從農(nóng)村土地資本化的視角看土地信托流轉(zhuǎn)——益陽(yáng)實(shí)證

謝群良

(中國(guó)人民銀行益陽(yáng)市中心支行，湖南 益陽(yáng) 413000)

一、現(xiàn)農(nóng)村土地資本化的現(xiàn)實(shí)條件

(一)國(guó)內(nèi)成功實(shí)踐為農(nóng)村土地資本化提供了經(jīng)驗(yàn)。農(nóng)村資源資本化的探索和實(shí)踐，可以上溯到上世紀(jì)的90年代初，到現(xiàn)在，全國(guó)各地已有多種“版本”。其中成都、鳳岡、徐莊模式最具有代表性，對(duì)農(nóng)村資源資本化具有極大的借鑒價(jià)值。

成都開設(shè)“土地銀行”，政府出面組織，把某一區(qū)域農(nóng)民的承包地使用權(quán)、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)、以及“拆院并院”之后的農(nóng)民宅基地使用權(quán)分類整合，“零存整貸”，加快農(nóng)民流轉(zhuǎn)，推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和規(guī)模化形成。

貴州鳳岡村對(duì)農(nóng)村改革進(jìn)行了“改善黨對(duì)農(nóng)村的領(lǐng)導(dǎo)方式，挖掘自身發(fā)展?jié)撃堋魑r(nóng)村資源產(chǎn)權(quán)，激活農(nóng)村沉睡資本—?jiǎng)?chuàng)建金融信用工程，破解農(nóng)村融資瓶頸”的路徑設(shè)計(jì)，并按此路徑選擇“農(nóng)村基層治理方式改革、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、農(nóng)村金融服務(wù)改革”三個(gè)課題，配套實(shí)施“生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展工程、土地整理復(fù)墾開發(fā)及村莊整治工程、新型農(nóng)民培訓(xùn)工程、公共服務(wù)均等化工程”。

山東徐莊通過成立農(nóng)村土地合作社，辦理土地適用產(chǎn)權(quán)證，創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，健全農(nóng)村土地使用權(quán)產(chǎn)權(quán)交易網(wǎng)絡(luò)，建立土地價(jià)格評(píng)估體系，金融機(jī)構(gòu)提供土地抵押貸款服務(wù)，司法機(jī)關(guān)為土地改革提供保障，政府全方位引導(dǎo)規(guī)范推進(jìn)服務(wù)，土地資本化運(yùn)作激活了農(nóng)村資源。

(二)現(xiàn)行國(guó)家政策法律為農(nóng)村土地資本化提供了依據(jù)。現(xiàn)階段，農(nóng)村資源資本化雖然缺乏明確的法律支持，但在部分政策法律中已有突破。如《農(nóng)村土地承包法》“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”;《關(guān)于堅(jiān)持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》指出，“穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加和農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤試點(diǎn)、集體非農(nóng)建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)，不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)”;《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》指出，“可以以征地補(bǔ)償安置費(fèi)用入股，或以經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地土地使用權(quán)作價(jià)入股”;《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》指出，“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”;2009年3月，人民銀行與銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)文:“有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款”。

(三)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略為推進(jìn)農(nóng)村土地資源資本化指明了方向。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，是解放和發(fā)展生產(chǎn)力的本質(zhì)要求，是從根本上改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)全面小康社會(huì)建設(shè)的客觀需要，是建設(shè)綠色益陽(yáng)、實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超的必然選擇。推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，必須以土地管理制度改革為突破口，積極推進(jìn)體制機(jī)制創(chuàng)新。尤其是要深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，加快林地、農(nóng)地、宅基地流轉(zhuǎn)，盤活土地這一最大的資源。

(四)土地集中信托流轉(zhuǎn)為農(nóng)村土地資本化開啟了大門。益陽(yáng)市2009年開始啟動(dòng)的農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)的理論探索和試點(diǎn)實(shí)踐。通過基層政府主動(dòng)介入農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，加快農(nóng)村土地和勞動(dòng)力等資源的整合和優(yōu)化配置，引導(dǎo)外業(yè)資金、技術(shù)投入“三農(nóng)”。農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)創(chuàng)新舉措，走出了一條通過創(chuàng)新土地制度破解“三農(nóng)”難題的新路子。以土地信托流轉(zhuǎn)為核心的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化改革，是農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的新萌芽，打開了農(nóng)村要素市場(chǎng)的大門，全面激活了土地、資本、勞動(dòng)、技術(shù)、管理等生產(chǎn)要素，并使之在市場(chǎng)機(jī)制作用下自由流動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)力的第二次解放，為健全農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，真正發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，加快農(nóng)村資源資本化進(jìn)程，邁出了最為關(guān)鍵性的一步。

