淺析失地農(nóng)民社會保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

淺析失地農(nóng)民社會保障公共性流失和治理

○豆晨放

（武漢大學政治與公共管理學院 湖北 武漢 430072）

失地農(nóng)民已成為城市化發(fā)展進程中無法回避的問題，在建立健全失地農(nóng)民社會保障制度和解決好失地農(nóng)民問題方面，政府具有不可推卸的責任，但在實際運作中，我國失地農(nóng)民社會保障面臨著公共性流失的困境。本文以失地農(nóng)民社會保障公共性流失為視角，論述失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)，并從制度層面和價值層面對失地農(nóng)民社會保障公共性流失的原因作出分析，最后提出具體的治理建議。

失地農(nóng)民 社會保障 公共性 流失 治理

由于城市化的發(fā)展以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和升級，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地成為不可避免的事情，一個新的社會群體應(yīng)運而生，即“失地農(nóng)民”。近些年，無論是征地規(guī)模、還是征地幅度都在快速增長，盡管國家在宏觀政策上嚴格控制建設(shè)用地的規(guī)模，但由于工業(yè)化、城市化的飛速發(fā)展等一些客觀原因，被征用土地及失地農(nóng)民的數(shù)量依然會呈現(xiàn)增長的趨勢?！叭r(nóng)”問題始終是國家關(guān)注的主要問題，土地是農(nóng)民維持家庭生計的重要來源，失去土地之后農(nóng)民的生計、生活缺乏保障，導致“生活難、就業(yè)難、入保難”，失地農(nóng)民在失去土地后的社會保障問題值得我們關(guān)注。失地農(nóng)民的社會保障不僅關(guān)系著農(nóng)民的基本生活，而且也深刻影響著和諧社會這一總體目標的實現(xiàn)，因此失地農(nóng)民的社會保障問題已成為擺在政府和社會面前的難題。

一、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的表現(xiàn)

1、失地農(nóng)民的補償標準偏低

征地補償標準偏低是一個長期存在的問題。按照《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，各地土地征用給失地農(nóng)民的補償包括三個部分：一是土地補償費，一般是土地前三年平均產(chǎn)值的4～6倍；二是安置人口補助費，按照被征地前三年平均產(chǎn)值的6～10倍計算；三是青苗和附著物補償。由于我國農(nóng)民土地產(chǎn)出率較低，以現(xiàn)在的補償標準，很難保證一些失地農(nóng)民的正常生活，更不用說達到農(nóng)民的期望值了。而企業(yè)從政府手中購買土地制度的價格，遠遠高于政府補償給農(nóng)民的費用。有學者認為，農(nóng)民得到的征地補償收入應(yīng)該是農(nóng)民的“養(yǎng)老金”、“治病錢”，但他們所得到的補償費還遠遠不足以承擔起這兩項職能。

2、政府往往忽視失地農(nóng)民再就業(yè)問題

土地被征收，意味著農(nóng)民靠地為生的生活生產(chǎn)方式要發(fā)生徹底改變。目前我國對失地農(nóng)民進行補償安置的方式主要包括：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織安置、用地單位安置及貨幣安置。其中，因貨幣安置簡單易行、操作方便，大部分地區(qū)在征地時選擇貨幣安置為主的方式，即一次性發(fā)放安置補助費。在對被征地的農(nóng)民的安置上，各地基本上都沒有從社會就業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面進行統(tǒng)籌安排。政府運用這種方式為自己尋求了方便，卻對失地農(nóng)民的再就業(yè)和社會保障問題考慮不足。失地農(nóng)民大多數(shù)文化素質(zhì)低，缺乏專業(yè)技能知識，在失去土地尋找就業(yè)時，只能在競爭激烈的勞動力市場上從事勞動強度大且保障性低的工作，更多的是致使一些失地農(nóng)民種地無田、就業(yè)無崗位，逐漸淪為社會的生活困難群體。

