保障國家能源發(fā)展戰(zhàn)略實施的稅收制度研究

李英偉

(泉州經(jīng)貿(mào)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，福建 泉州 362000)

解決能源環(huán)境問題是我國經(jīng)濟體制和社會體制改革的重要課題。財稅體制對能源戰(zhàn)略的實施起著制度保障的作用。我國現(xiàn)行能源稅制尚存在很多與國家能源發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)的地方，亟需進一步在改革中加以完善。

一、現(xiàn)行稅收制度與國家能源發(fā)展戰(zhàn)略不相適應(yīng)的表現(xiàn)

(一)與保障能源安全的目標導(dǎo)向不協(xié)調(diào)

我國的能源安全就是“以充足而可靠的能源供應(yīng)和合理的價格，使國家的核心價值和目標不受損害”，即保發(fā)展、保穩(wěn)定，維護國家的根本利益。自2010年起，中國能源消費總量超過美國成為全球能源消費第一大國。然而，我國能源安全面臨國內(nèi)油氣供需缺口增大、能源安全應(yīng)急機制不健全、節(jié)能低碳技術(shù)創(chuàng)新能力不足，以及獲取海外油氣資源難度加大等挑戰(zhàn)，這種狀況亟待改變。

稅收政策必須適應(yīng)能源安全戰(zhàn)略的新要求，既有利于加強國際合作、引進先進技術(shù)、利用國外資源彌補國內(nèi)資源的不足、建立和完善國家戰(zhàn)略儲備及應(yīng)急協(xié)調(diào)機制，又有利于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、研發(fā)節(jié)能技術(shù)、發(fā)展低碳經(jīng)濟、提高能源利用率、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、發(fā)展可再生資源。石油占我國能源需求的20%以上，目前增值稅、消費稅兩稅合計后總體稅負僅為23%左右，導(dǎo)致汽油和柴油的最終價格水平在國際上明顯偏低。我國熱量相等的能源平均價格僅是西方國家的40%。由于稅費制度在提升能源效率空間上的有限性，使得以價格杠桿抑制石油需求的重要性更為凸顯，當前較突出的問題是稅收政策調(diào)控石油資源產(chǎn)品價格的力度不足，亟需根據(jù)市場供求狀況，配合能源安全戰(zhàn)略的實施，將石油的“低稅、低價”模式逐步轉(zhuǎn)向“適度高稅、高價”模式。

石油戰(zhàn)略儲備則關(guān)系到國防安全和經(jīng)濟安全，國家戰(zhàn)略石油儲備體系是能源安全保障體系的戰(zhàn)略工程。西方各國自1973年第一次石油危機后，紛紛開始建立起石油戰(zhàn)略儲備體系，以相應(yīng)的稅收政策予以支持，并開征了戰(zhàn)略石油儲備稅進行融資。發(fā)達國家儲存石油的比例一般至少是三個月，有的達到半年。我國原油對外依存度已達48.5%，而且這個比例還會逐漸提高。目前我國石油戰(zhàn)略儲備基地尚在構(gòu)建，能源監(jiān)測預(yù)警機制尚未形成。2003年正式啟動石油儲備基地第一期項目，第二期戰(zhàn)略儲備基地已經(jīng)陸續(xù)開工建設(shè)，將于2015年竣工，第三期的選址工作也在進行中。2005年明確針對鎮(zhèn)海、舟山、黃島、大連四個項目建設(shè)過程中涉及的營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育費附加、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、耕地占用稅和契稅予以免征。但是，與保障能源供應(yīng)安全相關(guān)的其他稅收政策仍然是欠缺的。

(二)未能充分體現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境的功能

根據(jù)衛(wèi)星拍攝的圖像，中國空氣中氮氧化物含量密度居全球之首，又以北京附近區(qū)域最為嚴重。我國工業(yè)廢料中僅有32%得到某種程度的處理，因環(huán)境問題受害的人群已達數(shù)百萬。[1]國際經(jīng)合組織預(yù)計，如果目前的趨勢持續(xù)下去，到2050年，中國每年僅死于空氣污染的人數(shù)就將超過百萬。我國生態(tài)環(huán)境問題已十分嚴峻并且仍在惡化，因成本過低帶來的能源不合理開發(fā)利用是造成這一現(xiàn)象的主因，進一步說，與能源稅收政策實施效果不理想有直接關(guān)系。

