“新南南合作”背景下金磚銀行的作用和前景

■ 馬 嵐 博士生（北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100871）

引言

本輪金融危機(jī)以來，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢發(fā)生了許多深層次的變化，這不僅體現(xiàn)在傳統(tǒng)南北關(guān)系的轉(zhuǎn)變與重構(gòu)方面，同時也體現(xiàn)在一種更加深遠(yuǎn)的新型南南合作上。發(fā)展中國家，特別是新興市場國家依托經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和不斷加強(qiáng)的全球經(jīng)濟(jì)影響力，越來越傾向于構(gòu)建一個南方國家廣泛參與決策、享有一定話語權(quán)的世界經(jīng)濟(jì)新格局。在這樣的背景下，“金磚國家開發(fā)銀行”（簡稱“金磚銀行”）及“金磚國家應(yīng)急儲備安排”（簡稱“應(yīng)急儲備安排”）的成立，既是這種訴求付諸行動的重要體現(xiàn)，同時也被寄希望于能對未來的“新南南合作”提供全新的制度支持。

2014年7月在巴西舉行的金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第六次會晤終于取得了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，包括中國、俄羅斯、印度、巴西和南非在內(nèi)的“金磚五國”正式簽署協(xié)議，成立“金磚銀行”，同時宣布成立的還有“應(yīng)急儲備安排”。由于作用和機(jī)制方面存在的諸多相似性，兩個新成立的機(jī)構(gòu)被國際輿論稱作是迷你版的世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF），并被認(rèn)為是全球最重要的五個新型經(jīng)濟(jì)體試圖重構(gòu)二戰(zhàn)以來國際金融秩序的一種嘗試。

雖然已經(jīng)有大量研究對二戰(zhàn)以來所形成的國際經(jīng)濟(jì)格局和國際金融秩序的弊端進(jìn)行了說明，并對新秩序和新格局的構(gòu)建提出過種種設(shè)想與建議，但對于“金磚銀行”這樣一個新興事物，人們對其在全球治理以及國際金融領(lǐng)域內(nèi)地位和作用的判斷，卻還停留在比較模糊的認(rèn)識階段，缺乏系統(tǒng)和全面的深層次分析?！敖鸫u銀行”和“應(yīng)急儲備安排”甚至被賦予諸如挑戰(zhàn)并取代世界銀行和IMF這樣濃重的感情色彩。本文以“新南南合作”為出發(fā)點(diǎn)，立足當(dāng)前全球政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，力圖客觀而全面的分析“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”所能發(fā)揮的作用，以及未來發(fā)展的方向和前景，并進(jìn)一步分析中國在其中發(fā)揮的作用和影響。

“金磚銀行”是全新的南南合作方式

毫無疑問，21世紀(jì)以來，特別是國際金融危機(jī)后，發(fā)展中國家之間傳統(tǒng)的南南合作關(guān)系正在發(fā)生根本性的變化，這些變化產(chǎn)生的基礎(chǔ)在于發(fā)展中國家自身經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和實(shí)力的增強(qiáng)，特別是包括金磚國家和新興市場11國在內(nèi)的發(fā)展中國家，甚至成為了危機(jī)后拉動全球經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的主要引擎。這使得南南合作徹底擺脫了過去窮國之間互通有無的貿(mào)易模式，以及簡單的經(jīng)濟(jì)援助和政府間合作，開始向包括貿(mào)易、金融、投資、產(chǎn)業(yè)合作，甚至是全球治理等多方向拓展，因此被稱為“新南南合作”。事實(shí)上，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”正是發(fā)展中國家在金融和全球治理領(lǐng)域內(nèi)嘗試的一種全新合作方式。

首先，如果能夠按照設(shè)定的方向發(fā)展，新成立的兩個機(jī)構(gòu)將有望為發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供多方位保障與支持。

一方面，“金磚銀行”能夠?yàn)榘ń鸫u國家在內(nèi)的眾多發(fā)展中國家提供基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展所需的資金支持，而這正是這些國家當(dāng)前所急需的。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，巴西、南非、俄羅斯和印度的基礎(chǔ)設(shè)施缺口很大，而整個發(fā)展中國家更是面臨每年約1.4萬億美元的基礎(chǔ)設(shè)施資金缺口，大多數(shù)國家基礎(chǔ)設(shè)施落后嚴(yán)重，并因此阻礙了整體經(jīng)濟(jì)的增長。

