服務(wù)提升視角下的電子政務(wù)完善研究

楊 術(shù)

（中共馬鞍山市委黨校，安徽 馬鞍山 243011）

2015年2月3日，中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)信息中心（CNNIC）在京發(fā)布第35次《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》.《報告》顯示，截至2014年12月，我國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)6.49億，互聯(lián)網(wǎng)普及率為47.9%.[1]《2014聯(lián)合國電子政務(wù)調(diào)查報告（中文版）》顯示，中國的電子政務(wù)發(fā)展指數(shù)（EGDI）為0.5450，排名第70位，相較于上一次調(diào)查上升8位，這是中國在近10年來排名首次上升.[2]這一數(shù)據(jù)說明國家對發(fā)展電子政務(wù)，推動政府網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)越來越重視.所謂電子政務(wù)，就是政府機(jī)構(gòu)應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間與部門分割的限制，全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準(zhǔn)的管理和服務(wù)[3].

1 電子政務(wù)的內(nèi)涵

1.1 電子政務(wù)是信息時代政府治理模式

各國政府利用倍息技術(shù)已經(jīng)40多年.然而，僅僅將倍息技術(shù)應(yīng)用到政府中，并不等于就是電子政務(wù).造成這種概念上的不等同的原因，就是電子政務(wù)是一種治理模式.政治學(xué)家和管理學(xué)家提出治理概念，主張用治理(Governance)替代統(tǒng)治(Gvernment)，是他們在社會資源的配置中既發(fā)現(xiàn)市場失靈，又發(fā)現(xiàn)政府失靈.治理可以彌補(bǔ)國家和市場在調(diào)控和協(xié)調(diào)過程中的某些不足.治理的目的是指在各種不同的制度關(guān)系中運(yùn)用權(quán)力去引導(dǎo)，控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度增進(jìn)公共利益.治理的最終目的也是為了維持正常的社會秧序.雖然各國多年努力實(shí)踐政府治理改革，但是進(jìn)展較預(yù)期遭遇更多的局限.電子政務(wù)的開展為政府提供一項(xiàng)改進(jìn)治理的新方式.它能為政府提供三項(xiàng)可能性的改變：a、信息化.例如，支持目前決策制定、溝通以及決策執(zhí)行的過程；b、轉(zhuǎn)變.例如，創(chuàng)造全新公共服務(wù)遞送的方法.c、自動化.例如，信息的接受、貯存、處理、輸出或傳送；

1.2 電子政務(wù)意味著服務(wù)范式的轉(zhuǎn)變

電子政務(wù)有轉(zhuǎn)變政府服務(wù)的潛力，它將使得公共服務(wù)行政從傳統(tǒng)的官僚范式向“電子政務(wù)范式”變遷.主要的原因是電子政務(wù)的發(fā)展改變了傳統(tǒng)購行政程序觀點(diǎn)與組織原則，并改善了舊有行政的效率與效能.

表1 公共行政服務(wù)范式的轉(zhuǎn)移

見表1，傳統(tǒng)的官僚范式強(qiáng)調(diào)內(nèi)部生產(chǎn)效率、功能理性、部門化、層級控制與管制基礎(chǔ)的管理，相對而言，電子政務(wù)范式，是深受信息技術(shù)影響的范式——強(qiáng)調(diào)使用者的滿意、控制與彈性，以及內(nèi)外部成員的網(wǎng)絡(luò)管理.此外，新型范式也偏向于強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新、組織學(xué)習(xí)與企業(yè)型政府，以確保政府創(chuàng)造的能力；同時，依據(jù)信息技術(shù)的發(fā)展，電子政務(wù)也可以避免標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，而在個人偏好與需求下提供量身訂做的服務(wù).除此之外，電子政務(wù)也改變了政府的組織原則，過去的政府組織強(qiáng)調(diào)由廣而下和層級的溝通，新的范式則強(qiáng)調(diào)團(tuán)隊(duì)合作、多方向的網(wǎng)絡(luò)、當(dāng)事人的直接溝通、快速的回饋圈.在網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)中，公民毋需了解何部門應(yīng)該為其負(fù)責(zé)，而功能化的邪門結(jié)構(gòu)與生產(chǎn)過程也將隨著單一入口式的設(shè)計(jì)而消失不見.