能源稅費雖種類繁多，但缺少針對污染、破壞環(huán)境的行為或產(chǎn)品課征的專門性稅種；相關(guān)稅種設(shè)計中，稅基狹小、稅源分散，整體稅負水平過低，征收數(shù)額未能反映能源的全部價值；稅基、課稅對象和稅率的選擇均未以環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展為出發(fā)點或關(guān)聯(lián)不大，導(dǎo)致污染與否在稅負上差別不大，對環(huán)保產(chǎn)品的鼓勵和非環(huán)保產(chǎn)品的抑制較弱；對不同污染程度的能源產(chǎn)品缺少差異性調(diào)節(jié)。各稅中只有資源稅可對大多數(shù)能源價格起實質(zhì)性調(diào)控作用，但自從1994年稅改以來，該稅稅負明顯過低，導(dǎo)致收入增長趨緩，占總稅收收入的比重逐年下降，顯然與近年來加快資源開發(fā)開采的實際情況不吻合，也與世界上提高能源稅比重的趨勢不一致。以山西省晉中市煤炭資源稅為例，在現(xiàn)有模式下，企業(yè)平均每開采1噸煤，繳稅4.46元，上繳煤炭可持續(xù)發(fā)展基金28.58元，按規(guī)定其中的50%即14.29元用于區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理。加上水資源補償費1.99元，礦產(chǎn)資源補償費8.49元，稅費合計開采1噸煤用于環(huán)境補償?shù)氖杖霝?9.23元，遠遠低于同時破壞環(huán)境的成本72.32元，顯然不足以彌補所造成的損失。[2]

(三)不利于促進能源效率的提高

我國目前能耗為世界平均水平的2倍，能源效率只有33%(其中建筑能耗占總能耗的40%)，能耗強度遠高于發(fā)達國家及世界平均水平，每消耗1千克標準煤能夠產(chǎn)生的GNP僅為0.46美元，而日本為4.67美元，美國為2.06美元。[3]

芬蘭在歐盟中率先按照碳含量征收能源稅，收入專用于能源技術(shù)的開發(fā)運用，大大提高了可再生能源利用率。我國能源稅的主體是增值稅、企業(yè)所得稅和消費稅，但總體稅率較低，對節(jié)能程度的調(diào)控較弱，激勵作用不明顯。增值稅屬于中性稅種，不具有特殊的調(diào)節(jié)作用，而且17%的比例稅率不僅遠低于人均能源同樣缺乏的英、法、德、意、日60%以上的能源稅征收標準，甚至還低于人均能源相對充裕的美、加40%左右的稅率[4]；消費稅則對調(diào)控能源效率具有較強的作用，然而由于征稅范圍過窄，沒能涉及到成品油之外的其他能源消費品，致使節(jié)能效果非常有限；企業(yè)所得稅優(yōu)惠方式簡單、力度??；從車船稅的計稅依據(jù)看，與是否節(jié)能或耗能并沒有直接關(guān)系；資源稅計征標準為銷售和自用數(shù)量而非開采量的情況，容易導(dǎo)致過度開采，也未能轉(zhuǎn)變?yōu)閮r值信號。其他相關(guān)稅種同樣缺乏針對提高能源效率的鼓勵措施。

(四)難以有效實現(xiàn)優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的目標

歐盟委員會于2007年初出臺了新能源政策提案，鼓勵大力發(fā)展風(fēng)力、潮汐和生物燃料等可再生能源發(fā)電，提出到2020年可再生能源要在總能源消耗中占20%，有力促進了成員國新能源產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展和能源目標的實現(xiàn)。無論從目前能源的消費速度還是從低碳節(jié)能的角度看，我國以煤炭為主體的能源格局都是不可持續(xù)的，需要改善能源消費結(jié)構(gòu)，降低煤炭消費比重，尋求和發(fā)展替代能源。長期以來由于支撐經(jīng)濟增長的粗放型發(fā)展方式尚未得到明顯改變，我國轉(zhuǎn)變能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式，調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的任務(wù)，仍然任重道遠。“十二五”規(guī)劃前三年，非化石能源消費比重累計只提高了1.2個百分點，僅完成規(guī)劃目標的43%。這意味著要完成任務(wù)后兩年這一比重年均需提高0.8個百分點，必然難度較大。[5]其中，生物質(zhì)能的利用量也將由2010年的2400萬噸標準煤達到2015年的5180萬噸標準煤，年均需增長16.6%。但是目前生物質(zhì)能行業(yè)由于原材料供給的不穩(wěn)定影響到項目工程進展低于預(yù)期，從而為該指標的完成帶來風(fēng)險。由于非化石能源占一次能源消費比重11.4%目標的2/3都需要靠水電來完成，因此水電能將承擔起我國“十二五”規(guī)劃能源結(jié)構(gòu)調(diào)整的重任，而稅收正是制約水電發(fā)展的一個重要因素。

