因土地調(diào)控力度加大，通過開發(fā)區(qū)擴容以謀求更大的發(fā)展也顯得力不從心；節(jié)能減排壓力增大、勞動力成本上升更使得開發(fā)區(qū)在社會效益和經(jīng)濟效益之間的博弈舉步維艱.國外的形勢亦不容樂觀：2008年全球金融危機爆發(fā)之后，外需的回落使得吸引外資成為了一個難題，而首當(dāng)其中的就是以發(fā)展外向型經(jīng)濟為主的開發(fā)區(qū).在這一新形式下，開發(fā)區(qū)謀求新的發(fā)展方式以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展便成為學(xué)界探討的話題.

2 高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展中存在的問題與SWOT分析

1995年設(shè)立的高淳外向型農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)是高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的前身.高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)經(jīng)江蘇省人民政府批準(zhǔn)于2001年4月正式啟動建設(shè)，目前是南京市11個省級開發(fā)區(qū)之一，總規(guī)劃面積達(dá)到了42.25平方公里.

從縱向上看，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)經(jīng)過十余年的開發(fā)與建設(shè)，對高淳經(jīng)濟的貢獻(xiàn)率連年提高，已成為高淳經(jīng)濟的重要組成部分.然而橫向來看，與江蘇省其他各區(qū)市比較，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展的弱勢狀態(tài)比較明顯，直接表現(xiàn)為相對滯后的開發(fā)區(qū)經(jīng)濟增長速度；建設(shè)水平、發(fā)展速度在全省省級開發(fā)區(qū)評價指標(biāo)中還居于中等以下水平.經(jīng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)發(fā)展速度相對緩慢的原因如下：

2.1 引進(jìn)項目質(zhì)量不高

主要表現(xiàn)在：從技術(shù)含量上看，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)項目偏少、自主創(chuàng)新能力不高；從規(guī)模上看，中小項目比重大，大項目偏少，規(guī)模企業(yè)不多、競爭能力不強；從產(chǎn)品（行業(yè)）壽命周期來看，新興成長性行業(yè)產(chǎn)品少，成熟性、發(fā)展空間小的行業(yè)占多數(shù)；從生產(chǎn)要素上看，勞動密集型，資源利用型項目占多數(shù)，粗放增長模式尚沒改變.

2.2 公共服務(wù)設(shè)施服務(wù)水平低下

從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)居住區(qū)依托區(qū)內(nèi)原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)（古柏鎮(zhèn)）發(fā)展，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)設(shè)施為遠(yuǎn)超過其設(shè)計服務(wù)能力的人口服務(wù)，服務(wù)水平低下.被訪員工對該區(qū)商業(yè)設(shè)施、醫(yī)療設(shè)施、教育設(shè)施、文化設(shè)施和金融服務(wù)設(shè)施等均表示了不滿意.由于開發(fā)區(qū)所在鎮(zhèn)與高淳主城區(qū)還有一定的距離，區(qū)內(nèi)員工享受不到主城區(qū)的公共服務(wù)，他們中的大多數(shù)認(rèn)為這給他們的生活帶來了很大的不便.

2.3 住房供給結(jié)構(gòu)單一

開發(fā)區(qū)內(nèi)的住房需求群體是一個多元需求群體，由勞動密集型產(chǎn)業(yè)工人、產(chǎn)業(yè)升級后的高級技術(shù)工人、白領(lǐng)階層、主城區(qū)疏散人口以及開發(fā)區(qū)內(nèi)原住被征地農(nóng)民等構(gòu)成.然而走訪中我們發(fā)現(xiàn)，開發(fā)區(qū)內(nèi)并不存在與這一多元需求群體相對應(yīng)的住房供給結(jié)構(gòu).現(xiàn)實是區(qū)內(nèi)或是區(qū)附近多為普通商品住房和高端商品住房，而針對開發(fā)區(qū)內(nèi)工作人員的中低檔住宅、公寓式住宅等住宅類型甚為缺乏.