3、征地補償金的違規(guī)使用現(xiàn)象普遍存在

我國失地農(nóng)民社會保障資金的籌集實行國家、集體、個人三方共同分擔的原則，其中個人繳納占了主要的份額，集體和國家只占很小的一部分。拖欠、挪用、侵吞征地補償金，一方面使個人繳納的資金失去來源，另一方面導致地方政府對社保資金投入的缺位。而這又直接造成了失地農(nóng)民社會保障資金的短缺，嚴重損害了他們的生存保障權(quán)。近些年來，各種新聞媒體上頻頻曝光有關(guān)征地補償金方面的違規(guī)事件。有些地方將上級政府撥付給被征地農(nóng)民的各種補償款克扣部分或者全部用于其他方面。一些政府在征地過程中，常常用各種辦法拖欠農(nóng)民征地款，使得補償難以到位。在征地補償金方面，政府政策的透明度不夠，使失地農(nóng)民的合法權(quán)益受到侵害。

二、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的原因

1、制度層面

（1）失地農(nóng)民社會保障制度的不健全。從理論上說，失地農(nóng)民社會保障制度應(yīng)該是一個包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、住房保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整保障體系。但是從我國失地農(nóng)民社會保障制度的實際情況來看，其保障項目比較單一。在很多地區(qū)只是建立了以養(yǎng)老保障為主的失地農(nóng)民基本生活保障，而醫(yī)療、失業(yè)等其他保障方面則很少涉及，而且養(yǎng)老保險的保障水平過低，難以滿足廣大失地農(nóng)民養(yǎng)老的要求，也無法達到制度設(shè)計者的預(yù)期效果；而為失地未就業(yè)農(nóng)民提供專業(yè)培訓、知識技能等就業(yè)保障也只是在極個別地方實行。這些都與以社會性、福利性、公平性和互助性為本質(zhì)特性的“社會保障”相差甚遠。

（2）土地征用制度的不完善。我國現(xiàn)行的土地征用制度中存在一定的缺陷，容易導致侵害失地農(nóng)民利益問題的產(chǎn)生。這主要表現(xiàn)在以下五個方面：一是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰；二是征地補償標準不科學；三是征地范圍界定不明，土地征用權(quán)被濫用；四是安置責任主體不明確，安置方式單一；五是征地程序和監(jiān)督程序不規(guī)范。

（3）法律政策的缺失。一方面是在土地征用方面，這導致政府濫用手中的權(quán)力進行征地，從中獲取高額利潤，使失地農(nóng)民的權(quán)益受到侵害。另一方面是失地農(nóng)民社會保障方面。由于目前國家有關(guān)法律法規(guī)尚未對失地農(nóng)民社會保障問題作出明確規(guī)定，在發(fā)生有關(guān)失地農(nóng)民社會保障方面的糾紛時，缺乏行之有效的解決辦法。各地方在遇到相關(guān)問題時，通過對有關(guān)問題的認識、對制度與政策設(shè)計可行性的判斷以及當?shù)氐目陀^條件制定行政規(guī)章或規(guī)范性文件來解決，缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，影響了失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)的進程。

2、價值層面

（1）政府對失地農(nóng)民的社會保障重視度不夠。農(nóng)村社會保障在我國的社會保障體系中一直屬于薄弱環(huán)節(jié)。當前我國農(nóng)村社會保障總體水平較低，與城市社會保障水平差距很大，而且有進一步擴大的趨勢。據(jù)調(diào)查，農(nóng)村社會保障支出占GDP的比重一直在0.1%的水平上，而城市社會保障支出占GDP的比重卻一直穩(wěn)定在7.3%左右。由此可見，國家對農(nóng)村社會保障缺乏足夠的重視。我國農(nóng)村社會保障尚未形成完整的機制，更無法律的保護，處于嚴重的缺位狀態(tài)，而這一現(xiàn)象延續(xù)到了失地農(nóng)民的社會保障上。