2 我國電子政務(wù)的困境

2.1 “數(shù)字鴻溝”對公眾有效獲取在線服務(wù)的挑戰(zhàn)

“數(shù)字鴻溝”就是不同主體即處于社會經(jīng)濟(jì)地位上層的信息技術(shù)擁有者對處于社會經(jīng)濟(jì)低層的信息技術(shù)缺乏者之間的差異.實(shí)際上，“數(shù)字鴻溝”就是關(guān)乎公平的問題.數(shù)字鴻溝產(chǎn)生的根源是國家和地區(qū)社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異影響了該國家和地區(qū)特定人群利用信息通信技術(shù)的能力.電子政務(wù)系統(tǒng)平臺和信息網(wǎng)絡(luò)的“數(shù)字鴻溝”、“最后一公里”問題正日益成為制約電子政務(wù)公共服務(wù)提供和獲取的瓶頸.盡管，政府在服務(wù)指引、在線服務(wù)和信息公開提供方面取得了初步成效，電子政務(wù)應(yīng)用一方面要努力覆蓋全部實(shí)質(zhì)業(yè)務(wù)；另一方面電子政務(wù)應(yīng)用仍難以協(xié)同一致.對提供的信息獲取和在線服務(wù)的渠道上沒有實(shí)現(xiàn)對困難群體、特定人群的有效支持.還需考慮隨著在線辦公、在線服務(wù)的普及，仍存在著一大批無法使用政務(wù)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)、不具備基本信息能力的群體和個人，這些特殊人群需要不斷豐富和完善政府公共服務(wù)提供方式和模式，不斷擴(kuò)大公共服務(wù)供給領(lǐng)域的覆蓋范圍.

2.2 虛擬社會與現(xiàn)實(shí)社會相互交織增加了政府運(yùn)行的復(fù)雜性

虛擬社會是現(xiàn)實(shí)社會在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)上的投射和延伸.電子政務(wù)技術(shù)就是實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)空間政府行政審批和公共管理過程的網(wǎng)絡(luò)化、現(xiàn)代化，也要實(shí)現(xiàn)對虛擬空間上電子政務(wù)有效引導(dǎo)網(wǎng)絡(luò)輿論，提供便捷、輕巧的在線服務(wù)和業(yè)務(wù)支撐.在互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)不斷發(fā)展，虛擬社會生態(tài)和環(huán)境逐漸成型的形勢下，需要政府能夠協(xié)調(diào)線上線下兩個空間的多維治理模式轉(zhuǎn)型和變革.一言蔽之，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展對政府的管理和治理提出了更多更新的要求.

2.3 立法滯后

電子政務(wù)運(yùn)行風(fēng)險還與相關(guān)的法律法規(guī)的完善程度有著密切的關(guān)系.法律法規(guī)不健全，懲處信息犯罪無法可依，將會使信息犯罪考有空子可鉆.另一方面，由于網(wǎng)絡(luò)作案手段新、時間短、不留痕跡等特點(diǎn)，給網(wǎng)上犯罪案件的偵破和審理帶來了極大的困難.所以，制定信息安全法律法規(guī)，對于電子政務(wù)的安全運(yùn)行至關(guān)重要.世界各國，特別是電子政務(wù)比較發(fā)達(dá)的國家都非常重視信息安全法律的建設(shè).世界第一部保護(hù)計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)的法律是1973年在瑞典通過的《瑞典國家數(shù)據(jù)保護(hù)法》.美國也制定了《計(jì)算機(jī)安全法》、《個人隱私權(quán)法》等.英國制定了《官方信息保護(hù)法》等法律法規(guī).2005年4月，《中華人民共和國電子簽名法》正式實(shí)施，這標(biāo)志著我國首部“真正意義上的信息化法律”已正式運(yùn)行.