2.4 隨著開發(fā)區(qū)社會事務(wù)的增加，管理體制略顯僵化

高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)目前實行兩塊牌子，一套班子.高淳區(qū)政府在開發(fā)區(qū)設(shè)立了它的派出機構(gòu)——開發(fā)區(qū)管理委員會，管委會只是在有限的范圍內(nèi)行使與開發(fā)有關(guān)的規(guī)劃和審批權(quán)，并不能行使一級政府的行政職能，區(qū)內(nèi)社會管理事務(wù)仍由高淳區(qū)政府承擔(dān).

在充分利用政策資源的基礎(chǔ)上，管委會體制突出了高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)工業(yè)增長的經(jīng)濟任務(wù).然而管委會模式的效率以縱向授權(quán)的獨立和封閉運行為前提.隨著開發(fā)區(qū)社會事務(wù)的增加，加上政府權(quán)力擴張的沖動，這種縱向授權(quán)的制度安排就會在橫向擴張過程中面臨體制性的沖突，暴露出管理線條不暢和條塊協(xié)調(diào)難的矛盾.另外，由于高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)還處在功能開發(fā)初期，市場化水平較低，政府行為向市場領(lǐng)域滲透，制約了開發(fā)區(qū)的良性運行和持續(xù)發(fā)展.因此在管委會體制時期對政府權(quán)力進(jìn)行約束顯得很有必要.

SWOT分析是目前被廣泛運用于規(guī)劃領(lǐng)域與戰(zhàn)略管理的分析工具.筆者應(yīng)用這一工具，結(jié)合內(nèi)外經(jīng)濟形勢將上述高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)面臨的問題進(jìn)行整合分析，以期通過了解高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢（strength）與弱勢（weakness），掌握外部機會（opportunity），規(guī)避威脅（threats），從而制定對開發(fā)區(qū)發(fā)展更有針對性的好的戰(zhàn)略方法.如下表所示：

表1 高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)SWOT分析

3 高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)治理機制創(chuàng)新研究

基于SWOT分析，我們對高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢、劣勢、外部機會與威脅有了一個清晰地認(rèn)識.在此基礎(chǔ)上，筆者提出差異化發(fā)展理念，從發(fā)揮地方特色、人文建設(shè)等角度出發(fā)，分別從管理和制度兩個層面，對高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)治理機制的創(chuàng)新提出了幾點建議.這一治理機制既依托于省級開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)管理模式，又區(qū)別于省級開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)管理模式.

3.1 構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系，實現(xiàn)開發(fā)區(qū)可持續(xù)發(fā)展

3.1.1 因地制宜，建立健全信息服務(wù)平臺及富有地方特色的招商機制

當(dāng)開發(fā)區(qū)和招商引資都進(jìn)入“紅?！备偁庪A段后，區(qū)域優(yōu)惠政策已漸漸走向終結(jié).全球經(jīng)融危機爆發(fā)以來，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)整體吸引外資增速回落，招商引資面臨內(nèi)憂外患的困境.在這樣的情境下，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)何以憑借自身優(yōu)勢走出困境？筆者建議結(jié)合本地資源進(jìn)行差異化發(fā)展，明確產(chǎn)業(yè)定位，建立富有地方特色的招商機制，確立招商重點，謀求新的發(fā)展方式.對此筆者進(jìn)行了如下思考：

（1）高淳老街與開發(fā)區(qū)骨干企業(yè)的會所共建

以政府貼補共建方式，將老街中合適的門面合并成大型企業(yè)的人文式會所，以宣傳企業(yè)文化，并作為企業(yè)的聯(lián)絡(luò)窗口（同時可以解決老街品牌不多，品味不高，特色不明顯問題）.

