加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探析

○謝梅

（云南省大理州巍山縣交通運輸局 云南 大理 672400）

加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理探析

○謝梅

（云南省大理州巍山縣交通運輸局 云南 大理 672400）

由于行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)自身存在的特點，即缺乏明確的所有權(quán)和管理機構(gòu)、公共性以及福利性等，使其在具體的管理過程中存在著諸多的問題。如何有效地提升國有資產(chǎn)管理的效率，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值一直是經(jīng)濟學界研究的重要議題。而行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是我國國有資產(chǎn)的重要組成部分，本文從我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)存在的問題出發(fā)，對如何提升行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)運營進行了研究并提出了一些建議。

行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 管理體系

一、引言

行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)，是指由行政事業(yè)單位占有以及使用的，依法確認為國家所有，能以貨幣計量的各種經(jīng)濟資源的總稱。如土地、房屋、交通工具、辦公家具等以提供服務為目的的實物資產(chǎn)，它對于實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和國家的穩(wěn)定和可持續(xù)健康發(fā)展，促進社會主義各項事業(yè)的順利發(fā)展具有重要意義。本文將從我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理存在的問題以及未來發(fā)展的趨勢進行分析，對我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的完善進行探析。

二、行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理中存在的問題

1、缺乏相關(guān)的法律約束

理論的發(fā)展永遠落后于現(xiàn)實世界運行的現(xiàn)狀，尤其是在經(jīng)濟高速發(fā)展、社會日新月異的今天，雖然我們采取了一系列的制度去約束資產(chǎn)管理者等相關(guān)者的行為，但仍然會存在很多的漏洞和不足。其中突出的問題主要包括現(xiàn)有的有限的法制體系和管理制度卻遠遠滯后于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理的現(xiàn)狀，甚至至今仍沒有出臺一套完整的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理法規(guī)，使得地方行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的隨意性很大，管理混亂無序，甚至很多時候只是由個別領(lǐng)導拍桌子決定，即使出了風險也沒有相應的約束和懲罰措施，所有權(quán)人激勵與約束嚴重缺位。另一方面，財政部的管理規(guī)定只是一個框架性的規(guī)定，對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理并沒有做出詳細而系統(tǒng)的規(guī)定，各級立法機關(guān)與管理部門盡管也出臺了一些局部性的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理的法律與規(guī)章制度，但部分法規(guī)、制度之間互有矛盾，使執(zhí)行部門無所適從。這些都導致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理混亂和效率的低下。

2、對資產(chǎn)的管理缺乏足夠的重視，管理手段不科學，管理效率低下

行政事業(yè)單位一般指以增進社會福利，滿足社會文化、教育、科學、衛(wèi)生等方面需要，提供各種社會服務為直接目的社會組織。事業(yè)單位一般不以盈利為直接目的，其工作成果與價值不直接表現(xiàn)或主要不表現(xiàn)為可以估量的物質(zhì)形態(tài)或貨幣形態(tài)。所以，這與以盈利為目的、以實現(xiàn)國有資產(chǎn)增值保值為己任的國有企業(yè)有著很大的不同，由于其承擔的社會責任更為重要，并且相對于國有企業(yè)所擁有的資產(chǎn)總量來說相對較小，所以各級政府以及行政事業(yè)單位的領(lǐng)導對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)缺乏足夠的重視，這也是行政事業(yè)單位管理混亂以及難以實現(xiàn)有效的突破的一個重要的客觀原因。

目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體制上存在著嚴重的“條塊分割”，當然這是由我國的行政體系決定的，具有很大區(qū)域限制性。行政事業(yè)單位基本上是按行政區(qū)域設(shè)置、分部門管理、資源為部門所有，由于缺乏有效的現(xiàn)代網(wǎng)絡信息技術(shù)手段的支持，缺乏統(tǒng)一而又高效的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的信息統(tǒng)計系統(tǒng)和管理系統(tǒng)，這嚴重影響了各區(qū)域、部門、甚至各單位內(nèi)部及其相互之間資產(chǎn)管理信息的集中度、時效性和連續(xù)性，無法為預算資金分配和資產(chǎn)的調(diào)劑、共享提供及時、全面和準確的參考信息。