3 我國電子政務(wù)完善路徑

3.1 電子政務(wù)多渠道提供服務(wù)

借助信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)，開展基于電子政務(wù)平臺的公共服務(wù)是當(dāng)前政府信息公開和政務(wù)服務(wù)創(chuàng)新改革的重要途徑.近年來，政務(wù)微博、政務(wù)微信、政務(wù)微門戶，在線辦事等互聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用方興未艾.由此可見，未來電子政務(wù)發(fā)展道路的一個方向就是政府要充分利用信息化手段，變革整體政府管理方式和多渠道提供服務(wù).

第一，政務(wù)微博.根據(jù)《2013年中國政務(wù)微博客評估報告》，截至2013年12月31日，新浪網(wǎng)、騰訊網(wǎng)、人民網(wǎng)、新華網(wǎng)四家微博客網(wǎng)站共有政務(wù)微博客賬號258737個，較2012年相比，增長率為46.42%；黨政機(jī)構(gòu)微博客賬號183232個，較2012年相比，增長率為61.61%[8].

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，接近半數(shù)的地級城市已經(jīng)開通了政務(wù)微博，其中，作為整體性的綜合類政務(wù)微博最為集中，教育、環(huán)保類服務(wù)的政務(wù)微博比重占的較大，住房、交通、醫(yī)療類服務(wù)的政務(wù)微博反正較為平均.比如青島環(huán)?！鄭u市環(huán)境保護(hù)局官方微博，根據(jù)政務(wù)微博“短平快”的特點(diǎn)，青島市環(huán)保局圍繞環(huán)境安全、治水、治霾等重點(diǎn)工作，及時發(fā)布群眾關(guān)心的專題信息，科學(xué)設(shè)置議題，加強(qiáng)與群眾的交流互動，及時認(rèn)真回應(yīng)網(wǎng)民提出的問題，盡力辦理網(wǎng)民投訴的問題.

第二，政務(wù)微信.近年來，智能手機(jī)的迅速普及使得中國互聯(lián)網(wǎng)普及率進(jìn)一步提高，甚至手機(jī)上網(wǎng)比例超過傳統(tǒng)PC上網(wǎng)比例，手機(jī)網(wǎng)民的數(shù)量越來越龐大.基于手機(jī)客戶端的電子商務(wù)、休閑娛樂、交流溝通等應(yīng)用增長，移動互聯(lián)網(wǎng)帶動整個互聯(lián)網(wǎng)各類應(yīng)用的發(fā)展.公眾對移動網(wǎng)絡(luò)和WAP應(yīng)用的海量需求推動了互聯(lián)網(wǎng)高速發(fā)展.

在中國，基于移動網(wǎng)絡(luò)的微信應(yīng)用迅速發(fā)展，成為一種集文字、圖片、視頻為一體的便捷交互平臺.并且，微信平臺推出的微信公眾平臺系統(tǒng)首先在商務(wù)推廣和個人消費(fèi)領(lǐng)域獲得了巨大的成功.其平臺的開放性、便捷性、交互性和靈活性特征，為企業(yè)、公眾和政府機(jī)構(gòu)建立微信公眾賬號提供了可實(shí)現(xiàn)途徑.微信的傳播方式和傳播理念不僅適合政府信息公開和政府信息發(fā)布，而且有利于提高政府行政效率和公共服務(wù)水平，有效的縮短政府、社會、公眾之間的距離，實(shí)現(xiàn)陽光政府、透明政府的服務(wù)型政府.