而以“華盛頓共識”為基礎(chǔ)，世界銀行在給成員國發(fā)放貸款時往往會附加一些有爭議的條款，低息貸款經(jīng)常與政治條件捆綁，這增加了貸款的隱性成本或風(fēng)險(xiǎn)，最令發(fā)展中國家反感和抵觸。相比之下，“金磚銀行”則能在一定程度上彌補(bǔ)世界銀行的這些不足，提供不附加政治條件的貸款，從而為發(fā)展中國家提供更加可靠和透明的選擇。在這樣的基礎(chǔ)上，各國可以根據(jù)本國的具體國情選擇適合的信貸方式，而不必接受苛刻的政治條件，推行不適合本國的價(jià)值觀。

另一方面，與IMF的功能相同，“應(yīng)急儲備安排”也能在成員國面臨國際收支壓力時提供短期的流動性安排，以幫助這些國家度過危機(jī)。同世界銀行一樣，IMF在成員國遇到危機(jī)時提供的幫助也附加苛刻的條件。以解決短期國際收支失衡的Stand—By Arrangements（SBA）即備用安排貸款為例，貸款采用分階段提款方式，借款國必須在規(guī)定的時間內(nèi)，達(dá)到規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，并經(jīng)IMF董事會核查批準(zhǔn)，才能提取一階段的貸款。如果未達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，則提款程序?qū)⒆詣又兄?。事?shí)上，在歐債危機(jī)的救助過程中，IMF提出的包括降低生產(chǎn)成本、縮減財(cái)政赤字等在內(nèi)的一系列苛刻的結(jié)構(gòu)改革條款，就因?yàn)閲?yán)重?fù)p及民生，進(jìn)而引發(fā)更深層次經(jīng)濟(jì)動蕩和社會混亂而再次引發(fā)爭議。

此外，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”能夠?yàn)榘l(fā)展中國家金融市場的穩(wěn)定提供一定保障，避免這些國家的匯率市場和資產(chǎn)價(jià)格因國際沖擊而出現(xiàn)大幅波動。事實(shí)上，歷史上曾多次發(fā)生過由中心國家的擴(kuò)張貨幣政策所引發(fā)的危機(jī)，如上世紀(jì)90年代的亞洲金融危機(jī)、俄羅斯金融危機(jī)以及阿根廷經(jīng)濟(jì)危機(jī)等。本輪金融危機(jī)后，隨著經(jīng)濟(jì)逐步復(fù)蘇，美聯(lián)儲退出量化寬松（QE）政策的預(yù)期不斷增加，并于2013年底正式拉開帷幕。2013年6-8月，美國QE退出的消息致使印度尼西亞、泰國、菲律賓、土耳其等國股市下跌兩三成；從2011年下半年至2013年底，巴西雷亞爾和印度盧比累計(jì)貶值40%，從2013年4月至2013年底印尼盾貶值23%（楊正位，2014）。從2013年全年看，“脆弱五國”印度、印尼、巴西、南非和土耳其等五國貨幣兌美元匯率分別貶值14%、26%、16%、26%和22%（畢吉耀、姚淑梅、郝潔、張哲人，2013）。

其次，設(shè)立“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”是南南國家參與全球治理的一種全新合作方式。在舊的機(jī)制框架內(nèi)，金磚國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模和國際話語權(quán)嚴(yán)重不成比例，雖然這些國家的經(jīng)濟(jì)規(guī)模已經(jīng)占到了全球的四分之一，對全球經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)更是達(dá)到了一半，但在世行的投票權(quán)加起來卻僅有13%，低于美國的15%；在IMF中的表決權(quán)加起來也僅有11%，遠(yuǎn)低于美國的近17%。

新興經(jīng)濟(jì)體曾試圖融入西方主導(dǎo)的世界。2008年金融危機(jī)一度倒逼IMF加快改革，2010年11月，IMF執(zhí)董會批準(zhǔn)了對基金組織份額和治理進(jìn)行全面改革的建議，超過6%的份額將轉(zhuǎn)移到新興市場和發(fā)展中國家，同時，最貧窮成員國的份額比重和投票權(quán)也將受到保護(hù)。改革之后，中國將成為僅次于美、日的IMF第三大份額國。然而，由于美國國會的阻撓，這項(xiàng)改革方案遲遲不能落實(shí)。因此，“金磚銀行”的設(shè)立就成為金磚國家無奈之下的“自救”方式。

