“三證合一”登記制度下稅收征管的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

◎文/董凌霄

一、“三證合一”為提升稅收征管質(zhì)量帶來的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）機(jī)遇凸顯

按照天津市政府統(tǒng)一部署，自2015年3月23日起本市新設(shè)市場(chǎng)主體在全市范圍內(nèi)實(shí)行營(yíng)業(yè)執(zhí)照、組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證的“三證合一”登記制度改革，設(shè)立企業(yè)實(shí)現(xiàn)1天內(nèi)辦結(jié)三證。這不僅實(shí)現(xiàn)了市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)稅、地稅部門的審批職能，也將相關(guān)職能部門緊密結(jié)合，增加了對(duì)話協(xié)作機(jī)會(huì)，提升了數(shù)據(jù)共享效率。

1.行政許可綜合窗口統(tǒng)一受理，使三方數(shù)據(jù)共享更加全面。“三證合一”后，由于市場(chǎng)主體在市場(chǎng)監(jiān)管部門登記或者變更的同時(shí)稅務(wù)部門即可得知，因此信息獲取十分及時(shí)。在當(dāng)前的證照辦理流程中，市場(chǎng)主體無法逃避三方監(jiān)管中的任何一方，徹底實(shí)現(xiàn)了戶籍信息的即時(shí)共享。

2.市場(chǎng)監(jiān)管、國(guó)稅、地稅三部門協(xié)作管理更加緊密。聯(lián)合辦理證照已經(jīng)將三方在戶籍管理方面聯(lián)系在了一起。為實(shí)現(xiàn) “三證合一”業(yè)務(wù)辦理過程能夠真正“無縫對(duì)接”，三部門進(jìn)行了多次磋商。這一良好的開端，將為稅收征管帶來難得的機(jī)遇。

3.稅收征管更加高效。“三證合一”在方便納稅人的同時(shí)簡(jiǎn)化了稅收征管工作流程，提高了工作效率。目前行政許可綜合窗口設(shè)立登記過程中錄入的信息可以通過信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)交換直接錄入稅收征管系統(tǒng)，這一變化大大縮減了登記信息的工作量。

（二）挑戰(zhàn)嚴(yán)峻

“三證合一”最終實(shí)現(xiàn)了證照辦理環(huán)節(jié)的一窗辦結(jié)，最大程度上方便了納稅人，但是也使得稅務(wù)機(jī)關(guān)與證照辦理人在此環(huán)節(jié)“失聯(lián)”。稅收政策的告知、稅款征收的監(jiān)管、違法行為的處罰全部后置于登記環(huán)節(jié)，稅收征管風(fēng)險(xiǎn)明顯高于政策實(shí)施之前。

1.戶源管理面臨挑戰(zhàn)。在納稅人獲得證照之后，稅務(wù)機(jī)關(guān)所能獲得的聯(lián)系方式僅有地址與聯(lián)系電話，而這些信息在行政許可綜合窗口登記時(shí)是不進(jìn)行驗(yàn)證的，基層稅務(wù)所分配到戶源后很多都無法聯(lián)系。稅收管理員對(duì)于失聯(lián)戶一不能補(bǔ)錄、二不能刪除，還要尷尬面對(duì)各項(xiàng)考核。在此種情況之下，難免出現(xiàn)編造虛假信息錄入系統(tǒng)的行為發(fā)生，造成執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。另外，在各地政府積極招商引資的背景之下，大量空殼公司、零申報(bào)戶、非正常戶出現(xiàn)，這些公司往往使用同樣的注冊(cè)地址，而這些地址大多無從查找，即使找到了也不過是一間空辦公室而已。稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有任何監(jiān)管權(quán)與處罰權(quán)，但是卻要承擔(dān)嚴(yán)格的征管質(zhì)量考核任務(wù)，形成“責(zé)”與“權(quán)”的嚴(yán)重不對(duì)等。

