淺議世界銀行非自愿移民安置監(jiān)控的應(yīng)用——以某鐵路項(xiàng)目為例

周楊，黃錄峰

(中國(guó)鐵道科學(xué)研究院節(jié)能環(huán)保勞衛(wèi)研究所，北京 100081)

1 概述

非自愿移民是受影響主體的一種非主動(dòng)、非自愿的遷移行為，一般是由于國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施和公共工程的建設(shè)而產(chǎn)生的非自愿移民［1］。世界銀行的移民安置政策中提到非自愿移民(Involuntary Resettlement)是指由于工程建設(shè)強(qiáng)制性地征用土地，導(dǎo)致受到以下任何一種條件影響的人，包括搬遷或喪失住所;失去資產(chǎn)或獲取資產(chǎn)的渠道;喪失收入來(lái)源或謀生手段，不論受影響的人是否必須遷至它處［2］。由此可見(jiàn)，非自愿移民的受影響人群在被迫遷移后失去了社會(huì)生活的某些權(quán)益，甚至是生存的權(quán)利。

20世紀(jì)60年代，世界銀行就已經(jīng)致力于發(fā)展中國(guó)家的大型的水利、交通和環(huán)保等工程項(xiàng)目建設(shè)，80年代后期，世界銀行在總結(jié)以往移民安置項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)非自愿移民問(wèn)題提出了較為開(kāi)創(chuàng)性的移民安置政策［3］。世界銀行的非自愿移民政策旨在提高或至少恢復(fù)因項(xiàng)目被征地而受負(fù)面影響的人的收入和生活水平，并最大限度地避免因移民而造成的環(huán)境破壞［4］。而世行方面也表示，編制移民安置計(jì)劃的目的是“為受項(xiàng)目影響的人員，制定出一個(gè)進(jìn)行安置及恢復(fù)的行動(dòng)規(guī)劃，以保證他們從項(xiàng)目中受益，生活水平得到改善，或者至少在項(xiàng)目完成后，生活水平可以得到恢復(fù)”［5］。

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)的鐵路事業(yè)突飛猛進(jìn)。在我國(guó)加速發(fā)展高速鐵路的同時(shí)，受鐵路建設(shè)中征地、拆遷影響的人群變成了相對(duì)弱勢(shì)的群體，這部分群體的權(quán)利得不到有效的保護(hù)。在世界銀行貸款項(xiàng)目越來(lái)越多地引進(jìn)我國(guó)工程建設(shè)的同時(shí)，先進(jìn)的，以保護(hù)弱勢(shì)群體為目的、規(guī)范性的移民政策也被廣泛引入進(jìn)來(lái)。世界銀行的移民安置政策更多的注重和保護(hù)受工程影響的群體的權(quán)益，關(guān)注他們的生計(jì)恢復(fù)。在國(guó)家倡導(dǎo)關(guān)注民生的大背景下，鐵路建設(shè)項(xiàng)目中的移民問(wèn)題也越來(lái)越多的采納了世界銀行的非自愿移民政策，并在鐵路建設(shè)過(guò)程中實(shí)施了移民安置的監(jiān)控工作，監(jiān)督建設(shè)和施工主體對(duì)受影響人的補(bǔ)償情況，及時(shí)反饋信息，保護(hù)受影響人的合法權(quán)益。

2 移民安置行動(dòng)計(jì)劃

在進(jìn)行移民安置監(jiān)控前要熟悉世界銀行的移民安置行動(dòng)計(jì)劃和移民安置規(guī)劃的內(nèi)容?！兑泼癜仓眯袆?dòng)計(jì)劃》(Resettlement Action Plan，簡(jiǎn)稱RAP)是世界銀行貸款項(xiàng)目中具有法律意義的文件，被看做是保護(hù)受項(xiàng)目建設(shè)影響的移民的基本權(quán)益的保障［6］，也是移民監(jiān)測(cè)評(píng)估和世界銀行進(jìn)行項(xiàng)目檢查的依據(jù)。

移民安置規(guī)劃的內(nèi)容包括［5］:(1)項(xiàng)目概述，(2)項(xiàng)目影響，(3)目標(biāo)，(4)社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查，(5)法律框架，(6)補(bǔ)償資格，(7)移民損失的估價(jià)和補(bǔ)償，(8)移民安置措施，(9)移民安置點(diǎn)的選擇、安置點(diǎn)的準(zhǔn)備和移民搬遷，(10)房建、基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，(11)環(huán)境保護(hù)及管理，(12)移民和安置區(qū)居民的參與，(13)與安置區(qū)居民的融合，(14)申訴程序，(15)實(shí)施時(shí)間表，(16)成本和預(yù)算，(17)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)，(18)附件。