（2）政府尋租行為。一些政府部門利用現(xiàn)行征地制度的不足和掌管的征地主動權(quán)，大肆“尋租”，收益不斷膨脹，這與失地農(nóng)民利益受損形成鮮明對比。追溯其原因，是因為政府自利性的存在使最公正的政策也免不了帶有一定的利益偏向，從而導致公共政策偏離“公利性”。具體到失地農(nóng)民社會保障這一問題，政府在“經(jīng)濟人”利益的驅(qū)動下，通過一系列不當手段獲得了大量的土地收益，而忽視了失地農(nóng)民的生存保障權(quán)和發(fā)展保障權(quán)。地方政府通過低價征收農(nóng)民的土地并轉(zhuǎn)化為國家所有，然后按照土地的市場價格出讓給企業(yè)，形成巨大的價格差距，從中獲取增值數(shù)倍的收益。另外，政府通過名目繁多的稅費來增加財政收入，不斷積累政績，造成一種政績較好的虛假局面。

三、失地農(nóng)民社會保障公共性流失的治理

1、加強涉及失地農(nóng)民制度的改革和完善

首先，建立失地農(nóng)民社會保障制度。要從根本上解決失地農(nóng)民的生存問題，必須具備行之有效的制度保障，將失地農(nóng)民的社會保障納入我國正在建設(shè)的社會保障體系之中。失地后的農(nóng)民已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民，他們在土地失去后，不再從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，所住地已經(jīng)城鎮(zhèn)化，國家應(yīng)根據(jù)失地農(nóng)民的這一特點建立相應(yīng)的社會保障制度。失地農(nóng)民的社會保障制度應(yīng)是一個包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障、住房保障、就業(yè)保障等在內(nèi)的完整保障體系。失地農(nóng)民的保障基金可以由三部分構(gòu)成，在土地收益金中拿出大部分，財政補貼一部分，失地農(nóng)民自己拿出一部分，三方籌資建立起失地農(nóng)民的社會保障體系。

其次，改革土地征用制度，完善失地農(nóng)民安置機制。在農(nóng)村城市化和經(jīng)營城市過程中，征用農(nóng)地是不可避免的事，關(guān)鍵在于要建立公平、合理的征地制度。結(jié)合目前我國現(xiàn)有的土地征用制度來看，征地制度的改革勢在必行。提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，關(guān)系著廣大農(nóng)民更多地共享發(fā)展成果，有利于調(diào)整現(xiàn)有利益格局，找到各方利益平衡點。此外，在對失地農(nóng)民進行安置時，貨幣安置不是一勞永逸的辦法，政府要加強對失地農(nóng)民再就業(yè)的支持力度，通過提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓，提高失地農(nóng)民的就業(yè)能力。也要積極探索其他安置機制，充分保障失地農(nóng)民的生活。

最后，完善相關(guān)法律法規(guī)政策。國外現(xiàn)代社會保障制度的經(jīng)驗告訴我們，只有完善的社會保障立法才能建立完善的社會保障體系。目前我國社會保障立法嚴重滯后，關(guān)于失地農(nóng)民社會保障的立法更是空白，極大地影響了我國社會保障制度的完善。在結(jié)合各地經(jīng)濟發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，國家有關(guān)部門應(yīng)當及時制定統(tǒng)一的有關(guān)失地農(nóng)民社會保障制度的改革、運行、管理辦法，只有以法律為依據(jù)，失地農(nóng)民的社會保障工作才能公平、高效、健康地發(fā)展。

2、加強政府對失地農(nóng)民的社會保障責任和支持力度

政府是社會保障的主體，目前我國社會保障的供給顯然落后于失地農(nóng)民的需求，相對于城鎮(zhèn)社會保障來講，國家對失地農(nóng)民社會保障資金投入較少。農(nóng)民本身就是我國的一大弱勢群體，在征地博弈中產(chǎn)生的大量失地農(nóng)民，更是處于弱勢地位。我國失地農(nóng)民為城市化建設(shè)作出了巨大貢獻，政府也從中獲得了巨大收益，政府有義務(wù)擔負起失地農(nóng)民的保障責任。只有政府強化自身責任，樹立“以人為本”的執(zhí)政思路，統(tǒng)籌城市化發(fā)展與解決失地農(nóng)民問題，構(gòu)建失地農(nóng)民社會保障體系，失地農(nóng)民社會保障公共性流失的困難處境才能得以解決。

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胡婉君）