2.稅源控制面臨挑戰(zhàn)。“三證合一”政策實(shí)施以來，稅源監(jiān)控是稅務(wù)機(jī)關(guān)面對(duì)的最大挑戰(zhàn)。一是股權(quán)轉(zhuǎn)讓征稅環(huán)節(jié)后置，嚴(yán)重影響稅款征收率。以武清區(qū)為例，截至2015年6月份行政許可中心地稅窗口臺(tái)賬中記載的辦理股權(quán)變更的企業(yè)共計(jì)119家，而各稅務(wù)所實(shí)際受理的股權(quán)轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)僅有63家。目前，我們雖然掌握了企業(yè)進(jìn)行股權(quán)轉(zhuǎn)讓的詳細(xì)信息，但是落實(shí)到稅款征收還存在相當(dāng)大的難度。二是虛假房產(chǎn)土地信息，嚴(yán)重影響房產(chǎn)稅及土地使用稅的稅源監(jiān)控。目前在辦理證照環(huán)節(jié)簡(jiǎn)化住所登記手續(xù)，取消實(shí)地核查流程，造成基礎(chǔ)稅收數(shù)據(jù)失真，給催報(bào)催繳帶來較大難度，也為稅源管理帶來很大風(fēng)險(xiǎn)。

3.現(xiàn)有征管流程面臨挑戰(zhàn)?！叭C合一”實(shí)施之前，稅收征管所參照的服務(wù)規(guī)范并未考慮三部門聯(lián)合的實(shí)際情況，部分要求在“三證合一”背景之下難以操作。一是注銷時(shí)證照無法收回?！叭C合一”最終的目標(biāo)是從登記到注銷全部由綜合窗口受理，但是稅務(wù)登記的注銷流程復(fù)雜，需要清稅，無法通過簡(jiǎn)單的申報(bào)要件來辦理。在這種情況下，注銷環(huán)節(jié)目前不能納入聯(lián)合審批。一直以來，納稅人注銷稅務(wù)登記證卻不注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的行為時(shí)有發(fā)生，“三證合一”之前稅務(wù)機(jī)關(guān)至少可以收回稅務(wù)登記證，而“三證合一”之后，證照不能在注銷稅務(wù)登記環(huán)節(jié)收回，存在很大的風(fēng)險(xiǎn)隱患。二是注銷遷移企業(yè)無法取得新工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照。《納稅服務(wù)規(guī)范2.0》中變更后的營(yíng)業(yè)執(zhí)照是注銷遷移企業(yè)辦理注銷的要件之一，也是管理員辦理注銷遷移的依據(jù)，但在“三證合一”背景下，納稅人需要先辦理注銷才能獲得營(yíng)業(yè)執(zhí)照，流程出現(xiàn)了矛盾。三是紙質(zhì)資料流轉(zhuǎn)影響辦稅效率。登記、變更、注銷各環(huán)節(jié)需要各類審批表，這些審批表往往需要很多部門簽字。在武清區(qū)共有13個(gè)稅務(wù)所，最遠(yuǎn)的河西務(wù)稅務(wù)所甚至與北京相鄰，遠(yuǎn)離行政許可中心的稅務(wù)所從行政許可中心取件十分困難。這些審批表的流轉(zhuǎn)不僅需要耗費(fèi)很多人力物力，更主要是降低了辦事效率。

4.征管考核機(jī)制面臨挑戰(zhàn)。目前的稅收征管考核制度主要基于登記信息的完整率、申報(bào)率和非正常比率三個(gè)指標(biāo)測(cè)評(píng)。之所以選擇這三個(gè)指標(biāo)，是因?yàn)閿?shù)據(jù)容易取得、容易量化。但是稅收征管是一個(gè)復(fù)雜且龐大的體系，僅憑上述指標(biāo)甚至不能覆蓋整個(gè)征管流程，而且在“三證合一”的大背景下，面對(duì)大量虛假信息，縱使管理員專業(yè)水平再高也無用武之地，何況每個(gè)基層單位都面臨管戶多，人員少的艱難境況。三個(gè)單一指標(biāo)的考核制度存在局限性。

5.自由裁量權(quán)的執(zhí)行面臨挑戰(zhàn)。眾所周知，稅收法律、法規(guī)的行政處罰限度是存在自由裁量權(quán)的，而自由裁量權(quán)的行使并沒有太多規(guī)章限制。因此，不同地區(qū)、不同部門，甚至不同稅收?qǐng)?zhí)法人員的處罰口徑都不盡相同。天津市地方稅務(wù)局制定的 《天津市地方稅務(wù)局規(guī)范稅務(wù)行政處罰裁量權(quán)辦法》僅適用于地稅部門，并不作為國(guó)稅部門的規(guī)范性文件。在“三證合一”的大背景下，如果國(guó)地稅對(duì)涉及稅務(wù)登記的違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)不同，很容易使納稅人對(duì)稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為產(chǎn)生質(zhì)疑，影響稅務(wù)部門的權(quán)威性。