(五)農(nóng)村金融改革和實(shí)踐為農(nóng)村土地資本化帶來了契機(jī)。近年來，益陽(yáng)市各級(jí)各部門積極探索，加快建立有利于資源要素向農(nóng)村配置的激勵(lì)機(jī)制，引導(dǎo)資金、技術(shù)、人才、管理等要素向農(nóng)村聚集，促進(jìn)城鄉(xiāng)資源均衡配置。益陽(yáng)市金融系統(tǒng)積極服務(wù)農(nóng)村土地資本化改革，通過采取優(yōu)化貸款流程，完善抵質(zhì)擔(dān)制度，實(shí)施多方聯(lián)保等措施，嘗試創(chuàng)新農(nóng)村土地轉(zhuǎn)抵押貸款模式，推出了以經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)戶宅基地使用權(quán)、抵質(zhì)押貸款、綜合抵押+銀團(tuán)貸款等辦法，初步走出了一條生產(chǎn)規(guī)?；⒔?jīng)營(yíng)企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)特色化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路。

二、益陽(yáng)市土地資本化運(yùn)作的實(shí)踐與啟示

(一)農(nóng)村土地資本化運(yùn)行模式的主要特點(diǎn)和操作流程。早在四年前，益陽(yáng)嘗試農(nóng)村土地信托股份制模式進(jìn)行資本化運(yùn)作，在堅(jiān)持土地集體所有和保障農(nóng)民承包權(quán)的前提下，由政府出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)，接受農(nóng)民委托，按照土地使用權(quán)市場(chǎng)化的需求，通過規(guī)范的程序，將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他公民或法人從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為。簡(jiǎn)而言之，就是變過去農(nóng)戶和企業(yè)兩個(gè)角色的流轉(zhuǎn)為農(nóng)戶、企業(yè)和政府三個(gè)角色的流轉(zhuǎn)，實(shí)行綜合經(jīng)營(yíng)。目前，益陽(yáng)市農(nóng)村土地信托流轉(zhuǎn)面積113萬(wàn)畝，占農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)總額的40%，其中信托流轉(zhuǎn)土地面積16.7萬(wàn)畝，占流轉(zhuǎn)總額的10%。

具體操作程序如下:

1、政府搭建平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。土地信托流轉(zhuǎn)與自發(fā)流轉(zhuǎn)最大的不同，就是政府全程介入。由鄉(xiāng)鎮(zhèn)注資建立市場(chǎng)化的土地托管(信托)公司，公司法人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)擔(dān)任，公司人員從鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬單位抽調(diào)。托管公司主要職責(zé)是:承接農(nóng)民的流轉(zhuǎn)土地，并簽訂土地信托合同，再將土地租賃給農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶從事農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營(yíng)。托管公司每年按一定的標(biāo)準(zhǔn)收取承租企業(yè)和大戶的服務(wù)費(fèi);服務(wù)費(fèi)主要用于公司運(yùn)轉(zhuǎn)。同時(shí)每年年初收取承租企業(yè)或大戶一年租金和等值的抵押金，租金作為信托基本收益分兩次支付給出租土地的農(nóng)戶。政府平臺(tái)主動(dòng)介入土地交易，使農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶只需與政府一家直接打交道，就能獲得有較長(zhǎng)承租權(quán)的流轉(zhuǎn)土地，可以放心投資、放心經(jīng)營(yíng)，農(nóng)戶也不用擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，可以放心土地委托交易。

