對外匯檢查工作的現(xiàn)實(shí)思考

■周美春

一、外匯檢查工作現(xiàn)狀

（一）重微觀監(jiān)測輕宏觀分析。近年來，外匯檢查部門通過對非現(xiàn)場監(jiān)測分析系統(tǒng)的不斷探索、積極應(yīng)用，在提升精準(zhǔn)打擊違法違規(guī)行為方面取得了突出成效?，F(xiàn)階段，外匯檢查部門的日常監(jiān)測分析，更多的是關(guān)注對微觀違規(guī)行為的監(jiān)測分析，而缺少對當(dāng)前國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)金融形勢的宏觀分析。當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)金融的波動性和不確定性增大，在經(jīng)濟(jì)金融市場化改革全面深化的背景下，我國跨境資金流動的復(fù)雜性勢必加大，外匯檢查工作中宏觀形勢分析日趨重要。

（二）規(guī)則監(jiān)管理念漸行落伍。規(guī)則監(jiān)管向原則監(jiān)管的監(jiān)管理念是在國際金融危機(jī)后世界主要發(fā)達(dá)國家對規(guī)則監(jiān)管重新審視的結(jié)果。對于外匯管理來說，理論上通過管住銀行即可管住企業(yè)和個人等客戶。在當(dāng)前規(guī)則監(jiān)管下，銀行只要保證自己不違規(guī)，就可以不管企業(yè)和個人是否違規(guī)，甚至可以協(xié)助其違規(guī)。隨著形勢的發(fā)展，政策漏洞可能會增多，需要不斷打“補(bǔ)丁”，無疑加大了管理難度，規(guī)則監(jiān)管已不再與當(dāng)前外匯檢查工作相適應(yīng)。

（三）系統(tǒng)資源整合不夠完備。檢查工作的重心從現(xiàn)場檢查向非現(xiàn)場檢查轉(zhuǎn)移，是在現(xiàn)代化管理方式下外匯檢查工作的必由之路。在當(dāng)前外匯管理形勢下，只有轉(zhuǎn)變外匯檢查工作模式，充分發(fā)揮非現(xiàn)場監(jiān)管的作用，才能擴(kuò)大檢查成果。近年來，外匯局通過對內(nèi)部現(xiàn)有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的整合,搭建了非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)，完成非現(xiàn)場檢查由“輔助型”向“主導(dǎo)型”的轉(zhuǎn)變。但相對外部而言，外匯局在整合各類資源上還尚留空間，資源整合不夠完備，如非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)與外匯指定銀行的銜接，與反洗錢信息系統(tǒng)的對接，與海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、工商等部門的數(shù)據(jù)和關(guān)注信息的交換等方面。

（四）檢查處罰手段亟需更新。隨著外匯改革的推進(jìn)，目前新法規(guī)中原則性條款替代了以往繁瑣具體的監(jiān)管規(guī)則，增強(qiáng)了外匯管理的適應(yīng)性和靈活性。由于外匯檢查與執(zhí)法必須以事實(shí)為依據(jù)以及原則監(jiān)管缺乏相關(guān)配套制度和審核標(biāo)準(zhǔn)，使得外匯檢查部門對銀行的檢查既缺乏有效抓手，同時又很難依據(jù)相關(guān)事實(shí)認(rèn)定銀行違背 “國際結(jié)算慣例”、“了解你的客戶”、“盡職審查”等原則性條款，難以取得充分證據(jù)，行政復(fù)議風(fēng)險大，對證據(jù)的收集也越來越嚴(yán)格。在對發(fā)現(xiàn)涉匯企業(yè)存在可能違規(guī)或已違規(guī)但取證困難的情況下，無法采取相應(yīng)的行政處罰。同時，檢查中的人情干擾和處罰標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，也影響了檢查成效和執(zhí)法效果。

（五）非現(xiàn)場監(jiān)測機(jī)制不健全。隨著電子化手段不斷發(fā)展，外匯業(yè)務(wù)量快速增長、業(yè)務(wù)品種不斷更新，非現(xiàn)場監(jiān)測與分析對提高外匯檢查效率的作用越來越凸顯。目前，外匯局非現(xiàn)場監(jiān)測工作機(jī)制尚不完備，非現(xiàn)場檢查手段和方法仍不完善，如非現(xiàn)場監(jiān)測體制問題；在非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)中缺少線索信息管理模塊,上下兩級線索信息反饋和監(jiān)督存在不及時現(xiàn)象；缺少非現(xiàn)場監(jiān)測工作操作指南等。

二、對外匯檢查工作的建議

（一）加強(qiáng)宏觀形勢分析指導(dǎo)。通過宏觀形勢分析，能夠提升外匯檢查對形勢變化的敏感性，增強(qiáng)工作的預(yù)見性和前瞻性，有利于適時靈活調(diào)整監(jiān)管方向和重點(diǎn)，充分應(yīng)對和適應(yīng)外部環(huán)境的變化。由于外匯分局檢查人員普遍存在宏觀形勢分析能力不足等情況，建議局總局成立形勢分析智囊團(tuán)，對全國外匯收支進(jìn)行整體性把握和方向性研斷，以建立形勢分析交流機(jī)制為平臺，指導(dǎo)各分局做好自身區(qū)域性的外匯形勢分析，選準(zhǔn)可控點(diǎn)、風(fēng)險點(diǎn)，提高檢查成效，使外匯檢查工作再上新臺階。