6.管理區(qū)域劃分面臨挑戰(zhàn)。目前，部分區(qū)縣和地區(qū)在稅務(wù)登記變更事項(xiàng)上仍不能實(shí)現(xiàn)“三證合一”。究其原因，主要是地稅部門的區(qū)域劃分和國(guó)稅、市場(chǎng)監(jiān)管部門都不盡相同，而各分局只能對(duì)自己分局的納稅人進(jìn)行變更操作。據(jù)了解，濱海新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)管部門只有一個(gè)統(tǒng)一機(jī)關(guān)，而地稅部門就分為7個(gè)分局。另外還有很多區(qū)縣交界處國(guó)稅歸一個(gè)區(qū)，地稅歸一個(gè)區(qū)，市場(chǎng)監(jiān)管歸另外一個(gè)區(qū)，稅務(wù)登記、變更都無處著手。

二、應(yīng)對(duì)“三證合一”的對(duì)策建議

（一）盡快完善“三證合一”系統(tǒng)平臺(tái)，最大限度實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享

“三證合一”要想順利實(shí)施，建立一個(gè)完善的系統(tǒng)平臺(tái)是最基本的要求。因此將各部門的系統(tǒng)盡快整合，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)正常流轉(zhuǎn)是首要問題。一是影像采集信息應(yīng)盡快實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。二是變更、注銷流程應(yīng)盡快納入系統(tǒng)。

稅務(wù)部門的稅收征管平臺(tái)也應(yīng)該根據(jù)“三證合一”的實(shí)際需求盡快改善，將股權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)所得稅管理納入風(fēng)險(xiǎn)管理和后續(xù)管理的總體框架，嵌入統(tǒng)一的稅收管理平臺(tái)，形成征管合力。股權(quán)變更、地址變更、房產(chǎn)信息變更等環(huán)節(jié)，應(yīng)該由管理員平臺(tái)自動(dòng)推送預(yù)警給相關(guān)人員，而不僅僅由行政許可中心工作人員定期傳遞臺(tái)賬來解決。

在綜合平臺(tái)尚不能辦理稅務(wù)登記注銷的情況下，稅務(wù)部門可以申請(qǐng)由綜合窗口統(tǒng)一接受注銷申請(qǐng)，這樣即可同時(shí)收回證照。將津稅系統(tǒng)內(nèi)注銷任務(wù)發(fā)起環(huán)節(jié)放在行政許可中心，任務(wù)發(fā)起后，管理員平臺(tái)即可看到注銷任務(wù)，管理員隨即可以聯(lián)系企業(yè)進(jìn)行清稅。注銷審批環(huán)節(jié)完成后，行政許可稅務(wù)窗口在流轉(zhuǎn)單上確認(rèn)傳遞給綜合窗口。這樣既確保了將注銷完全納入“三證合一”流程，也避免了稅務(wù)登記注銷而工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照不注銷的行為發(fā)生。

（二）加強(qiáng)信息質(zhì)量審核，多部門協(xié)作控管

為解決“三證合一”制度給稅收征管帶來的困難，建議在充分方便納稅人的同時(shí)，應(yīng)該盡快建立健全更加完善的協(xié)助控管制度。

首先，要利用多種途徑對(duì)納稅人的身份信息、屬地信息、聯(lián)系方式、房產(chǎn)土地信息進(jìn)行審核。目前，行政許可中心窗口已經(jīng)有設(shè)備可以對(duì)法人身份證的信息進(jìn)行校驗(yàn)。未來“三證合一”的實(shí)施應(yīng)該朝著各類申辦要件都能夠通過各部門信息交流共享的方式進(jìn)行數(shù)據(jù)校驗(yàn)方向發(fā)展。