2、運(yùn)用信托機(jī)制開展土地交易。各級(jí)政府把土地流轉(zhuǎn)與信托這種現(xiàn)代理財(cái)方式緊密結(jié)合起來，金融部門按照信托原理，對(duì)土地流轉(zhuǎn)工作進(jìn)行指導(dǎo)，依法規(guī)范農(nóng)戶、托管(信托)公司和農(nóng)業(yè)企業(yè)(大戶)的責(zé)權(quán)利，既緊扣信托受人之托、代人理財(cái)?shù)谋举|(zhì)，盡力實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶這一委托方式的利益最大化，又盡力確保大戶和企業(yè)的利益，實(shí)現(xiàn)雙贏。主要從三個(gè)環(huán)節(jié)上進(jìn)行土地信托流轉(zhuǎn)。一是買進(jìn)。土地托管(信托)公司與農(nóng)民簽訂信托流轉(zhuǎn)公司，按每畝500斤稻谷的市場(chǎng)價(jià)支付信托基本收益，從農(nóng)戶手中獲得5年以上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。二是整理。托管(信托)公司將擁有經(jīng)營(yíng)權(quán)的土地進(jìn)行適當(dāng)整理，調(diào)整成片。三是賣出。托管(信托)公司通過招標(biāo)、競(jìng)拍等方式，將整理后的土地按照與農(nóng)民簽訂的同樣租金出租給大戶和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)公司，并收取每畝10元的服務(wù)費(fèi)。

3、深化產(chǎn)權(quán)改革確保農(nóng)民利益。貫徹落實(shí)中央關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)久不變的精神，把農(nóng)村土地的確權(quán)頒證作為開展信托流轉(zhuǎn)的一個(gè)前提，作為確保農(nóng)民利益的一個(gè)關(guān)鍵來抓。縣鄉(xiāng)政府組織專門班子進(jìn)行調(diào)研摸底，登記造冊(cè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)頒布發(fā)了規(guī)范的“四證一圖”，通過確權(quán)頒證，形成產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢、分配合理的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，確保農(nóng)民利益。

4、通過資本集中以土地流轉(zhuǎn)招商做大特色產(chǎn)業(yè)。益陽(yáng)市各縣市區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為平臺(tái)，把土地信托流轉(zhuǎn)與做大做強(qiáng)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)有機(jī)結(jié)合起來，把集中連片土地進(jìn)行“打包”招商。鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地信托流轉(zhuǎn)公司建立土地流轉(zhuǎn)檔案和項(xiàng)目庫(kù)，定期將土地流轉(zhuǎn)情況和產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，通過網(wǎng)絡(luò)發(fā)送、信息發(fā)布臺(tái)、宣傳欄等形式向外發(fā)布信息，引進(jìn)工商企業(yè)進(jìn)駐，承包土地，開發(fā)基地，建設(shè)產(chǎn)業(yè)鏈。引進(jìn)各類企業(yè)126家，重點(diǎn)發(fā)展了糧食、蔬菜、黑茶、水果、苗木等產(chǎn)業(yè)。

(二)農(nóng)村土地集中交易中的價(jià)格機(jī)制

1、價(jià)格聯(lián)動(dòng)方式。就是指流轉(zhuǎn)土地每年的價(jià)格，在基數(shù)保底基礎(chǔ)上，合同流轉(zhuǎn)期內(nèi)出現(xiàn)市場(chǎng)價(jià)格上揚(yáng)時(shí)，按一定比例與市場(chǎng)聯(lián)動(dòng)，確保農(nóng)民土地收益持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)。如大通湖區(qū)河萬(wàn)村將203戶集中連片起來的1260畝稻田面積流轉(zhuǎn)，以300元/畝的為保底基數(shù)，國(guó)家的糧食直補(bǔ)金全部由農(nóng)戶享受，流轉(zhuǎn)土地畝平收益414元以上，流轉(zhuǎn)總收入達(dá)52萬(wàn)元，戶平2570元。另外，當(dāng)糧食價(jià)格超過2元/公斤時(shí)，則按每畝150公斤稻谷的價(jià)格計(jì)算流轉(zhuǎn)金，保證農(nóng)民土地收益隨市場(chǎng)而保值——增值。

2、溢價(jià)返還方式。就是由鎮(zhèn)、村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心或村委會(huì)，以一定的低估價(jià)收購(gòu)農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，待租賃發(fā)包給第三方后，租賃發(fā)包的溢價(jià)返還給相關(guān)農(nóng)戶。如千山紅鎮(zhèn)就是將有流轉(zhuǎn)意向已外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的土地，旱地按150元/畝、水田按240元/畝的標(biāo)準(zhǔn)，代為支付農(nóng)戶部分土地流轉(zhuǎn)金，簽訂委托流轉(zhuǎn)合同。在農(nóng)村代表監(jiān)督下流轉(zhuǎn)第三方后，流轉(zhuǎn)出來的溢價(jià)部分，再返還給相關(guān)農(nóng)戶。從實(shí)際操作情況來看，土地流轉(zhuǎn)第三方后，水田和旱地的流轉(zhuǎn)價(jià)格分別保障在200元和380元以上，村民對(duì)這種操作透明、監(jiān)督到位、省心省力的模式基本贊同。