我國稅收政策支持調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的范圍較窄，力度不足。以稅收豁免為主的優(yōu)惠方式頗為單一化，相關(guān)稅種在稅負上差別不大，激勵作用不強。能源稅收體系中占有最大比重的是增值稅，一方面，由于它對不同的能源采用統(tǒng)一的比例稅率，因此不利于引導(dǎo)能源產(chǎn)品消費偏好的轉(zhuǎn)型，達到調(diào)整與優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的目的；另一方面，由于進項稅額抵扣情況的懸殊，同樣為電力企業(yè)的火電和大型水電(三峽電站除外)的實際稅負卻差異很大，分別為4%和15%以上。[6]據(jù)財政部、國家稅務(wù)總局2014年第10號公告，將分2013～2015年和2016～2017年兩個時間段，對大型水電企業(yè)增值稅實際稅負分別超過8%和12%的部分實行即征即退政策；同時，縣級及其以下小型水電一般納稅人企業(yè)，可選擇按3%征收率繳納。這對水電行業(yè)來說無疑是一大利好，但是即使從目前火電與水電增值稅政策看，對鼓勵可再生能源的政策導(dǎo)向也并不明顯，而且缺乏長效機制。

二、保障國家能源發(fā)展戰(zhàn)略實施的稅收制度安排

我國能源稅制改革要依據(jù)公平和效率原則、稅收法定原則、增稅與減稅并重原則、間接引導(dǎo)與直接激勵相結(jié)合原則、突出重點和循序漸進相結(jié)合原則等進行設(shè)計。[7]使能源稅制改革成為節(jié)能、限污、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的手段，成為籌集環(huán)保資金、均衡能源供求的重要形式，進一步促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展。

(一)建立廣覆蓋、多環(huán)節(jié)、相對獨立的能源稅制體系

為確保國家能源發(fā)展戰(zhàn)略的有效實施，需要對能源稅制進行統(tǒng)一性和系統(tǒng)性設(shè)計，進一步拓寬范圍、加大深度、均衡供求，最終建立起各稅種、各稅制要素間緊密聯(lián)系的，相互協(xié)調(diào)和制約的，全方位、多環(huán)節(jié)、相對獨立的綜合稅收調(diào)控體系。在改革中解決不同能源的稅率同質(zhì)化、總體稅負過低、低效配置等問題。

首先，應(yīng)擴大能源稅征收范圍。稅收應(yīng)作用于能源產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費、使用，以及廢品回收和再利用的各環(huán)節(jié)和領(lǐng)域，從生產(chǎn)企業(yè)擴大到消費群體。在能源開采加工環(huán)節(jié)，稅收從生產(chǎn)源頭控制環(huán)境污染、促進節(jié)能減耗，并鼓勵生產(chǎn)者尋找新能源替代品；在消費環(huán)節(jié)，通過稅收手段限制能源消費的過度膨脹，遏制污染性能源的消費，促進綠色能源和可再生能源的使用；在分配環(huán)節(jié)，所得稅通過對資源配置和收入分配的調(diào)節(jié)影響收入的形成，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中發(fā)揮重要作用；在進出口環(huán)節(jié)，支持戰(zhàn)略石油儲備體系建設(shè)，并進一步促進經(jīng)濟發(fā)展方式由消耗型向效率型轉(zhuǎn)變。

其次，要適時提升能源稅率。只有將能源資源的絕對地租收入與級差地租部分悉數(shù)收歸國有，才能徹底改變無償開采、濫用能源資源的現(xiàn)狀，促進不同類型能源企業(yè)間公平競爭。能源稅率的變化通過對價格杠桿的調(diào)控有利于構(gòu)建合理的能源價格形成機制，而由價格傳導(dǎo)機制釋放出的市場價格信號影響能源市場主體對收益變動的預(yù)期，并進而影響其投資決策等經(jīng)濟行為。