本研究主要介紹移民安置監(jiān)測(cè)的內(nèi)容，這也是移民安置監(jiān)控報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容。通過(guò)移民安置監(jiān)控，能夠全面了解項(xiàng)目進(jìn)展情況、移民安置征地和拆遷情況以及移民安置補(bǔ)償情況和受影響群體對(duì)補(bǔ)償?shù)臐M意度情況。

3 移民安置監(jiān)控實(shí)例

3．1 項(xiàng)目介紹

本研究屬于世界銀行貸款項(xiàng)目某鐵路移民安置監(jiān)控項(xiàng)目的內(nèi)容。

此鐵路全線總長(zhǎng)287．09 km。項(xiàng)目建設(shè)工期為4年，項(xiàng)目總投資估算總額為321．87億元。2014年9月，項(xiàng)目組對(duì)此鐵路的移民安置情況實(shí)施了第一次監(jiān)控，并進(jìn)行了基底調(diào)查。以后每半年進(jìn)行一次移民安置的監(jiān)控并向世行遞交報(bào)告，直至項(xiàng)目完成。

3．2 監(jiān)控內(nèi)容

本項(xiàng)目移民監(jiān)測(cè)的主要內(nèi)容為:(1)土地征收與生計(jì)恢復(fù)情況;(2)房屋拆遷與重建安置情況;(3)企事業(yè)拆遷情況;(4)資金撥付情況;(5)基底調(diào)查。

3．3 監(jiān)控結(jié)果分析

本研究中移民監(jiān)控涉及2市，6區(qū)/縣，21個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，67個(gè)行政村，征地影響約6 000戶，拆遷影響約1 600戶。

3．3．1 征地、拆遷情況

征地、拆遷進(jìn)度見(jiàn)表1。項(xiàng)目建設(shè)計(jì)劃征地16 010畝(注:1畝=0．067 hm2)，截止到2014年8月30日，已經(jīng)完成土地征收10 174．4畝，其中耕地 6 034．25畝，林地 3 274．86畝，其它土地865．29畝，共完成征收計(jì)劃的63．55%，已完成征地的村集體及移民均已獲得全額的征地補(bǔ)償。

房屋計(jì)劃拆遷1 633戶，拆遷房屋面積655 925．79 m2。現(xiàn)已完成823戶成房屋拆遷，完成拆遷計(jì)劃的50．04%。

實(shí)際拆遷企業(yè)共32家，現(xiàn)已完成企業(yè)拆遷9家，完成計(jì)劃拆遷的28%。

表1 征地、拆遷完成進(jìn)度

3．3．2 征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

項(xiàng)目征地、拆遷的實(shí)際補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與《移民安置行動(dòng)計(jì)劃》中規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持平，甚至高于要求的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。見(jiàn)表2～4。

3．3．3 資金撥付情況

本項(xiàng)目征地、拆遷實(shí)際完成投資41 767．92萬(wàn)元，詳見(jiàn)表5。

表2 N市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

表3 M市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

表4 M市地上附屬物補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

表5 移民安置資金往來(lái) 單位:萬(wàn)元

3．3．4 調(diào)查問(wèn)卷

3．3．4．1 基本情況

本次基底調(diào)查地點(diǎn)選擇了M市的4個(gè)行政區(qū)縣的11個(gè)受影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)、19個(gè)行政村，隨機(jī)選擇53戶進(jìn)行入戶問(wèn)卷調(diào)查，其中涉及征地戶42戶，拆遷戶20戶，既征地又拆遷9戶，詳見(jiàn)表6。

表6 受影響居民抽樣調(diào)查結(jié)果

針對(duì)調(diào)查的受影響戶，分析了年齡結(jié)構(gòu)、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、家庭生活用品及生產(chǎn)性工具狀況、家庭生產(chǎn)資料狀況、家庭經(jīng)濟(jì)狀況、居住條件及生活環(huán)境、以及對(duì)征地、拆遷及生計(jì)恢復(fù)的滿意度調(diào)查，以下是針對(duì)其中幾項(xiàng)的分析結(jié)果。

3．3．4．2 人口情況

本次抽樣調(diào)查共53戶，涉及人口204人。其中，男性110人，女性94人;成年人(18周歲及其以上，下同)169名，占總?cè)丝跀?shù)的82．84%;已婚149人，未婚55人，此次抽樣調(diào)查的居民全部為漢族。

本次調(diào)查家庭中36～45歲這一年齡段的人數(shù)最多，約占總數(shù)的21．57%，18～55歲青壯年人口所占比例合計(jì)到達(dá)59．81%。見(jiàn)圖1。

圖1 受影響居民年齡構(gòu)成情況

3．3．4．3 文化教育程度

本次抽樣調(diào)查的家庭人口受教育程度僅針對(duì)成年人進(jìn)行。在抽樣調(diào)查的169名成年人中，初中文化程度人數(shù)比例最大，為47．93%;小學(xué)次之，為25．44%;受過(guò)高中及以上教育的約占成人總數(shù)21．9%;小學(xué)以下為4．73%?？梢钥闯觯鄶?shù)被調(diào)查者的文化程度集中在中、小學(xué)水平。