但同時，這種新的合作模式客觀上也代表了一種積極的變化，不僅能夠提升發(fā)展中國家在世界金融秩序中的主動權(quán)，加強(qiáng)彼此之間的團(tuán)結(jié)與合作，同時也有望推動世界銀行和IMF加快其改革進(jìn)程，從而有助于構(gòu)建一個更加平衡的全球金融和治理格局。在某種意義上說，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備方案”的設(shè)立使得新興國家挑戰(zhàn)西方主導(dǎo)的金融秩序不再只停留在口頭上，而是有了第一塊實(shí)實(shí)在在的基石。

與此同時，“金磚銀行”在推進(jìn)金融體制民主方面也做出了開創(chuàng)性的嘗試。與美國主導(dǎo)的舊有體制不同，在新的框架下，利益相關(guān)方之間強(qiáng)調(diào)平等原則，享有同等權(quán)利。從已經(jīng)宣布的細(xì)節(jié)來看，新成立的“金磚銀行”充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)，初始核定資本為1000億美元，初始認(rèn)繳資本為500億美元，并由各創(chuàng)始成員國均攤，各國也同時平均分配股權(quán)和投票權(quán)，從而排除了個別國家的強(qiáng)權(quán)控制。此外，與總裁職位始終由歐洲人把持的IMF和行長人選由美國選定的世界銀行不同，“金磚銀行”行長將實(shí)行5年輪換制，由各國輪流派員擔(dān)任。

“金磚銀行”成功運(yùn)作面臨諸多挑戰(zhàn)

正如前文所強(qiáng)調(diào)的那樣，如果能夠按照預(yù)期設(shè)計(jì)的方向發(fā)展，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”無疑會在推動發(fā)展中國家社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和促進(jìn)全球治理結(jié)構(gòu)改革方面發(fā)揮積極作用。但一方面，這兩個機(jī)構(gòu)能否朝著令人樂觀的方向發(fā)展還存在諸多變數(shù)，另一方面，即使一切都按計(jì)劃步入正軌，其作用和影響力也不應(yīng)被過度夸大和吹捧。

事實(shí)上，對于“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”來說，腳踏實(shí)地的開展切合實(shí)際的工作，而不是過度強(qiáng)調(diào)與西方世界和舊有體制的對抗，才是正確的道路。因?yàn)橹挥姓嬲咝Ф鴱?qiáng)勁的運(yùn)作起來，才可能成為一股值得尊重和重視的力量，進(jìn)而產(chǎn)生現(xiàn)實(shí)的影響力。畢竟，發(fā)展中國家此前信誓旦旦的表態(tài)實(shí)在太多了。2007年宣告成立的南方銀行，其宗旨是為南美各國融資提供便利，同時擺脫IMF和世界銀行通過提供貸款對南美國家經(jīng)濟(jì)決策權(quán)施加影響。但從現(xiàn)在的情況來看，這一機(jī)構(gòu)并未發(fā)揮任何實(shí)質(zhì)性的作用。

毋庸置疑，比起高調(diào)向世界宣告成立來說，如何成功運(yùn)作這家“金磚銀行”才是最為困難的，其中面臨著諸多問題和挑戰(zhàn)。正如國際評論所指出的那樣，在過去多年中，金磚國家看上去更像是一個“現(xiàn)象共同體”，而不是“利益共同體”。除了都是主要發(fā)展中國家外，金磚國家?guī)缀鯖]有共同之處。五個國家在地理位置上相對分散，文化上也不親近，國家之間的規(guī)模差異巨大，其中，中國的規(guī)模與其他國家根本不在同一重量級，更是南非的24倍。此外，各國的國情和所選擇的經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路也不盡相同。在這樣大的差異下，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”內(nèi)部要想長期達(dá)到權(quán)力的平等分配將是十分困難的，需要各方都做出超乎想象的努力，中國需要做出巨大讓步。

雖然提倡民主平等是好事，但過度分散和缺乏主導(dǎo)者的權(quán)力結(jié)構(gòu)卻很難在效率上獲得成功，特別是在危機(jī)真正出現(xiàn)，需要做出重大決策的時候，如何高效運(yùn)作，平衡政策性特征與市場化運(yùn)營模式，可能會是一個考驗(yàn)。如果五個國家都從自身利益出發(fā)，不肯著眼大局，那么金磚集團(tuán)內(nèi)部將不可避免的上演無休止?fàn)幊车聂[劇。畢竟，在以往的國際事務(wù)中，金磚五國并沒有表現(xiàn)出足以讓人信任和放心的團(tuán)結(jié)與意見統(tǒng)一。

