城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用探索——以臺州市黃巖區(qū)為例

■姜 熙，楊榮喜，王先君，顧優(yōu)豐

■1．浙江省臺州市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院，浙江 臺州 318000;

2．浙江省臺州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃局黃巖規(guī)劃管理處，浙江 臺州 318020

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程持續(xù)加速，隨著城市規(guī)模的不斷擴(kuò)張，土地資源日趨緊缺，建設(shè)用地的供需矛盾十分突出。但與此同時，土地閑置和低效利用情況普遍存在，資源浪費現(xiàn)象屢見不鮮，進(jìn)一步加劇了土地市場供需關(guān)系的不平衡。因此，加快城市已建土地的整理再開發(fā)、挖掘現(xiàn)有土地資源潛力已經(jīng)迫在眉睫。2013年國土資源部研究制定《關(guān)于開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的指導(dǎo)意見》(國土資發(fā)〔2013〕3號)，明確城鎮(zhèn)低效用地概念，同時也確定浙江等十省(區(qū)、市)作為開展城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點省份。自此，城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作開始步入正軌。

1 黃巖區(qū)城鎮(zhèn)低效用地基本情況

臺州市黃巖區(qū)位于浙江省中東部，地勢西高東低，其中東部屬于溫黃平原，西部為丘陵山地，總面積988平方公里。根據(jù)統(tǒng)計，全區(qū)低效用地地塊數(shù)量為395個，面積為2059．60公頃，分布在除富山鄉(xiāng)和上鄭鄉(xiāng)以外的其余十七個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)，總體上呈現(xiàn)出數(shù)量多、規(guī)模大、分布廣的態(tài)勢。

從現(xiàn)狀各個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的情況來看，黃巖區(qū)的城鎮(zhèn)低效用地主要分布在東城街道、院橋鎮(zhèn)、頭陀鎮(zhèn)、南城街道、高橋街道和西城街道。這六個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)的低效用地數(shù)量已占總量的45%，用地規(guī)模則占到總面積的56%。

通過對黃巖各街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)低效用地現(xiàn)狀情況的進(jìn)一步分析，其存在的問題主要可以概括為三個方面。

1．1 規(guī)模大小不一，空間分布零散

雖然黃巖區(qū)城鎮(zhèn)低效用地數(shù)量眾多，但其中72%的低效用地單個地塊面積都在5公頃以下，且該部分用地的規(guī)?？偤瓦€不到總規(guī)模的1/4。而面積20公頃以上的地塊數(shù)量僅占總數(shù)量的6%，但該部分用地的規(guī)?？偤蛥s超過總規(guī)模的1/3。不同類別的地塊平均面積差異顯著，最大值達(dá)到最小值的75倍，地塊規(guī)模的兩級分化情況可見一斑。

與此同時，城鎮(zhèn)低效用地在全區(qū)范圍內(nèi)的分布卻相對分散。特別是在以生態(tài)保育為重的西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其建設(shè)條件、控制要求都與中心城區(qū)有著顯著差異，再開發(fā)利用難度較大，但該區(qū)域仍有較大規(guī)模的低效用地分布，其數(shù)量已占總量的1/3，規(guī)模則占到總量的近四成。低效用地小而散的空間特征較為突出，為再開發(fā)利用帶來難度。

1．2 利用方式粗放，違法建設(shè)普遍

黃巖區(qū)城鎮(zhèn)低效用地功能以舊廠礦、舊村莊類為主。其中由于本地民營經(jīng)濟(jì)、集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)，舊廠礦類用地在平田鄉(xiāng)和上垟鄉(xiāng)以外的各個街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有分布，其用地規(guī)模占到用地總量的四成，地塊數(shù)量更是占到總量的近半。土地粗放式使用現(xiàn)象依然存在，資源浪費情況不容樂觀。

同時，一些拆違后的空置地、手續(xù)不完善的用地等無合法手續(xù)的用地也普遍存在。根據(jù)調(diào)查，無合法手續(xù)用地的面積總量約占城鎮(zhèn)低效用地總量的1/5，在城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)過程中，如何妥善處理好無合法手續(xù)用地，將是低效用地再開發(fā)工作順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

1．3 規(guī)劃要求不符，建設(shè)品質(zhì)不高

由于種種原因，低效用地大多存在布局散亂，不滿足城鄉(xiāng)規(guī)劃要求或不符合產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向、安全生產(chǎn)和環(huán)保要求等問題。特別是一些原處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的舊廠礦地塊，隨著黃巖城市空間的擴(kuò)張，已成為中心城區(qū)的重要組成部分，急需開展“退二進(jìn)三”工作、加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型步伐。