3、競(jìng)價(jià)出讓方式。就是由鎮(zhèn)、村土地經(jīng)營(yíng)管理站將有流轉(zhuǎn)意向和外出務(wù)工經(jīng)商農(nóng)民的土地集中連片后，進(jìn)行公開競(jìng)價(jià)出讓。如北洲子鎮(zhèn)馬牌村和北勝村，各集中連片1000畝土地，通過網(wǎng)絡(luò)等媒體發(fā)布出讓信息，再與6家意向投資商的協(xié)調(diào)溝通競(jìng)價(jià)。最后，赫山區(qū)的“能人”王品山和珠海藝景投資有限公司，以收購(gòu)價(jià)格高、項(xiàng)目發(fā)展前景好而受讓成功。

4、專業(yè)合作方式。就是通過在專業(yè)生產(chǎn)戶中，引導(dǎo)組建緊密型專業(yè)協(xié)會(huì)、專業(yè)合作社等形式，吸收本地農(nóng)戶為會(huì)員，利用這些農(nóng)戶自身“地利、人和”的優(yōu)勢(shì)，通過技術(shù)合作、資金互助、市場(chǎng)共用、信息共享，推動(dòng)會(huì)員的土地生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)上規(guī)模、上水平，促進(jìn)本地農(nóng)民致富。如大通湖水稻專業(yè)合作社，在3個(gè)村發(fā)展本地農(nóng)民種植水稻，通過兩年努力，會(huì)員由20戶發(fā)展到100戶，戶均種植規(guī)模由20畝發(fā)展到120畝，目前該協(xié)會(huì)正在全鎮(zhèn)落實(shí)1500畝蔬菜基地建設(shè)規(guī)劃，把產(chǎn)業(yè)進(jìn)一步做大做強(qiáng)。

(三)“益陽(yáng)模式”的主要優(yōu)勢(shì)與成效

“益陽(yáng)模式”主要有三個(gè)優(yōu)勢(shì):一是由于實(shí)現(xiàn)了土地的所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)徹底分離，大大提高了土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范性;二是由于政府全額出資成立土地信托機(jī)構(gòu)和中介服務(wù)，使得土地流轉(zhuǎn)更具效率和安全性;三是由于委托人、受托人以效率為原則市場(chǎng)選擇，提高了土地資源的利益效益。同時(shí)，在縮小城鄉(xiāng)差距、改善鄉(xiāng)村治理、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)等四方面取得了明顯成效。

一是農(nóng)業(yè)企業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)規(guī)模越來越大。到目前為止，全市共流轉(zhuǎn)土地269萬(wàn)畝，其中耕地面積167萬(wàn)畝，占全市耕地面積的40.7%，流轉(zhuǎn)率位居全省第一。目前，全市信托流轉(zhuǎn)土地面積27.1萬(wàn)畝，信托儲(chǔ)備土地17.99萬(wàn)畝;整合涉農(nóng)資金4.68億元支持開展土地信托流轉(zhuǎn)工作的26個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各信托流轉(zhuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)引進(jìn)一次性流轉(zhuǎn)500畝以上的規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)99家，其中一次性流轉(zhuǎn)1000畝以上53家。

二是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平越來越高。首先，加快了結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)行土地流轉(zhuǎn)以后，土地向?qū)I(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)、農(nóng)村專業(yè)合作社集中，由他們按照市場(chǎng)原則組織生產(chǎn)，使土地資源從低效益的糧棉、油生產(chǎn)轉(zhuǎn)向高效益的名特優(yōu)產(chǎn)品生產(chǎn)，對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整起到了積極的促進(jìn)作用。其次，加大了生產(chǎn)投入。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的深入推進(jìn)，土地主要由具有高經(jīng)營(yíng)水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)規(guī)模的土地整理的農(nóng)田水利建設(shè)，增強(qiáng)了旱澇保收的能力，提高了土地的經(jīng)營(yíng)效益。第三，提升了科技水平。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)為科技興農(nóng)戰(zhàn)略的深入實(shí)施創(chuàng)造了條件，使一大批先進(jìn)、適用的農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新成果、新品種得以推廣應(yīng)用，使農(nóng)產(chǎn)品品牌優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步凸顯，科技含量進(jìn)一步提升，知名度和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力進(jìn)一步增強(qiáng)。各類專業(yè)技術(shù)人才的引進(jìn)步伐不斷加快，從而有效地提升了農(nóng)業(yè)科技水平。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，近年來，益陽(yáng)市通過土地流轉(zhuǎn)引進(jìn)的農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人才就達(dá)200多人。第四，促進(jìn)了規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過土地流轉(zhuǎn)，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集聚，形成連片專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)，克服了家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的局限性，有序地引導(dǎo)農(nóng)戶與市場(chǎng)接軌，逐步走上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、商品化、現(xiàn)代化的道路。