其次，可以考慮在行政許可中心設(shè)置股權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅款征收窗口?！叭C合一”之后稅務(wù)機(jī)關(guān)最大的困擾就是股權(quán)轉(zhuǎn)讓的稅款征收問題。就目前情形看，要求征稅前置的可能性不大。如果僅憑管理員催報(bào)催繳，甚至等著納稅人登門報(bào)稅，稅務(wù)機(jī)關(guān)所處的位置就十分被動(dòng)。如果將審核、征收相關(guān)稅款的窗口設(shè)置在行政許可，既可以方便納稅人同步辦理相關(guān)申報(bào)，也可以從形式上起到督促其申報(bào)納稅的作用。與此同時(shí)，要發(fā)揮好綜合窗口和法人主體的作用。一方面，可以要求綜合受理窗口發(fā)放股權(quán)變更涉稅告知書，做好事前告知工作。另一方面，加強(qiáng)政策輔導(dǎo)宣傳，提醒法人主體做好代扣代繳。當(dāng)辦理股權(quán)轉(zhuǎn)讓的納稅人習(xí)慣于同時(shí)辦理涉稅申報(bào)后，催報(bào)催繳的工作壓力將大大降低，稅款征收效率也會(huì)隨之提高。

再次，要將涉稅服務(wù)與稅收?qǐng)?zhí)法有效整合，盡快將涉稅行為納入完善的社會(huì)征信體系中。對(duì)于提供虛假信息、違反稅收法律法規(guī)的行為應(yīng)該建立聯(lián)合監(jiān)管機(jī)制。目前的“三證合一”制度下，守信激勵(lì)不足，失信成本偏低，變相損害了合法者的權(quán)益。只有維護(hù)法律的公平與公正，提高全社會(huì)的誠(chéng)信意識(shí)才能真正將行政效能提高。

（三）進(jìn)一步簡(jiǎn)化辦事流程，弱化紙質(zhì)資料流轉(zhuǎn)

“三證合一”的實(shí)施很大程度上縮減了納稅人的辦事成本，但是卻增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作難度。對(duì)于地理位置偏遠(yuǎn)的稅務(wù)所，礙于紙質(zhì)資料的取送困難，幾乎無法按時(shí)限完成各項(xiàng)工作，整個(gè)過程要耗費(fèi)大量人力、物力。紙質(zhì)資料的流轉(zhuǎn)、簽字、蓋章，實(shí)際上是一種對(duì)電子信息平臺(tái)的不信任。因此，一方面要扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)觀念，讓稅收征管信息化、科學(xué)化落到實(shí)處，另一方面要不斷完善信息管理平臺(tái)和信息管理制度，從根本上確立電子數(shù)據(jù)的權(quán)威性。如果征管流程盡可能脫離紙質(zhì)資料的流轉(zhuǎn)，則可以大大提高工作效率，節(jié)省工作成本。

（四）健全考核機(jī)制，建立分級(jí)分類管理制度

要健全考核機(jī)制，首先應(yīng)健全稅收征管機(jī)制。既然市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻徹底取消，那就應(yīng)該將征管力量更多地放在稅源控制上，而非無休止的查找失蹤戶、催促零申報(bào)這些工作上。分級(jí)分類管理就是要集中征管力量，管細(xì)大稅源、管深中稅源、管住小稅源，而對(duì)于那些無實(shí)際經(jīng)營(yíng)，甚至一紙空照的空殼公司，無需投入更多力量。對(duì)于信息虛假、不按期申報(bào)的納稅人要讓其承擔(dān)失信后果，交由社會(huì)征信體系去約束，在這個(gè)過程中要加強(qiáng)國(guó)、地稅雙方的合作機(jī)制，雙方應(yīng)共同承擔(dān)其監(jiān)管責(zé)任。

（五）把握好自由裁量權(quán)，盡快統(tǒng)一國(guó)地稅處罰政策

國(guó)、地稅部門，應(yīng)盡快商討出臺(tái)自由裁量權(quán)的指導(dǎo)性規(guī)范，便于基層執(zhí)行。規(guī)范應(yīng)明確處罰范圍、金額，并建立相應(yīng)溝通機(jī)制，以應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的行政復(fù)議，甚至行政訴訟。

（六）升級(jí)服務(wù)水平，更大范圍實(shí)現(xiàn)同城通辦

統(tǒng)一各部門的管轄范圍顯然難度很大。與其將邊界劃分清楚，不如擴(kuò)大同城通辦的范圍，將“三證合一”的服務(wù)水平進(jìn)一步升級(jí)，既有利于方便納稅人，又解決了區(qū)域劃分不清的問題，從根本上提高行政效率。同時(shí)，應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化管理員平臺(tái)的功能，能夠配合更大范圍的同城通辦，及時(shí)推送由登記、變更、注銷等環(huán)節(jié)引發(fā)的相關(guān)預(yù)警信息，避免出現(xiàn)登記和管理脫節(jié)的現(xiàn)象發(fā)生。