再次，以“有保有壓”、限制與鼓勵并重的經(jīng)濟手段來實現(xiàn)國家可持續(xù)能源發(fā)展戰(zhàn)略的目標。順應(yīng)國際趨勢，我國能源稅制對產(chǎn)業(yè)調(diào)控的重心應(yīng)由直接優(yōu)惠向間接優(yōu)惠轉(zhuǎn)變。應(yīng)根據(jù)不同稅種的功能定位，針對不同性質(zhì)的能源特點，在納稅對象、課稅依據(jù)、差別稅率、納稅方式等具體稅制要素選擇上，嚴格體現(xiàn)出差別對待的課稅原則；致力于高效調(diào)配供求關(guān)系，倡導(dǎo)環(huán)保節(jié)能，優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，提高傳統(tǒng)能源利用效率，促進能源新技術(shù)的開發(fā)與推廣，加速提高新能源的利用比重。

最后，形成相對獨立的綜合稅收調(diào)控體系。借鑒國外經(jīng)驗，研究制定我國的能源政策法案，頒布專門的能源稅收法律，稅收激勵措施要明確而清晰，具有可操作性。伴隨著能源價格的上升，企業(yè)收入、居民收入、GDP總量以及就業(yè)率都將呈現(xiàn)下降的態(tài)勢，然而政府收支、儲蓄及經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展水平也在提高，這為通過降低所得稅率等途徑平衡稅負創(chuàng)造了有利條件。

(二)完善現(xiàn)行能源稅種

在能源生產(chǎn)環(huán)節(jié)，合理引導(dǎo)企業(yè)采取長期有效的開采行為。完善現(xiàn)行資源稅，加強其促進環(huán)保以及資源合理開發(fā)的功能。將資源稅稅率與能源回采率及開采后生態(tài)環(huán)境的變化情況聯(lián)系起來。根據(jù)馬克思主義財產(chǎn)權(quán)學(xué)說，國家對其所有的包括各種自然資源與資源利用權(quán)在內(nèi)的物質(zhì)要素，擁有補償價值和剩余價值的索取權(quán)，應(yīng)當以資源稅和相關(guān)稅費的形式獲得收益。政府無論是作為自然資源的所有者，還是作為一般生產(chǎn)條件的所有者，都理應(yīng)把對自然力的占有而產(chǎn)生的超額利潤收歸國有。[8]因此，要按照突出重點和循序漸進的原則，全面推進資源稅改革?？紤]資源的不同開采條件、環(huán)境因素，以及代際的公平效應(yīng)，構(gòu)建一個能夠有機協(xié)調(diào)生產(chǎn)者、經(jīng)營者、消費者，以及上下游產(chǎn)業(yè)鏈的資源性產(chǎn)品價格形成機制。從清費立稅、規(guī)范征管、強化稅收功能的角度出發(fā)，全面整理礦區(qū)使用費、礦產(chǎn)資源補償費等一些由其他部門征收的各種收費項目，按照先易后難的原則逐步推行費改稅，并入到資源稅中由稅務(wù)機關(guān)統(tǒng)一征收；擴大征稅范圍，研究開征砂石料資源稅和水資源稅，盡快開征土地資源稅，可將現(xiàn)行的耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、土地出讓金等并入征收；對不可再生資源采取復(fù)合計征的方法，在生產(chǎn)環(huán)節(jié)實行定額稅率與在銷售環(huán)節(jié)征收比例稅率相結(jié)合；分期分階段合理提升資源稅率，尤其要大大提高那些不可再生的、稀缺度高的能源的價格；將計稅依據(jù)由按銷售數(shù)量或自用數(shù)量改為按產(chǎn)量或采儲量計征；為優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，對受污染、被破壞、稀缺程度不同的資源實行差別稅率，區(qū)別對待。

將新能源產(chǎn)品的優(yōu)惠范圍擴大到其銷售符合《關(guān)于政府節(jié)能采購的意見》、《資源綜合利用目錄》、《節(jié)能產(chǎn)品目錄》列舉的有關(guān)新能源標準的所有產(chǎn)品，進一步降低這類企業(yè)的增值稅率。其中，對新能源設(shè)備產(chǎn)品給予的稅收減免可產(chǎn)生替代效應(yīng)直接影響消費者需求，還將進一步間接影響企業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，有利于資金密集型新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。但根據(jù)增值稅對產(chǎn)業(yè)發(fā)展不具有特殊調(diào)節(jié)作用的中性特點，一般應(yīng)重在規(guī)范其運行機制，以平衡稅負水平，盡量減少優(yōu)惠措施。