三是農(nóng)民增收效果越來越明顯。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步拓寬了農(nóng)民的增收渠道，提高了農(nóng)民的收入水平。農(nóng)民通過土地流轉(zhuǎn)可以從三個(gè)方面獲得收益。土地流轉(zhuǎn)收入，根據(jù)益陽(yáng)現(xiàn)在的實(shí)際情況，結(jié)合土地的質(zhì)量和用途一般每畝每年為300—700元不等。就地務(wù)工收入，通常情況下，專業(yè)大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)通過流轉(zhuǎn)獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以后，都在本地聘請(qǐng)勞動(dòng)力務(wù)工，每個(gè)勞動(dòng)工日150元左右，一個(gè)勞動(dòng)力每年可以2.4萬(wàn)元以上的務(wù)工收入。就業(yè)轉(zhuǎn)移收入，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)以后，為農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)穩(wěn)定地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了可能。據(jù)統(tǒng)計(jì)，參與土地信托流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶平均收入增加2萬(wàn)多元。

四是促進(jìn)了資本下鄉(xiāng)。草尾鎮(zhèn)試點(diǎn)以來共引進(jìn)大戶23家，直接投入近3000萬(wàn)元，銀行間接融資近2000萬(wàn)元，整合項(xiàng)目資金近1000萬(wàn)元，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展注入了強(qiáng)大動(dòng)力。

三、農(nóng)村土地資本化運(yùn)作的制約因素

(一)對(duì)農(nóng)村土地資本化認(rèn)識(shí)不到位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包之后農(nóng)村改革發(fā)展的又一次跨越，是集體經(jīng)濟(jì)面向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一次轉(zhuǎn)軌過程，其核心和目的是推進(jìn)農(nóng)村資源資本化，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的新理念、新嘗試，還處于逐步探索嘗試階段，社會(huì)認(rèn)知度很低。同時(shí)，現(xiàn)行條件下以土地為保障仍是農(nóng)村社會(huì)保障體系的主體，務(wù)工農(nóng)民住房、就業(yè)、醫(yī)療、子女教育和社會(huì)保障等問題尚未解決，農(nóng)民將土地作為應(yīng)對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)的生存保障，給農(nóng)村資源資本化帶來了障礙。

(二)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)未對(duì)農(nóng)村土地資本化提供明確支持。首先，土地集約化經(jīng)營(yíng)機(jī)制不靈活。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前政府在土地集約化經(jīng)營(yíng)方面還沒有明確的扶持政策，難以形成激勵(lì)機(jī)制，使從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民處于不穩(wěn)定的就業(yè)狀態(tài)。其次，當(dāng)前，直接涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的主要法律規(guī)范就是《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，但二者對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式的限制過多，而對(duì)農(nóng)村土地的權(quán)能、權(quán)屬、登記、抵押、擔(dān)保、變更用途等諸多方面的規(guī)定都比較原則，缺少可操作性。同時(shí)，《擔(dān)保法》規(guī)定，農(nóng)村家庭承包的土地不能用于抵押。制度設(shè)計(jì)的限制大大降低了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的熱情，限制了土地的適度規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，進(jìn)而為農(nóng)村資源資本化設(shè)置了制度障礙。

(三)農(nóng)村土地資本化中介服務(wù)體系不健全。推進(jìn)農(nóng)村資源資本化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及資產(chǎn)評(píng)估、保險(xiǎn)擔(dān)保、資產(chǎn)抵質(zhì)押、資產(chǎn)處置、資產(chǎn)流轉(zhuǎn)交易、信息查詢、法律服務(wù)、會(huì)計(jì)服務(wù)、信貸服務(wù)、產(chǎn)權(quán)變更和爭(zhēng)議處理等一系列中介服務(wù)。但是，我市目前農(nóng)村資源資本化服務(wù)機(jī)制不健全，具備專業(yè)資質(zhì)的機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量少，規(guī)模小，結(jié)構(gòu)單一，且費(fèi)用高，中介服務(wù)的整體水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足農(nóng)村資源資本化的需要。