3、缺乏科學有效的激勵約束體系，所有權(quán)虛置

盡管行政事業(yè)單位不具有營利性，但是任何一個單位都應該具有其存在的價值。很多事業(yè)單位尤其是高校和研究所，利用國家的政策支持，無限制地利用財政撥款，但沒有取得相應的成果或者取得的成果遠遠達不到相應的資金應該實現(xiàn)的效率。當然，以一時的價值去評價很多的科學研究也存在著很大的盲目性，但是缺乏相應的激勵和約束機制，會造成很大的資源不公平的配置，甚至會很大程度地影響行政事業(yè)單位的有效和可持續(xù)的運行。

雖然國資委代表國家行使對國有企業(yè)的所有權(quán)和管理權(quán)，但是卻又缺乏明確的職能部門或者激勵約束機制對國資委進行進一步的全面的監(jiān)督和管理，道德風險久久困擾著國有資產(chǎn)研究相關(guān)理論界。更何況對于行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，我們依然缺乏全國性的統(tǒng)一的機構(gòu)去管理，只是由各個單位自行管理。這就造成了行政事業(yè)單位的所有權(quán)虛置，因此，資產(chǎn)使用單位，甚至使用個人都可以實質(zhì)上占有這些資產(chǎn)，成為國有資產(chǎn)的實際控制者。這是目前行政事業(yè)單位存在一系列問題的最根本的原因。盡管目前財政部出臺的兩個《辦法》已經(jīng)明確財政部門代表國家行使對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理權(quán)。

但要真正將所有權(quán)落到實處，尚有很長的路要走。

4、管理理念偏差，資產(chǎn)管理與預算管理缺乏有機結(jié)合

所有問題的最終的解釋都在于理念的問題，因為理念最終決定了具體管理框架和行為的落地。長期以來，由于相關(guān)人才的缺乏以及忽略，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)管理在一定程度上存在著管理理念上的偏差，其具體表現(xiàn)為：首先，就是相關(guān)的管理部門總是以資產(chǎn)而資產(chǎn)、以管理而論管理，相關(guān)的監(jiān)管部門也是“分割式”地分別監(jiān)督，而沒有將資產(chǎn)管理與預算管理有機結(jié)合起來，以提高資產(chǎn)的使用效率作為管理工作的出發(fā)點和最終歸宿；其次，相關(guān)的部門也沒有樹立起高效率、低成本的管理理念，在具體的工作中缺乏科學合理的資產(chǎn)配置標準，導致預算安排不盡合理，甚至都沒有明確而具體的預算，很多都只是隨著進程的變化和領(lǐng)導的要求進行資產(chǎn)配置，存在一定程度的盲目性和隨意性，并且在資產(chǎn)配置時沒有考慮原有資產(chǎn)的存量和使用情況，所以會存在嚴重的重復建設(shè)，造成了資源很大的浪費。

三、加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的相關(guān)建議

1、致力于建設(shè)與完善行政事業(yè)單位的法律制度

加強行政事業(yè)單位的法制建設(shè)，是保證行政事業(yè)單位資產(chǎn)能夠合理有效的得到應用的根本。一切的管理體系只有在落實為法律之后，才具有不可抗拒性和不容挑戰(zhàn)的權(quán)威性，才能避免行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的盲目性和隨意性。雖然在行政事業(yè)單位的具體操作中仍需要一些具體行政規(guī)定予以約束具體的行為，但是，只有提升到法律的層面，才能使各級政府和單位切實履行好相關(guān)的義務，才能真正地約束他們的行為，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的增值保值，當然這也是踐行依法治國的重要途徑。

2、明確管理主體，規(guī)范行政事業(yè)單位的管理

不同的地區(qū)和單位由于其實際情況和性質(zhì)的不同，無法具有也不能夠采取同一的管理模式。但所有成功的模式都有一個很重要的共同點就是各個環(huán)節(jié)的管理流程都非常的規(guī)范。比如美國對公共資產(chǎn)則實行嚴格的預算管理及績效考核，美國財政部及總統(tǒng)預算辦公室負責聯(lián)邦政府資產(chǎn)的預算管理，辦公用房新建、修繕、日常管理等預算費用，由總務署統(tǒng)一向財政部和總統(tǒng)預算辦公室申請；房產(chǎn)以外的其他政府資產(chǎn)如計算機、汽車等，預算則體現(xiàn)在使用部門的預算當中，由各部門分別申請，上述預算都必須經(jīng)國會批準才能執(zhí)行。韓國的政府機構(gòu)需要配置和處置財產(chǎn)時，各主管部門要制定處置計劃和預算，報財政經(jīng)濟部；財政經(jīng)濟部再根據(jù)各部門的情況制定統(tǒng)一的計劃和預算，直至報國務會議審議，最后由總統(tǒng)批準。

