農(nóng)村公共服務體系建設(shè)研究——以環(huán)境衛(wèi)生為例

○王永強

（廣西師范學院經(jīng)濟與管理學院 廣西 南寧 530299）

一、農(nóng)村公共服務體系概述

公共服務和公共產(chǎn)品是兩個緊密相連的概念，二者均是相對私人而言，無法劃分出嚴格的分界線。公共產(chǎn)品是指由政府生產(chǎn)或提供的，用于滿足社會成員共同需求的產(chǎn)品；公共服務主要是指以政府為代表的公共部門為滿足社會公共需要，運用公共權(quán)力和公共資源，通過各種機制和方式，提供物質(zhì)化或非物質(zhì)化的公共產(chǎn)品或服務，以實現(xiàn)公共利益目標的行為總稱。從政治層面理解，公共服務是一種政府公共職能，政府作為公共服務的供給主體，有義務向全體公民提供服務；從經(jīng)濟層面理解，公共服務具有非競爭性和非排他性，私人部門供給會出現(xiàn)低效率，需要政府引導，以保障公共服務的平等性。

農(nóng)村公共服務是按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展、地理位置等來劃分的一種公共服務類型，與城市公共服務相對應。農(nóng)村公共服務是指在農(nóng)村地區(qū)為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)民生活的需要，由政府及其他主體通過各種機制方式，提供的物質(zhì)化或非物質(zhì)化的公共產(chǎn)品或服務。農(nóng)村公共服務體系是以農(nóng)村居民和農(nóng)業(yè)從業(yè)者為主要服務對象的一套保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活及農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的全方位、多層次的政府公共服務系統(tǒng)的總和。這一服務體系立足于兩個基本點：一是這個服務體系的服務對象是農(nóng)村居民或農(nóng)業(yè)從業(yè)者；二是這個服務體系的目標是為了提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和農(nóng)民的生活質(zhì)量。農(nóng)村公共服務的具體內(nèi)容包括：農(nóng)村醫(yī)療保障、農(nóng)村教育、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障等方面。本文將重點討論農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生這一大類。

二、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務體系現(xiàn)狀

1、農(nóng)民自身普遍缺乏環(huán)境保護意識

實際上，很多農(nóng)民文化知識儲備少，缺乏基本的環(huán)境保護意識。污水隨意排放、垃圾隨手丟棄、農(nóng)藥化肥使用等日常生活生產(chǎn)方式，在他們看來，并不是污染環(huán)境，只有企業(yè)的污水、垃圾等污染才是真正的污染。大多農(nóng)民缺乏環(huán)境保護的相關(guān)習慣，環(huán)境社會監(jiān)督意識差，環(huán)境保護往往需要更多時間和精力投入，而農(nóng)民更關(guān)注的是如何獲得更多的收入、縮小和城市居民的差距以及提高自身生活水平。意識決定態(tài)度，態(tài)度決定行動，沒有環(huán)境保護意識，無法做出環(huán)境保護行為，這一情況使得環(huán)境污染日益加重，

2、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生法律法規(guī)不健全

長期以來，我國的環(huán)境保護相關(guān)的法律法規(guī)的制定都是基于城市環(huán)境而創(chuàng)制的，缺乏專門針對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的實際情況而制定的相關(guān)法律法規(guī)。由于農(nóng)村的環(huán)境衛(wèi)生問題和城市環(huán)境問題的特點存在著很大差異，導致目前很多環(huán)境衛(wèi)生方面的法律在農(nóng)村的環(huán)保問題上表現(xiàn)出極大的不適應性。在鄉(xiāng)村，環(huán)境衛(wèi)生問題主要是由于村居建設(shè)缺乏規(guī)劃、農(nóng)民生活生產(chǎn)垃圾以及農(nóng)村工業(yè)化進程中一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染導致。因此，應盡快根據(jù)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生現(xiàn)狀及特點，制定和完善相關(guān)法律制度，為農(nóng)村環(huán)境保護提供制度機制保障。

3、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務供給主體單一

建國以來，我國農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務供給的唯一主體是政府，長期處于供給主體的壟斷地位，這種供給模式受到地方政府服務質(zhì)量影響較重，根據(jù)調(diào)查顯示地方政府供給農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務存在嚴重缺位現(xiàn)象。首先，單一的供給主體造成籌集資金狹窄，過度依賴財政撥款，供給積極性不高，無法高效運用市場資金發(fā)揮社會力量的作用，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務嚴重不能滿足農(nóng)民需求；其次，作為農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務的提供方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，大多存在從事農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務的專職工作人員較少的問題，無法真實了解農(nóng)民的需求及實際情況，往往以“包辦”的形式過于籠統(tǒng)地提供一些簡單的農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務，針對性不強且效率低下。

4、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理體制不健全

縱觀我國環(huán)境監(jiān)管部門的設(shè)立，不難發(fā)現(xiàn)，職能部門最底層是縣級環(huán)保局，這就意味著我國農(nóng)村地區(qū)基本沒有環(huán)境監(jiān)管部門；同時，我國環(huán)境保護機構(gòu)致力農(nóng)村環(huán)境的數(shù)量十分少，設(shè)置在農(nóng)村基層的幾乎沒有，這就形成了我國農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管和保護的空白區(qū)。環(huán)境管理組織匱乏，缺乏專業(yè)環(huán)境保護組織，監(jiān)管教育力量嚴重不足，且存在著較為嚴重的滯后性，使得大部分農(nóng)村環(huán)境保護和治理工作不能有效開展。