3．3．4．4 家庭生活用品及生產(chǎn)性工具狀況

居民的家庭生活用品及生產(chǎn)性工具兩項(xiàng)指標(biāo)能夠較好地反應(yīng)出居民的家庭生活及生產(chǎn)條件的狀況。從整體上看，擁有基本家用電器的家庭較為普及，如電視、冰箱、洗衣機(jī);擁有生產(chǎn)性工具的家庭比例較低，如拖拉機(jī)。見(jiàn)圖2。

圖2 受影響居民家庭生活用品及生產(chǎn)性工具統(tǒng)計(jì)

3．3．4．5 土地利用情況

本次調(diào)查受影響者的總征用土地為95．37畝，其中耕地88．37畝，林地7畝。D縣失地比例最大，為20．49%;C縣失地比例最小，為0．72%。除人均失地面積最小的C以外，其他三個(gè)縣區(qū)人均失地面積相差不大。見(jiàn)表7。

表7 受影響居民征地情況 單位:畝

征地后，擁有耕地為614．83畝，但實(shí)際耕種的面積為 379．80畝，總體土地閑置比例達(dá)48．02%。三個(gè)縣土地閑置比例超過(guò)一半。從實(shí)際調(diào)查情況發(fā)現(xiàn)，幾乎每戶家庭都將自家的一部分耕地閑置。導(dǎo)致這個(gè)問(wèn)題出現(xiàn)是由于這個(gè)地區(qū)耕地質(zhì)量不高，農(nóng)民不能完全依靠土地生活，另外相當(dāng)數(shù)量的年輕勞動(dòng)力外出打工，剩余勞動(dòng)力不足。見(jiàn)表8。

表8 受影響居民土地利用情況 單位:畝

3．3．4．6 人均收入

受影響居民人均收入為7 077．64元/年。其中，外出務(wù)工項(xiàng)的人均收入最大，為4 255．39元/年，比重為51．52%，林業(yè)或其他種植業(yè)人均收入最小，僅為 75．98元/年，所占比重為 0．92%。詳見(jiàn)表9。

表9 受影響居民經(jīng)濟(jì)收入比例

3．3．4．7 滿意度調(diào)查

從滿意度程度來(lái)看，征地和拆遷的滿意度在“一般”以上的所占比例分別為85．71%和76．19%，說(shuō)明在征地、拆遷過(guò)程中給予受影響者的補(bǔ)償較為合適。從目前生活的狀態(tài)來(lái)看，約3/4左右的受影響者對(duì)目前生活狀態(tài)比較滿意。見(jiàn)表10。

表10 滿意度調(diào)查情況

4 總結(jié)

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和交通建設(shè)不斷擴(kuò)展，鐵路建設(shè)項(xiàng)目也不斷增多，與此同時(shí)，鐵路建設(shè)需要占用較多的土地，而失去這部分土地的人們的權(quán)益如何得到保障一時(shí)成了社會(huì)的焦點(diǎn)問(wèn)題。在當(dāng)今以和諧為主題的社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)下，注重和保護(hù)弱勢(shì)群體的權(quán)益成為構(gòu)建和諧社會(huì)的前提。因此，在鐵路建設(shè)過(guò)程中我們需要引入先進(jìn)的移民安置政策，來(lái)指導(dǎo)和解決建設(shè)項(xiàng)目中涉及到的移民問(wèn)題，更需要引入較為完善的管理體制和理念來(lái)監(jiān)督和管理移民安置工作，保障受影響的群體在一定程度內(nèi)獲得適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償，調(diào)整受影響群體的生活和工作狀態(tài)、方式，以維持今后的生計(jì)，這在提倡和諧社會(huì)發(fā)展過(guò)程中具有積極和長(zhǎng)遠(yuǎn)的意義。

［1］ 陳樣?。亲栽敢泼?世界銀行移民安置政策及其啟示［J］．發(fā)展戰(zhàn)略與對(duì)策研究，2001(12):42-44．

［2］ 何楚良．世界銀行非自愿移民政策移民安置規(guī)劃準(zhǔn)備［J］．湖南水利水電，2004(5):52-54．

［3］ 宋全成，國(guó)愛(ài)文．論世界銀行的非自愿移民政策:以農(nóng)民為主要對(duì)象的工程移民為例［J］．淄博學(xué)院學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2000，3(56):35-38．

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［5］ 鐘園．關(guān)注移民安置:世界銀行助力四川城市發(fā)展［N］．中國(guó)房地產(chǎn)報(bào)，2006-09-18(35)．

［6］ 宋全成．論世界銀行貸款項(xiàng)目移民安置工作的創(chuàng)新與問(wèn)題:兼與國(guó)內(nèi)項(xiàng)目移民安置工作的比較研究［J］．人文雜志，2011(1):179-185．