(四)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。調(diào)查顯示，集體出租的土地多數(shù)沒有經(jīng)過規(guī)范的民主程序，潛伏著很多矛盾。大部分農(nóng)戶轉(zhuǎn)包、出租的程序不規(guī)范，不進(jìn)行投標(biāo)定價(jià)，只是口頭上承諾和協(xié)定，即使有書面合同，也是合同要素不全，條款不明確，權(quán)利義務(wù)不清楚，這種行為直接影響著土地承包關(guān)系的穩(wěn)定。

(五)農(nóng)民的生活保障不確定。隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，勞動(dòng)力市場(chǎng)逐步由單純的體力型向?qū)I(yè)型、技能型轉(zhuǎn)變，低素質(zhì)的勞動(dòng)者就業(yè)難度加大。土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民，由于文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能偏低，就業(yè)難問題尤為突出。大部分農(nóng)民從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)后，主要從事體力勞動(dòng)，

(六)土地集約化經(jīng)營(yíng)規(guī)模不理想。調(diào)查了解，目前農(nóng)業(yè)收益比較低，面臨市場(chǎng)和自然雙重風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模一般都不大，因而業(yè)主對(duì)投資農(nóng)業(yè)開發(fā)極為慎重，由于融資難，對(duì)政府支持的依賴性較大。而有實(shí)力的企業(yè)或業(yè)主參與土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的又比較少，有規(guī)模、上檔次的大型農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)對(duì)土地集約化經(jīng)營(yíng)的帶動(dòng)作用有限。

四、推進(jìn)土地資本化急待解決的幾個(gè)問題

(一)做好確權(quán)頒證工作，促進(jìn)土地資源資產(chǎn)化。經(jīng)過確權(quán)登記頒證，就實(shí)現(xiàn)了真正意義上的“還權(quán)賦能”，農(nóng)民既可以自行經(jīng)營(yíng)，又可以進(jìn)入要素市場(chǎng)流轉(zhuǎn)或交易?，F(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，就是對(duì)農(nóng)村集體土地和房屋進(jìn)行“確實(shí)權(quán)、頒鐵證”，以建立“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，把握重點(diǎn)，扎實(shí)推進(jìn)。

(二)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系，促進(jìn)土地資源資本化。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系是推動(dòng)農(nóng)村資產(chǎn)在要素市場(chǎng)無障礙流轉(zhuǎn)和交易，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)一體化的核心舉措。一是要組建市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)體系;二是要建立專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu);三是要建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)信息管理系統(tǒng)。。

(三)建立農(nóng)村資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制，為土地資本化運(yùn)作提供保障。由于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)價(jià)值、權(quán)能的局限，加之投資農(nóng)業(yè)項(xiàng)目周期長(zhǎng)、效益低、回收慢、風(fēng)險(xiǎn)高，金融機(jī)構(gòu)往往不愿意或者不能獨(dú)家承擔(dān)農(nóng)業(yè)融資的風(fēng)險(xiǎn)。建立資本風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和補(bǔ)償機(jī)制是消化和分?jǐn)側(cè)谫Y風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)農(nóng)村資源資本化的重要保障。一是要推進(jìn)農(nóng)村信用工程建設(shè)工作;二是要扶持組建多元化的農(nóng)信擔(dān)保公司;三是要建立農(nóng)村信貸與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相結(jié)合的互動(dòng)機(jī)制。

(四)堅(jiān)持政府主導(dǎo)原則，切實(shí)加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)改革的監(jiān)管。推進(jìn)農(nóng)村資源資本化具有較強(qiáng)的政策性，又是一項(xiàng)極為復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府多個(gè)職能部門、金融機(jī)構(gòu)、中介機(jī)構(gòu)、涉農(nóng)經(jīng)濟(jì)組織和經(jīng)濟(jì)實(shí)體，涵蓋政策法律、制度建設(shè)、社會(huì)管理、金融保險(xiǎn)等多個(gè)方面，要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)引導(dǎo)作用，聯(lián)合社會(huì)各界力量，協(xié)調(diào)好各方面關(guān)系，建立健全農(nóng)村資源資本化的長(zhǎng)效機(jī)制，整合資源，形成合力，整體推進(jìn)。