（2）在國際慢城椏溪和游子山，也要有入駐企業(yè)的品牌宣傳場地，或者標(biāo)志建筑，如有企業(yè)愿意投入，還可以做成小型企業(yè)文化特色區(qū)域.

（3）固城湖及相關(guān)湖泊與開發(fā)區(qū)品牌建設(shè)需要深度思考、規(guī)劃和設(shè)計.

專門有獎邀請國內(nèi)湖泊經(jīng)濟開發(fā)專家、企業(yè)對固城湖經(jīng)濟開發(fā)提供方案；把具有得天獨厚資源的固城湖開發(fā)作為重點，強化高淳湖泊特色（以彌補距離中心城市100公里的先天不足）；以企業(yè)農(nóng)場、公司魚塘的形式（如中科農(nóng)場、宏圖魚場等）把企業(yè)享用綠色安全食品與開發(fā)區(qū)周邊生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、花卉產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代養(yǎng)殖、現(xiàn)代水產(chǎn)有機結(jié)合.

3.1.2 公共服務(wù)體系的構(gòu)建離不開效能評估

經(jīng)濟效能、環(huán)境效能、社會效能等都是效能評估的范疇，開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展離不開三者的有機統(tǒng)一.在公共體系規(guī)劃的項目設(shè)置中，對諸如教育、文化、體育、衛(wèi)生、商業(yè)、金融等分項都作了細(xì)分，但在具體實施中，很多項目間存在著功能的重疊.如學(xué)校的體育設(shè)施可為企業(yè)與具名共享，如此對項目設(shè)置進(jìn)行優(yōu)化可減少資源的浪費.另外，經(jīng)濟利益指標(biāo)與人文環(huán)境（不只是商業(yè)配套）應(yīng)包括：

（1）品牌中小學(xué)的跟進(jìn).

（2）與引進(jìn)企業(yè)文化及員工背景相切合的如健身館、休閑、娛樂場所.

（3）開發(fā)區(qū)管委會專職協(xié)調(diào)人文活動的制度和專項基金.

3.2 協(xié)調(diào)居住空間發(fā)展，建立多元住房體系

面對開發(fā)區(qū)內(nèi)的多元需求主體，應(yīng)建立與之對應(yīng)的多元住房體系，確保新增城市功能與開發(fā)區(qū)產(chǎn)業(yè)功能在空間上并置的同時，也有實質(zhì)的經(jīng)濟和社會方面的聯(lián)系.一方面，應(yīng)注意嚴(yán)格控制開發(fā)區(qū)內(nèi)高檔次住宅的開發(fā)，保證保障性住房、員工集體公寓式住宅等住宅形式的開發(fā)比例；另一方面，應(yīng)有計劃的將住宅用地投放市場，保證住房空間發(fā)展的可持續(xù)性.同時應(yīng)防止開發(fā)區(qū)內(nèi)房價、低價過于快速的上漲給開發(fā)區(qū)內(nèi)企業(yè)帶來的生產(chǎn)成本的上升.

3.3 依托游子山文化，建立人才回流機制

“山水這邊秀，徒為他鄉(xiāng)客”.兩千多年前孔夫子登臨游子山，其湖光山色之秀美讓他流連不已.而吳楚之爭讓他不由感慨萬分，思?xì)w情懷油然而生，游子山由此得名.游子山是高淳的父親山，這種游子文化的情結(jié)深深植根于高淳人心底.入駐高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的管理層一定意義上都是建設(shè)家鄉(xiāng)的游子，要借助這種文化的打造與宣傳吸引人才，促進(jìn)人才回流.

人才回流有利于發(fā)動一切積極因素，通過加強與周邊地區(qū)社會團體（如歐美同學(xué)會、博士聯(lián)誼會）和民主黨派等的聯(lián)系，在高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)與開發(fā)商之間搭起一座溝通的橋梁.另外，又可建立由政府公務(wù)人員、大學(xué)專家學(xué)者、專業(yè)人士（律師、稅務(wù)師等）多方代表共同組成招商引資咨詢服務(wù)機構(gòu)，解答有關(guān)法律、政策方面的問題，為開發(fā)區(qū)所在企業(yè)提供高層次信息化人才.