此外，由于低效用地大多為舊住宅區(qū)、舊村莊、舊廠礦，建設(shè)水平有限、配套設(shè)施缺乏、環(huán)境條件欠佳，總體品質(zhì)不高。因此，低效用地近期實施的重點也急需關(guān)注和解決城市風(fēng)貌協(xié)調(diào)、居住品質(zhì)提升方面的問題。

2 再開發(fā)利用策略指引

本次城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)采取片區(qū)、圖斑和分地塊三級控制指引的模式，旨在通過層層篩選，將用地可再開發(fā)的情況予以落實。

2．1 片區(qū)控制指引

基于上位規(guī)劃，結(jié)合城市發(fā)展趨勢和空間擴(kuò)張要求，將全區(qū)劃分為功能完善區(qū)、改造引導(dǎo)區(qū)、生態(tài)保育區(qū)三個片區(qū)。

(1)功能完善區(qū)——指黃巖中心城區(qū)和相鄰的拓展區(qū)。該區(qū)域低效用地的再開發(fā)能有效挖掘土地潛力、顯著提升城市形象，發(fā)展前景良好，但整體改造難度也最大，需要結(jié)合具體地塊分類指導(dǎo)、分期實施。

(2)改造引導(dǎo)區(qū)——指黃巖城區(qū)范圍外的城鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)，帶有一定的城鄉(xiāng)二元化特征，需要積極引導(dǎo)建設(shè)方向、遏制無序蔓延現(xiàn)象。需要結(jié)合地塊周邊條件予以分類指導(dǎo)、促進(jìn)共同開發(fā)。

(3)生態(tài)保育區(qū)——指生態(tài)保護(hù)要求較高、限制開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，一般指山體、生態(tài)廊道、基本農(nóng)田、水源保護(hù)地等。位于該區(qū)域內(nèi)的地塊原則上不予再開發(fā)，而以土地復(fù)墾作為主要手段。

2．2 圖斑控制指引

本層次的篩選對象為列入城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)試點的地塊。立足片區(qū)控制指引要求并結(jié)合相關(guān)條件，對地塊的再開發(fā)前景做出基本判斷，劃分為可開發(fā)圖斑和不可開發(fā)圖斑兩大類。其中，可開發(fā)圖斑是指符合上位規(guī)劃要求，能再次開發(fā)并作為居住、商業(yè)服務(wù)和工業(yè)等功能進(jìn)行使用的地塊。不可開發(fā)圖斑既包括不符合上位規(guī)劃要求的地塊，也涵蓋可開發(fā)用地規(guī)模過小的地塊，或者可開發(fā)用地的規(guī)劃功能為道路、綠地等的地塊，以及開發(fā)條件尚不成熟、難以在規(guī)劃期內(nèi)啟動開發(fā)的地塊。

2．3 分地塊控制指引

作為第三層次的分地塊，是按照規(guī)劃路網(wǎng)、水體和地塊界線劃分出的規(guī)劃用地強(qiáng)度賦值的基本單位。經(jīng)過上一輪的判斷和篩選后，對于能夠再開發(fā)的圖斑，在疊加相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上可以劃分出若干個分地塊。由于分地塊大小不一、情況各異，其利用模式可以進(jìn)一步細(xì)分為可獨立開發(fā)用地和需統(tǒng)一開發(fā)用地兩大類。通過對分地塊情況的梳理匯總，進(jìn)一步明確和落實各個圖斑的可開發(fā)情況。

同時，結(jié)合相關(guān)控規(guī)要求，編制分地塊圖則，明確相應(yīng)的各類指標(biāo)，如用地性質(zhì)和代碼、用地面積、建筑面積、容積率、建筑限高、建筑密度、綠地率等。從而為分地塊開發(fā)提供參考，并以此加強(qiáng)對可開發(fā)圖斑的控制和引導(dǎo)。

3 結(jié)語

城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)利用工作尚處于起步階段，在具體統(tǒng)計、規(guī)劃協(xié)調(diào)、建設(shè)利用方面還需要相關(guān)部門和從業(yè)人員予以進(jìn)一步地探索和實踐，只有通過多方合力，才能不斷推動城鎮(zhèn)開發(fā)由單純依賴增量用地的粗放占用向存量用地的盤整利用轉(zhuǎn)變，由低效粗放使用向高效挖潛轉(zhuǎn)變，由行政主導(dǎo)下的被動“征地”向政策引導(dǎo)下的主動“騰地”轉(zhuǎn)變，從而切實提高資源利用效率、有效保障我國國土安全。

［1］徐育紅，劉尊龍．淺析盤錦市城鎮(zhèn)低效用地問題與對策［J］．國土資源，2014(6):47-49．

［2］徐勇，張海明，楊仕勇．山東省閑置低效用地成因分析及對策建議［J］．山東國土資源，2014(5):90-93．