我們應(yīng)該著重發(fā)揮政務(wù)微信的信息及時發(fā)布的功能，使其成為信息公開、應(yīng)急廣播、輿情應(yīng)對的移動窗口.我們還應(yīng)該重視政務(wù)微信的業(yè)務(wù)跟蹤辦事的這一功能，拓寬在線申請、在線辦事、在線跟蹤的新渠道.最后，我們必須發(fā)揮政務(wù)微信的意見交流的溝通功能，使其成為訴求表達(dá)、意見收集、民意反饋、答疑解惑的移動平臺.目前，中國政務(wù)微博的公共賬戶已經(jīng)達(dá)到了25萬，而政務(wù)微信公共賬戶僅有6千，雖然我國政務(wù)微信應(yīng)用剛剛起步，整體水平偏低，但是政務(wù)微信發(fā)展空間巨大.國家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布《即時通信工具公眾信息服務(wù)發(fā)展管理暫行規(guī)定表明政府一直支持即時通信工具平臺的發(fā)展，《規(guī)定》既規(guī)范了微信等即時通信平臺的健康有序發(fā)展，又積極推動政務(wù)微信等公共服務(wù)平臺的不斷壯大，使其能夠豐富提供公眾服務(wù)的渠道和途徑.

3.2 構(gòu)建政府權(quán)力運(yùn)作的網(wǎng)路模式

政府的權(quán)力運(yùn)作可以劃分為決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個環(huán)節(jié).行政權(quán)力運(yùn)行是指法定的權(quán)力主體在行政管理活動中，依法行使行政權(quán)力，并使之發(fā)揮作用，從而有效達(dá)到行政管理的活動過程.由于“權(quán)力自身存在著自然腐化的傾向”.所以要對其進(jìn)行監(jiān)督.在電子政務(wù)的正效應(yīng)作用下，利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)可以使三者在相對分離的基礎(chǔ)上，相互制約，相互協(xié)調(diào).如英國在民主化過程中，就有通過電子手段向公眾提供信息，政府部門在網(wǎng)上聽取公眾意見，為公眾提供一個暢所欲言的安全的網(wǎng)絡(luò)空間[5].

第一，行政決策的網(wǎng)絡(luò)化.

行政決策程序可劃分為政策提議程序、政策設(shè)計(jì)程序、政策議決程序和政策完善程序.而要保證決策的科學(xué)化與民主化就必須實(shí)行決策的網(wǎng)絡(luò)化.在電子政務(wù)條件下，信息可以跨專業(yè)、跨部門、跨層級的流動，決策層可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)快速收集更加豐富和可信的資料，從而快速看到事物本質(zhì)，抓住問題的關(guān)鍵.其次，決策層可以通過互聯(lián)網(wǎng)征集各方面專家和社會公眾的意見，從中找出不足，進(jìn)一步完善自己的決策.最后，利用電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)，可以虛擬有關(guān)專家論證會和有關(guān)政府人員的研討會，對已確定的方案在網(wǎng)上進(jìn)行多方面的評估.從中選擇最優(yōu)方案.同時，還可以將政府的相關(guān)決定放人政府門戶網(wǎng)站，廣泛征求公眾意見，這有利于政策更加體現(xiàn)公益，符合“以人為本”的執(zhí)政理念.

第二，行政執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)化.

行政執(zhí)行主要包括制定執(zhí)行計(jì)劃、準(zhǔn)備實(shí)施和具體實(shí)施三個階段.在制定執(zhí)行計(jì)劃時，政府可以利用政府管理內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)的資源，召集有關(guān)人士，制定執(zhí)行決策的程序，并將執(zhí)行迅速分工；在準(zhǔn)備實(shí)施階段，可以利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)將執(zhí)行的具體事項(xiàng)向相關(guān)人士與社會公布，以便聽取公眾意見；在具體實(shí)施階段，則要求有關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)適時將執(zhí)行的具體情況在網(wǎng)上公布，以便讓社會了解最新動態(tài)，從而有利于接受社會公眾的監(jiān)督.可見，行政執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)化可以大幅度提高行政效率，增強(qiáng)行政執(zhí)行的透明度.