與此同時，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的成功運(yùn)作，還有賴于對一系列事關(guān)重要問題的解決。例如，如何在放松貸款條件和主要投資低收益基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的前提下，降低貸款風(fēng)險(xiǎn)并保證投資回報(bào)。此外，選擇什么樣的貨幣作為信貸和援助活動的媒介。美元的重要性對任何國家來說都毋庸置疑，但如果仍然選擇美元作為主要貨幣，則不太符合金磚國家立志與舊有國際金融秩序?qū)沟某踔?。那么是選擇人民幣還是類似于SDRs的一籃子貨幣，所有這些問題都不太容易解決。

事實(shí)上，對于已經(jīng)存在70年并身經(jīng)百戰(zhàn)的世界銀行和IMF來說，在受到越來越多詬病和指責(zé)的同時，這兩個機(jī)構(gòu)更多的是累計(jì)了管理和領(lǐng)導(dǎo)國際事務(wù)、防范和化解國際金融風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)與能力。對于世界上大多數(shù)國家來說，，世界銀行和IMF所代表的秩序和體制，仍舊是最佳的選擇，這一點(diǎn)在短期內(nèi)并不會改變。相比之下，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”則顯得十分青澀，金磚國家自身的金融系統(tǒng)都相對滯后薄弱，金融開放度、金融機(jī)構(gòu)的國際化水平以及本幣的國際影響力都處于相對弱勢的地位，在金融合作和處理國際金融事務(wù)上缺乏經(jīng)驗(yàn)，包括中國在內(nèi)，對多邊主義角色都還不適應(yīng)。

綜上所述，對于“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的最好定位，當(dāng)是對現(xiàn)有國際金融體系的一個有益補(bǔ)充，而且可能是一個很小的補(bǔ)充。短期目標(biāo)是為金磚國家和其他發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定提供解決資金問題的多一種選擇，以減少向世界銀行和IMF貸款所面臨的各種局限性和額外成本，長期則寄希望于通過不斷博弈提高自己在整個國際金融體系中的地位和話語權(quán)，從而在一定程度上重構(gòu)世界金融格局。但說到徹底與西方世界和西方秩序脫鉤、自立門戶，則實(shí)在為時尚早。對于金磚國家來說，當(dāng)務(wù)之急是在改革全球治理體系的共識下，進(jìn)一步求同存異、擱置紛爭，建立更深層次的信任關(guān)系，以更加包容和務(wù)實(shí)的態(tài)度推動“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

中國在“金磚銀行”的作用和影響

作為經(jīng)濟(jì)總量明顯獨(dú)大的金磚成員，中國在新成立的“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”中必將發(fā)揮重要的作用，同時，這一平行于西方主導(dǎo)下金融秩序的新體系，也會為中國在提升國際影響力和推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面創(chuàng)造難得的機(jī)遇。

首先，雖然在兩大新機(jī)構(gòu)的權(quán)力分配上金磚國家顯示出了對民主和平等的充分考量，中國也做出了極大讓步。但基于龐大的經(jīng)濟(jì)總量、巨額外匯儲備和對全球經(jīng)濟(jì)的影響力，中國毫無疑問會在“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”中發(fā)揮主導(dǎo)作用，這是客觀的選擇。數(shù)據(jù)顯示，中國經(jīng)濟(jì)總量已位居世界第二。截至2014年3月底，中國外匯儲備余額為3.95萬億美元，世界第一，占全世界外儲總量的1/3。2013年，中國進(jìn)出口貿(mào)易總額超過了4萬億美元，成為全球最大的貨物貿(mào)易國。

事實(shí)上，在新成立的兩大機(jī)構(gòu)中，“金磚銀行”的總部最終定在了上海，“應(yīng)急儲備安排”中各成員國投票權(quán)與承諾出資額掛鉤，中國承諾出資410億美元，俄羅斯、巴西、印度各出資180億美元，南非50億美元，綜合計(jì)算，中國出資額最多，因而投票權(quán)也最高，最終獲得39.95%的投票權(quán)，巴西、俄羅斯和印度各為18.10%，南非為5.57%。

因此，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的設(shè)立，無疑為中國提供一個向世界展示自己新興大國形象的嶄新平臺。與此同時，中國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)對外投資方面經(jīng)驗(yàn)豐富，新機(jī)構(gòu)的設(shè)立不僅可以推動其他發(fā)展中國家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時也可以分享中國的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，彰顯中國責(zé)任大國的形象，具有非常重要的戰(zhàn)略意義。