5、農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務體系建設(shè)資金投入不足

目前財政體制下，政府財權(quán)主要集中在中央和省市政府，縣鄉(xiāng)政府財政普遍短缺，申請農(nóng)村環(huán)境保護經(jīng)費往往受審批手續(xù)繁瑣，造成地方政府對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務的資金支持能力較弱。在農(nóng)村稅費改革后，大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有其他財政來源，使得資金問題更加突出。當供給資金出現(xiàn)供需矛盾時，地方政府無法有效生產(chǎn)和供給農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務，甚至將應由其提供的公共產(chǎn)品，交由村民集資的方式解決，造成農(nóng)民負擔過重。此外，個別地方還存在官員為了自己的政治業(yè)績將財政投入到見效快的其他項目或者工程上，造成了農(nóng)村環(huán)境資金短缺。

三、完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務體系的有效途徑

1、提高農(nóng)民環(huán)境保護意識意識

受傳統(tǒng)觀念影響，廣大農(nóng)民為改變自身生活質(zhì)量，更重視經(jīng)濟收入，而忽視了對環(huán)境的保護，這是環(huán)保意識缺乏的重要表現(xiàn)。因此，應把提高農(nóng)民的環(huán)境保護意識作為地方政府的一項重要工作來抓，引導農(nóng)民養(yǎng)成良好的生活習慣、走上科學生產(chǎn)道路，做到文明生活、科學種田，鼓勵村民積極參與到環(huán)境衛(wèi)生保護工作中。發(fā)揮基層政府宣傳作用，就地開展環(huán)保知識講堂、健康講座、科學種植養(yǎng)殖培訓班等培訓，打造公共環(huán)境衛(wèi)生教育體系，提高農(nóng)民環(huán)境保護意識，形成農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務的內(nèi)生機制。

2、構(gòu)建和完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生法制體系

針對我國農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀以及農(nóng)民生活習俗和生產(chǎn)方式，構(gòu)建和完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生法制體系。首先，要避開城市主導的影響，充分考慮農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問題的特點、農(nóng)民的生活需求以及農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀。其次，要加緊農(nóng)村專項法律的創(chuàng)制，例如《農(nóng)村環(huán)境環(huán)境保護法》、《大氣污染防止法》等，完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生保護的法制體系，為監(jiān)管和改善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生提供可靠依據(jù)。再次，各地還要根據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)特點、農(nóng)民生活水平，制定適合地方的相關(guān)條例，與國家法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)、共同發(fā)力為農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生問題的解決提供法律體系支撐。最后，要變環(huán)境執(zhí)法為環(huán)境服務。環(huán)保部門的相關(guān)工作人員，要意識到農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生工作的特殊性，尤其鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層工作人員要牢固樹立服務意識，摒棄強制執(zhí)法的觀念。

3、完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務的多元供給機制

公共服務供給主體包括承擔供給職責和付費義務的地方政府，也包括直接對消費者提供服務的提供主體，二者既可以合一，亦可以分離。因此，在農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務中，具有混合性質(zhì)的公共產(chǎn)品既能由政府供給，也可以由市場主體供給。對于這類產(chǎn)品或服務的供給，政府通過公共服務市場化的推進，打破政府壟斷，發(fā)揮兩者競爭，讓企業(yè)等市場主體參與進來，改變農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務由政府單一主體供應的局面。引入市場供給主體，不僅能夠提高農(nóng)村環(huán)境公共服務的供給效率，又能滿足農(nóng)民的選擇性需求，進而改善農(nóng)村環(huán)境面貌。

4、積極探索農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生管理體制

根據(jù)我國目前環(huán)保部門的設(shè)置，縣一級環(huán)保單位是最底層的環(huán)保部門，農(nóng)村沒有專門的環(huán)境監(jiān)管部門。因此，要進一步使環(huán)保監(jiān)管部門向農(nóng)村下沉，建立和完善獨立且專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保監(jiān)管機構(gòu)或促使區(qū)縣環(huán)保部門在鄉(xiāng)鎮(zhèn)增設(shè)派駐機構(gòu)，填補農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管空白區(qū)域，落實監(jiān)管職能，切實解決農(nóng)村環(huán)境保護監(jiān)管缺位的問題。同時，應建立“三級聯(lián)動”工作機制，區(qū)縣成立環(huán)境治理辦，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立環(huán)境衛(wèi)生管理辦公室和村級環(huán)境衛(wèi)生管理站，專門處理農(nóng)村公共環(huán)境衛(wèi)生保護事宜，形成區(qū)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村“一級抓一級、層層抓落實”的責任機制。

5、完善財政體制，加大對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務的資金投入

建立上級政府財政的專項轉(zhuǎn)移支付制度，保障地方政府對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務的資金投入力度，使基層政府公共服務供給能力與職責相匹配。完善政府財政管理體制，改變以往對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生治理投資比重偏低的狀況，緩解農(nóng)村地方政府公共服務供給資金困境，保障地方政府對農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務供給的能力，有利于穩(wěn)定農(nóng)村地方政府用于農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生服務供給的資金來源，也有利于優(yōu)化農(nóng)村公共服務資源配置，能提高公共服務的覆蓋面，確保農(nóng)村環(huán)境設(shè)施以及環(huán)境保護所需人力購買的資金支持。

四、結(jié)語

綜上所述，農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務體系的構(gòu)建，關(guān)系到新農(nóng)村建設(shè)的進程，關(guān)系到城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，關(guān)系到“三農(nóng)”問題的破解，是全面建成小康社會的關(guān)鍵。因此，必須從農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務的供給主體、服務資金、監(jiān)管體制、供給機制入手，完善農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生公共服務體系，真正改變農(nóng)村面貌、改善農(nóng)民生活環(huán)境，促進農(nóng)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

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