在消費環(huán)節(jié)，通過對能源產(chǎn)品及其互補品課稅，達到直接降低該能源需求或間接加大能源成本的效果。消費稅主要起到調(diào)節(jié)消費結(jié)構(gòu)、引導(dǎo)消費導(dǎo)向的作用。將消費稅征收范圍從石油制品擴大到那些可能帶來污染，或不符合節(jié)能技術(shù)標準的消費品，以及高能耗品、資源消耗品，如煤炭、天然氣、塑料、電池、一次性餐飲用品等；逐步提高作為抑制類產(chǎn)品的成品油價格的含稅率，降低其市場競爭力，有效促進能源品間的合理替代；對使用新型能源或可再生能源，或符合節(jié)能環(huán)保標準、清潔低碳能源的產(chǎn)品(含交通工具)，適當減免稅額；推進成品油改征增值稅，可在加油站對消費者征收，建立多環(huán)節(jié)征收稅鏈，實現(xiàn)價稅分離，規(guī)范市場，更好地促進消費者節(jié)約燃油，減少排放。車船稅和車輛購置稅主要是通過對互補品課稅來實現(xiàn)節(jié)能環(huán)保的目的。因此，在適當提高稅率的基礎(chǔ)上，所提供的經(jīng)濟刺激政策應(yīng)以是否有利于節(jié)能環(huán)保目標的實現(xiàn)為差別稅率的設(shè)計標準。下一步的改革方向應(yīng)該將燃油效率同稅率掛鉤，對機動車全面實行高排放高稅負、低排放低稅負的差別稅率。[9]

在分配環(huán)節(jié)，完善現(xiàn)行所得稅制度，使之更有利于清潔能源、可再生能源、節(jié)能產(chǎn)品的發(fā)展。對開發(fā)利用此類能源的企業(yè)，宜多種稅收優(yōu)惠形式并用。加大企業(yè)用于節(jié)能技術(shù)、能源綜合利用、新型能源或可再生能源技術(shù)項目的研發(fā)與專用設(shè)備的投資優(yōu)惠措施，并對創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資于上述范圍的風(fēng)險投資收入給予較長期的免稅優(yōu)惠，以及對新能源利用的科技投入采取激勵政策，可實行按比例抵免扣除、加計扣除、稅收減免、加速折舊等優(yōu)惠手段；企業(yè)購置節(jié)能環(huán)保型車船、節(jié)能省地環(huán)保型建筑，對既有建筑節(jié)能節(jié)水改造，以及節(jié)能環(huán)保材料的支出，可給予縮短折舊年限、加計扣除等政策支持，并對貸款給予稅收優(yōu)惠；擴大創(chuàng)業(yè)投資企業(yè)投資抵免范圍，允許以股權(quán)轉(zhuǎn)讓損失抵扣企業(yè)所得稅；提高新能源企業(yè)用于新技術(shù)、新產(chǎn)品、新工藝發(fā)生的研發(fā)費用扣除標準，允許加計扣除至200%；對為生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品和新能源產(chǎn)業(yè)服務(wù)的技術(shù)轉(zhuǎn)讓與技術(shù)培訓(xùn)等所取得的技術(shù)性服務(wù)收入、從事建筑節(jié)能項目的企業(yè)所得、以列入國家稅收優(yōu)惠目錄的資源作為主要原材料生產(chǎn)建筑節(jié)能產(chǎn)品取得的收入，予以減免企業(yè)所得稅和個人所得稅；對達到國家環(huán)保標準的資源消耗型產(chǎn)品、企業(yè)用稅后利潤投資于以三廢為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品適當退稅；對生產(chǎn)節(jié)能或減排新產(chǎn)品的企業(yè)，應(yīng)視同高新技術(shù)企業(yè)采用15%的優(yōu)惠稅率；對生產(chǎn)節(jié)能、減排新產(chǎn)品的企業(yè)，以及新能源、可再生能源企業(yè)所獲得的減免及返還的流轉(zhuǎn)稅額優(yōu)惠，不論減免方式如何，均不再并入利潤征收企業(yè)所得稅；清理地方性企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策，按照能源發(fā)展戰(zhàn)略的要求來決定予以保留或廢止。