（二）原則監(jiān)管與規(guī)則監(jiān)管相結(jié)合。相比規(guī)則監(jiān)管，原則監(jiān)管更加具有監(jiān)管彈性，可促進(jìn)監(jiān)管對象自主經(jīng)營、加快金融創(chuàng)新、降低監(jiān)管成本、聚焦監(jiān)管目標(biāo)和適應(yīng)市場變化等優(yōu)勢。外匯局在原則監(jiān)管指導(dǎo)下，執(zhí)行細(xì)則由監(jiān)管對象圍繞實(shí)現(xiàn)監(jiān)管原則自行制定，并根據(jù)形勢的變化自主更新，外匯檢查只需評估細(xì)則是否符合原則監(jiān)管內(nèi)容以及監(jiān)督細(xì)則的執(zhí)行情況，大大減少監(jiān)管成本。與規(guī)則監(jiān)管相比，原則監(jiān)管對金融機(jī)構(gòu)更加具有約束力和威懾力，使外匯檢查更有抓手，也就更加有利于實(shí)現(xiàn)理論上通過管住銀行即可管住企業(yè)和個人的構(gòu)想，在源頭上遏制住企業(yè)和個人違規(guī)行為的發(fā)生，間接解決一些企業(yè)、個人查處難的問題，提高監(jiān)管效率。對于企業(yè)和個人，仍需要實(shí)行一定的規(guī)則管理和負(fù)面清單管理相結(jié)合。在負(fù)面清單管理中，外匯檢查的角色是一方面負(fù)責(zé)負(fù)面清單的執(zhí)行情況的檢查處罰；另一方面負(fù)責(zé)負(fù)面清單目錄的維護(hù)更新。通過檢查，及時發(fā)現(xiàn)違規(guī)的新動向，將未列入負(fù)面清單的新行為列入負(fù)面清單。

（三）加快系統(tǒng)資源整合建設(shè)。外匯局應(yīng)把長短期監(jiān)管目標(biāo)相結(jié)合，充分整合各類資源，打造出兼顧不同特點(diǎn)、滿足不同區(qū)域監(jiān)管需求的多功能綜合系統(tǒng)。建議在現(xiàn)有非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，通過網(wǎng)絡(luò)接口將系統(tǒng)延伸到外匯指定銀行；在法律框架內(nèi)，考慮與反洗錢信息系統(tǒng)有效對接；實(shí)現(xiàn)與海關(guān)、商務(wù)、稅務(wù)、工商等部門的數(shù)據(jù)和關(guān)注信息的交換，增強(qiáng)非現(xiàn)場檢查的能力。

（四）完善依法行政手段。隨著貿(mào)易投資便利化改革的推進(jìn)，外匯管理部門不斷簡政放權(quán)，賦予了銀行更多的代位監(jiān)管職責(zé),外匯局在銀行監(jiān)管上應(yīng)注重做好外匯違法違規(guī)行為的預(yù)防、信息的收集，做到防控風(fēng)險“關(guān)口前移”。建議在檢查方法上，改變傳統(tǒng)的分散安排、獨(dú)立開展檢查的外匯檢查模式，采取上級部統(tǒng)一部署，合理調(diào)配轄內(nèi)外匯檢查骨干,實(shí)行異地交叉檢查，統(tǒng)一處罰標(biāo)準(zhǔn)的檢查工作模式。在檢查內(nèi)容上，檢查部門除注重對銀行業(yè)務(wù)辦理情況的檢查外，要把內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況作為對銀行監(jiān)管工作的邏輯起點(diǎn)，采取定期或不定期檢查銀行外匯內(nèi)控制度的建立和落實(shí)情況，督促銀行加強(qiáng)自律。在行政處罰方面，在發(fā)現(xiàn)違規(guī)事實(shí)，但取證困難的情況下，建議借鑒其他國家通過采取“和解”的方式，確定當(dāng)事人違規(guī)行為，可減少和避免外匯檢查部門的執(zhí)法風(fēng)險。

（五）提升非現(xiàn)場監(jiān)測效能。為實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)測工作的常態(tài)化，保證監(jiān)測水平的專業(yè)化，提升外匯檢查效率，建議：一是成立非現(xiàn)場檢查科（組）?？偩忠晕募问矫鞔_要求成立非現(xiàn)場檢查科（組），以體現(xiàn)非現(xiàn)場監(jiān)測工作的重要性，提高非現(xiàn)場監(jiān)測的地位，從而保證非現(xiàn)場監(jiān)測與分析工作的成效。二是在非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)中增加線索信息管理模塊。加強(qiáng)對線索信息反饋和監(jiān)督，以提高對線索辦理情況的監(jiān)督效率，降低檢查人員道德風(fēng)險的發(fā)生。三是盡早制定出臺《外匯檢查非現(xiàn)場分析工作指引》。對外匯非現(xiàn)場檢查工作的監(jiān)督、反饋、激勵機(jī)制進(jìn)行明確,為全國非現(xiàn)場檢查工作開展提供制度保障。四是創(chuàng)建“全國外匯檢查監(jiān)測小組”。建議總局定期召集全國外匯檢查業(yè)務(wù)骨干，緊密結(jié)合外匯形勢和政策的變化,針對重點(diǎn)關(guān)注的外匯收支領(lǐng)域和渠道,設(shè)置、優(yōu)化和完善非現(xiàn)場監(jiān)測指標(biāo)，并對形成的固化指標(biāo)和成熟的檢查方法,以《外匯非現(xiàn)場檢查?？坊颉?專項(xiàng)業(yè)務(wù)指引》方式，用于指導(dǎo)全國各分支局檢查,以提高外匯檢查工作效率。