3.4 樹立公共治理理念，成立行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)自主管理和制度創(chuàng)新

高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在十余年的開發(fā)建設(shè)中，其管理內(nèi)容、管理重點和管理方式都發(fā)生了變化.開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢來源更多的是依靠創(chuàng)業(yè)環(huán)境、創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)宜居性等新的競爭基礎(chǔ)，吸引人才、知識等高級生產(chǎn)要素，而不再同于以往功能開發(fā)階段的成本競爭.而此時就要依靠引入治理機制，從制度上約束政府權(quán)力，重塑政府職能，為開發(fā)區(qū)核心優(yōu)勢的培養(yǎng)提供制度保障.

公共治理是有別于傳統(tǒng)政府管理模式的一種新型公共行政管理模式，它強調(diào)多元治理主體相互合作，共享管理權(quán)力，通過多種管理手段增進(jìn)和實現(xiàn)公共利益.公民參與作為民主行政的內(nèi)在要求和公共治理實踐的基本途徑，對踐行公共治理的精要內(nèi)涵至關(guān)重要.

開發(fā)區(qū)的管理需要政府諸多部門和市民、各種組織的共同努力，當(dāng)然也包括開發(fā)區(qū)所在企業(yè)的自我管理.行業(yè)協(xié)會的自我管理可以彌補政府與市場作用的不足，同時，行業(yè)協(xié)會也會代表企業(yè)群體，與政府及其他利益相關(guān)群體進(jìn)行集體協(xié)商，影響政府決策制定、實施和監(jiān)督行業(yè)規(guī)范.

憑借獨特的區(qū)位優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)配套優(yōu)勢，高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)自啟動建設(shè)以來，先后引進(jìn)落戶企業(yè)300多家，集聚了“紅太陽、高淳陶瓷、紅寶麗”三大上市公司和其他一大批知名企業(yè)落戶.建議由開發(fā)區(qū)所在的這些企業(yè)選出自己的代表，由這些代表作為利益代言人，參與到自我管理中來，同時可以組織企業(yè)代表、大學(xué)生志愿者、退休教師或退休行政人員及政府在職人員，組成第三方，對協(xié)會提建議或進(jìn)行監(jiān)督，以激活管委會下的管理體制.

4 結(jié)論

高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)從無到有，從外向型農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)區(qū)到現(xiàn)在的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)慢慢壯大，在十余年的發(fā)展中，對高淳經(jīng)濟增長具有不可磨滅的功效.然而伴隨著自身的發(fā)展，它也存在著一些不足：諸如引進(jìn)項目質(zhì)量不高、大項目數(shù)量偏少、公共服務(wù)水平有待提升、居住空間單一、管理體制缺乏活力等.這些問題的存在是內(nèi)外部因素共同作用的結(jié)果.國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的改變使得開發(fā)區(qū)發(fā)展失去了以往的區(qū)域優(yōu)惠政策，各地開發(fā)區(qū)更有開發(fā)項目雷同的趨勢.高淳經(jīng)濟開發(fā)區(qū)在新形勢下如何打出一張地方特色牌、在眾多的省級開發(fā)區(qū)中脫穎而出，創(chuàng)新顯得至關(guān)重要.本文對該開發(fā)區(qū)現(xiàn)實中出現(xiàn)的問題進(jìn)行分類，基于差異化發(fā)展的理念，從管理創(chuàng)新和制度創(chuàng)新兩個方面提出了自己的見解，形成了富有地方特色的治理機制.該治理機制既是對省級開發(fā)區(qū)傳統(tǒng)管理模式的繼承，亦是對它的發(fā)展，可為其他省級開發(fā)區(qū)提供一定程度上的借鑒.

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