面對日益突出的能源供需矛盾和國際能源格局變化，稅收制度要支持中國能源企業(yè)“走出去”、“引進來”的戰(zhàn)略。調(diào)整進出口貨物關(guān)稅率，對進口的國外先進的新能源產(chǎn)品的設(shè)備關(guān)稅應(yīng)予以降低稅率或免征；適當提高低能耗類的出口產(chǎn)品退稅率，取消重污染、高能耗產(chǎn)品的出口退稅政策，考慮征收出口稅。作為對戰(zhàn)略石油儲備體系建設(shè)的支持，我國需進一步完善相關(guān)稅收政策。如對企業(yè)進口的作為戰(zhàn)略儲備的石油，以及所開采的石油用于上繳國家儲備的份額也應(yīng)允許稅費減免；在政策許可的前提下，對國家石油儲備基地依據(jù)市場變化所獲得的商業(yè)運營收入給予相應(yīng)的稅收優(yōu)惠；鼓勵能源企業(yè)建立商業(yè)石油儲備，在儲備基地構(gòu)建等方面給予稅收支持。[10]

(三)研究開征新能源稅種

在能源排放環(huán)節(jié)，我國尚未出臺與之相關(guān)的法律法規(guī)，致使針對污染物末端治理的專門性能源稅種缺失，能源稅收政策效應(yīng)不理想，節(jié)能環(huán)保目標不明確。解決能源環(huán)境問題的關(guān)鍵在于如何采用適當?shù)慕?jīng)濟手段實現(xiàn)環(huán)境成本的內(nèi)在化。能源環(huán)境稅是針對能源消費過程中所排放的污染物而征收的，它突出了環(huán)保功能，發(fā)揮著籌集土地資本利息的作用。[11]這種純粹的能源環(huán)境稅收將對能源供求均衡產(chǎn)生深刻影響。主要包括碳稅和硫稅。

按照循序漸進的原則和保持稅收中性的原則，適時開征二氧化碳稅和二氧化硫稅以取代當前的排污收費制度。征收碳稅是世界大趨勢，即使我國不征收碳稅，出口產(chǎn)品在國外也將面臨被收稅的境遇。碳稅通過流通環(huán)節(jié)價格機制的傳導(dǎo)最終影響消費者的消費行為。其征收對象為煤炭、原油、成品油等化石能源。對天然氣這種傳統(tǒng)清潔能源，為提高其利用效率、調(diào)整合理的能源結(jié)構(gòu)，需要征稅，但是出于拓寬消費市場、改善能源供求結(jié)構(gòu)、緩解壓力的需要，可以通過制定比煤炭與石油相對較低的稅率來實現(xiàn)。國外一般以化石能源的含碳量折算成的能源使用量來作為計稅依據(jù)。我國可考慮以大型污染源的污染物排放量為稅基，由掌握專門技術(shù)手段的環(huán)保部門征管，以比現(xiàn)行能源排污收費水平略高的較低稅率起征，之后再結(jié)合實際經(jīng)濟發(fā)展情況逐漸提升。在稅收優(yōu)惠政策上，對利用新技術(shù)減排和回收二氧化碳并達到一定標準的企業(yè)，可給予減免待遇；對使用化石能源的不同行業(yè)和部門，以及企業(yè)和居民個人要區(qū)別對待，從公平角度體現(xiàn)出差別稅率。硫稅設(shè)計可參照征收碳稅的思路，制定稅率應(yīng)考慮到環(huán)保，尤其是酸雨和二氧化硫控制的目標，并結(jié)合各地實際情況實行地區(qū)差別比例稅率。

盡快開征燃油稅，以取代公路養(yǎng)路費、航道養(yǎng)護費等收費項目，這樣該稅與汽車消費稅就構(gòu)成了調(diào)控汽車消費的兩大稅種，二者相互配合、相輔相成，并可同時征收以降低征稅成本。對限制發(fā)展的高污染、高能耗行業(yè)(如水泥、電解鋁等)，恢復(fù)開征固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，以引導(dǎo)資金流向。同時可對國家鼓勵發(fā)展、符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于低碳節(jié)能和資源綜合利用及新能源行業(yè)的投資項目實行低稅或免稅。

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