3、建立科學有效的激勵約束體系，明晰產(chǎn)權(quán)

建立科學有效的激勵和約束機制，能夠提高資源的公平配置率，是行政事業(yè)單位有效可持續(xù)發(fā)展的可靠保證。產(chǎn)權(quán)是所有經(jīng)濟行為最基本的約束與規(guī)定，也是一切經(jīng)濟活動的出發(fā)點和歸宿。本文通過對國外國有資產(chǎn)管理體系和國內(nèi)較為成功的行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理體系的觀察發(fā)現(xiàn)，這些模式的一個最重要的前提就是，國有資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)是非常明晰的。比如國有資產(chǎn)在美加聯(lián)邦、州、市三級（或者中央、省、縣三級）上的分布很清楚，并且具有完整的法律體系將其規(guī)定下來。與此相對應的則是各級政府對國有資產(chǎn)的收益、處置等權(quán)利也得到明確的。

4、樹立先進的科學管理觀念，注重資產(chǎn)管理與預算管理的有機結(jié)合

一般情況下，在明確了相關(guān)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)之上，明確的管理機構(gòu)也就自然而然了。以上的三個國外模式的一個共同特點就是，其國有資產(chǎn)的管理都有一個非常明確且權(quán)威的管理主體，都是由財政部門主管。區(qū)別之處只是在不同的管理模式下，財政部門的職責范圍和權(quán)力的大小有所不同而已。在以市場為導向的管理體系中，比如美加模式和澳大利亞模式，財政有關(guān)部門的職責較小，僅負責行政性資產(chǎn)管理規(guī)章制度的制定和預算管理。在政府導向型的市場經(jīng)濟國家，財政的權(quán)力和職責范圍要強的多，如在韓日模式中，行政性國有資產(chǎn)管理直接由財政部門負責。但無論在哪種模式下，行政性國有資產(chǎn)的管理都沒有脫離財政部門的職能范圍。并且在此基礎(chǔ)之上，各個地方和單位也都會有獨立且明確的管理部門行使相關(guān)的責任，履行相關(guān)的義務。比如深圳模式的重點就是明確市財政局對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的主管部門，受托其全權(quán)管理行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)，在這個管理體制之上，管理部門分級監(jiān)管，單位使用、企業(yè)化管理的行政事業(yè)單位自主經(jīng)營的管理體制。

四、總結(jié)

總之，要完善我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的管理體系，需要建立以財政部門作為主導、集約化的管理方式、信息化的管理手段、專門化的管理機構(gòu)、法制化的管理規(guī)則。在摸清家底，核算資產(chǎn)的基礎(chǔ)之上，適應新的會計規(guī)范如2013年新事業(yè)單位會計制度，健全會計核算制度，減少一些不必要的會計科目，并且建立會計報表系統(tǒng)，實行資產(chǎn)按日，周和月及時傳送到系統(tǒng)，實時跟蹤，把收付實現(xiàn)制改為通行的權(quán)責發(fā)生制；另外，在明確職責的基礎(chǔ)之上，還要建立國有資產(chǎn)使用的績效考核和問責機制。把國有資產(chǎn)使用效率納入到行政事業(yè)單位的領(lǐng)導政績考核的指標體系中，對于較好國有資產(chǎn)使用效率較高的單位要給予一定的獎勵，對未達到相應標準而造成損失浪費、國有資產(chǎn)嚴重流失的單位要進行個人問責。通過這些舉措，可以有效地改進我國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理狀況，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值。

[1]謝淑霞：如何加強行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理[J].財經(jīng)界（學術(shù)版），2014（8）.

[2]容平、劉德祥、林江：推進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理改革的思考[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財務，2014（1）.

[3]向正平：行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理問題研究[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計，2014（6）.