第三，政府監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化.

法諺道“絕對的權(quán)力產(chǎn)生絕對的腐敗”，對政府監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化是“陽光行政”的一種體現(xiàn)，行政監(jiān)督可分為行政內(nèi)部監(jiān)督與行政外部監(jiān)督.行政內(nèi)部監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)化，就是利用電子政務(wù)網(wǎng)建立政府部門監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)機(jī)構(gòu).如行政監(jiān)督主體利用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督有關(guān)部門在行政決策，行政執(zhí)行過程中的相關(guān)情況，進(jìn)而提高監(jiān)督機(jī)關(guān)的效率.行政外部監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化，即行政外部監(jiān)督主體通過電子政務(wù)網(wǎng)對行政機(jī)關(guān)的行政行為進(jìn)行跟蹤，以便及時發(fā)現(xiàn)其中的不法行為.如公眾可以通過電子郵件向有關(guān)部門反映行政違法行為，媒體記者則可通過電子報紙對行政行為做出評論等.可見政府監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)化，可以使政府的各行為向公眾公開，更有利于保證政府行為的合法性，維護(hù)人民利益.

3.3 進(jìn)一步完善政府信息公開與數(shù)據(jù)開放立法

公共數(shù)據(jù)、政務(wù)信息是支持電子政務(wù)各項(xiàng)應(yīng)用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，盡管越來越多的國家和地區(qū)已經(jīng)意識到數(shù)據(jù)開放對于掌握政府門戶網(wǎng)站開放的信息的現(xiàn)實(shí)意義，但實(shí)際上，相對于電子政務(wù)的快速發(fā)展，信息開發(fā)和數(shù)據(jù)開放相對滯后，尤其各項(xiàng)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件需要進(jìn)一步的健全.

信息開放、數(shù)據(jù)開放既關(guān)系著國家安全、國計(jì)民生，也關(guān)系公民個人隱私.需要有完備的法律保障.近年來，各國普遍重視政府信息法，在中國，現(xiàn)行法規(guī)條例存在權(quán)責(zé)邊界不清晰、體制不健全、法律位階低等問題.需要進(jìn)一步完善《政府信息公開條例》等相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件.跟新網(wǎng)絡(luò)安全與信息安全保護(hù)法律體系，保護(hù)隱私權(quán)和提高安全約束力，規(guī)范政府相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)布的數(shù)據(jù).

我們還應(yīng)借鑒國外先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，設(shè)置首席信息官，這些首席信息官分布在各級人民政府及工作部門，并且，將在各級人民政府設(shè)立首席信息委員會代替原有的信息辦，這樣就能使得電子政法實(shí)施的更加統(tǒng)一化和電子政務(wù)建設(shè)的越發(fā)專業(yè)化.

〔1〕梁平，滕琦，崔永鴻.社會生態(tài)環(huán)境視域下電子政務(wù)發(fā)展的制約因素探討[J].科技進(jìn)步與對策，2009（2）：25.

〔2〕滕琦.我國政府門戶網(wǎng)站與服務(wù)型政府互動影響研究[D].重慶大學(xué)碩士論文，2009.1.

〔3〕韓紅霞.電子政務(wù)安全建設(shè)中的問題與對策[D].鄭州大學(xué)碩士論文，2005.1.

〔4〕柳思思.政務(wù)微博推廣機(jī)制研究——以“北京微博發(fā)布廳”的推廣為例[J].電子政務(wù)，2015(01):20.

〔5〕肖北庚.電子政務(wù)背景下政府治理模式問題研究[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔纾?008.192.

〔6〕肖北庚.電子政務(wù)背景下政府治理模式問題研究[M].?？冢汉Ｄ铣霭嫔?，2008.196.

〔7〕楊燁，廖原.論電子政務(wù)與行政法治[M].武漢：湖北人民出版社，2008.51.