但同時，如何主導(dǎo)這樣內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜的機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)差異巨大的成員國之間的關(guān)系，應(yīng)對愈加復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對中國無疑也是一個挑戰(zhàn)。特別是在金磚國家內(nèi)部彼此存在激烈競爭的前提下，溝通和協(xié)調(diào)就顯得尤為重要。

此外，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的設(shè)立，能夠?yàn)橹袊嫶蟮耐鈪R儲備提供新的投資選擇。在此之前，中國的大多數(shù)外匯儲備都投資于美國國債。數(shù)據(jù)顯示，截至2014年5月，中國持有總額為1.27萬億美元的美國國債，是美國國債的最大持有國。這種投資結(jié)構(gòu)不僅投資收益率較低，而且容易受到美國宏觀經(jīng)濟(jì)政策的影響，風(fēng)險(xiǎn)較大且存在儲備資產(chǎn)安全問題?！敖鸫u銀行”的成立不僅為中國提供了多元化的投資渠道，而且可能為龐大的外匯儲備尋求更高的投資回報(bào)。

最后，“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的成功運(yùn)行，有望帶動人民幣發(fā)揮更大作用，提升其國際地位，進(jìn)而推動人民幣的國際化進(jìn)程。國際經(jīng)驗(yàn)表明，在一國貨幣國際化的初期，資本輸出和經(jīng)濟(jì)援助有利于推動本國貨幣進(jìn)入資本輸入國和受援助國家的市場，從而有利于實(shí)現(xiàn)貨幣國際化的目標(biāo)（常兵兵，2013）。

事實(shí)上，雖然人民幣的國際化趨勢近年來不斷加強(qiáng)，人民幣資產(chǎn)逐漸獲得國際投資者的青睞，人民幣的使用也持續(xù)快速增加，但全球范圍內(nèi)仍僅有1.5%的跨境支付采用人民幣，總體規(guī)模還很小。新機(jī)構(gòu)的設(shè)立無疑為人民幣提升國際影響力創(chuàng)造了一個通道，一個可行的方向是，“金磚銀行”未來可以考慮提供人民幣為主的貸款或收益率更高的相關(guān)資產(chǎn)。

結(jié)論

綜合上述分析，對于“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的作用應(yīng)當(dāng)在客觀合理的基礎(chǔ)上進(jìn)行評價(jià)。作為一種新的多邊合作模式，上述兩大機(jī)構(gòu)的設(shè)立本身就具有劃時代的政治和經(jīng)濟(jì)意義，這不僅是南方國家在舊的國際金融秩序下尋求自救的一種方式，同時也是這些國家以更加穩(wěn)定和緊密的關(guān)系加強(qiáng)合作的一種表現(xiàn)。金磚國家也因此從一個“現(xiàn)象經(jīng)濟(jì)體”最終取得了“實(shí)心化”的關(guān)鍵進(jìn)展。

“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”在理論和設(shè)想上具有廣闊和令人激動的前景，但現(xiàn)實(shí)卻是困難重重、挑戰(zhàn)不斷。短期來看，如何讓新成立的機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并真正開始發(fā)揮其貸款和救助的功能是最為關(guān)鍵的問題，只有切實(shí)的行動才能贏得國際社會的承認(rèn)，也才可能幫助發(fā)展中國家獲得所追求的政治和經(jīng)濟(jì)訴求。在可預(yù)見的一段時間內(nèi)，這兩個新的機(jī)構(gòu)如果能夠成功避免淪為又一個雄心勃勃的口號，那么完全有理由相信它們會給金磚國家乃至更多發(fā)展中國家?guī)斫?jīng)濟(jì)增長的推動力和金融穩(wěn)定的保障網(wǎng)，也必定會對世界銀行和IMF形成改革壓力，促使舊有秩序的逐步轉(zhuǎn)變。但盡管如此，這種作用的產(chǎn)生會非常困難，也不會立即顯現(xiàn)。中國作為新興大國的地位和作用，將在“金磚銀行”和“應(yīng)急儲備安排”的結(jié)構(gòu)框架內(nèi)得到體現(xiàn)和提升，中國主導(dǎo)這一全新的多邊開發(fā)機(jī)構(gòu)是一種客觀選擇，但主導(dǎo)并不是霸權(quán)統(tǒng)治，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力將有助于金磚國家和發(fā)展中國家在全球治理的博弈中獲得更多收益。

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