提升公眾參與政策過程有效性的基本條件

陳康彩

提升公眾參與政策過程有效性的基本條件

陳康彩

公眾參與是社會公眾實(shí)現(xiàn)問題解決或政策改變，實(shí)現(xiàn)利益訴求的重要途徑之一，然而公眾參與政策過程日益顯現(xiàn)的低效性，使得提高公眾參與的有效性成為政府及社會公眾必要而緊急的一項(xiàng)任務(wù)。基于公眾角度，社會公眾在參與政策過程中“訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性”、“參與目標(biāo)及行動(dòng)取向的一致性”、“公眾主動(dòng)參與時(shí)機(jī)的合理性”，是提高公眾參與有效性的基本條件。

公眾參與；有效性；政策過程

伴隨著經(jīng)濟(jì)的快速增長，我國進(jìn)入了社會轉(zhuǎn)型期，公民物質(zhì)生活條件得到不斷改善的同時(shí)，社會公眾對自身政策知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、民主參與權(quán)等權(quán)利的權(quán)利意識也不斷增強(qiáng)。盡管公眾參與政策制定過程的需求與能力、渠道與機(jī)制、效果與影響有了很大改善，但公眾對參與公共政策制定的冷漠與被動(dòng)，政策過程中公眾參與渠道的不暢通，公眾參與組織化水平較低等現(xiàn)象都從側(cè)面反映出社會公眾對政策過程的影響力并不顯著。因此，公眾參與政策過程有效性亟待提升，提升公民政治參與有效性，有利于高效解決決策合法性、保障公眾權(quán)益與促使政府依法行政、有效制約行政裁量權(quán)的濫用等問題。而公眾參與行為的“科學(xué)性”、“一致性”和“時(shí)機(jī)的合理性”是有效提升公眾參與政策過程有效性的基本條件。

一、訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性

訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性是指社會公眾提出意愿訴求的內(nèi)容、采用的參與手段是科學(xué)的、合理的，即提出科學(xué)合理觀點(diǎn)、通過適合的合法途徑表達(dá)訴求。如今社會問題日益增多，且其專業(yè)化要求也越來越高，尤其是涉及到人口增長控制、環(huán)境污染、食品安全、三峽工程中的移民安置等社會問題時(shí)，公眾想要通過參與政策過程實(shí)現(xiàn)“合理利益表達(dá)”或者“利益滿足”，都要求公眾要善于運(yùn)用科學(xué)知識、科學(xué)途徑去闡述、表達(dá)自己的觀點(diǎn)。公眾參與科學(xué)(對話和決策)實(shí)現(xiàn)了社會到科學(xué)的積極回應(yīng)和有效反饋,同時(shí)也達(dá)到了科學(xué)的公共治理。

（一）訴求內(nèi)容表達(dá)的科學(xué)性

帶有科學(xué)性的訴求是指內(nèi)容合理的、符合社會長遠(yuǎn)利益的訴求，是以不損害社會整體和長遠(yuǎn)利益為前提，且擁有有限意愿的訴求。公眾參與政策過程時(shí)要堅(jiān)持訴求內(nèi)容表達(dá)的科學(xué)性，具體包括：第一，放棄訴求最大化策略，委任組成多方代表進(jìn)行溝通協(xié)商，對一籃子訴求進(jìn)行篩選，選擇能代表大部分公眾的、符合社會整體利益的、科學(xué)合理的公眾意愿；第二，社會公眾須努力習(xí)得各項(xiàng)與政策相關(guān)的專業(yè)知識和政治參與知識，不斷提高自己的政治素養(yǎng)與政策分析能力。科學(xué)合理的訴求是在信息分析、政策認(rèn)知前提下形成的，如果公民連正確認(rèn)識政策目標(biāo)的能力也不具備的話，就不能期待其可以提出合理的、切合實(shí)際的政策期望。

若我們提出的訴求不具科學(xué)合理性，便難以引起相關(guān)政府職能部門的重視及政策妥協(xié)。在中深港西部通道側(cè)接線工程環(huán)評時(shí)，隧道敞開口位置選擇引發(fā)各小區(qū)居民激烈討論，表達(dá)的意見主要有兩個(gè)：敞開口不能在自己居住小區(qū)附近、不開設(shè)隧道敞開口。試問如此不科學(xué)的“建議”讓政府部門如何接受？尤其是不設(shè)敞開口這一政策訴求若落實(shí)，可能引發(fā)過往隧道車輛事故及損害車輛人員健康等嚴(yán)重后果。相反，帶有科學(xué)依據(jù)的訴求方案更容易促進(jìn)政策改變以實(shí)現(xiàn)訴求。圓明園湖底被工作人員鋪設(shè)防滲膜一事曝光后，反對方代表用科學(xué)依據(jù)詮釋自己的論點(diǎn)，其表示在圓明園湖底鋪設(shè)密不透風(fēng)的防滲膜，即將使圓明園與外界隔絕開，此舉會危及岸邊和山上植被，從而影響整個(gè)圓明園的生態(tài)系統(tǒng)。這一訴求內(nèi)容有其科學(xué)性依據(jù)，經(jīng)過相關(guān)專業(yè)知識爭論戰(zhàn)，政策方案最終由開始的“在圓明園湖底鋪設(shè)防滲膜，進(jìn)行大規(guī)模環(huán)境整治”調(diào)整為“在環(huán)境影響評估的基礎(chǔ)上全面整治，拆除湖底防滲膜”。

（二）訴求表達(dá)手段的科學(xué)性

現(xiàn)公眾參與中能采取的訴求表達(dá)手段甚多，例如：征求意見、政治協(xié)商會議、聽證會、上書請?jiān)?、信訪、舉報(bào)、訴訟、“PX模式”、游行、示威、上訪等，但并不是所有的手段都是科學(xué)的。我國大多數(shù)公民政策參與素質(zhì)水平不高，公眾參與中盲目跟從、不理性、以偏概全等現(xiàn)象較為普遍，甚至形成一股地痞流氓式的社會不良風(fēng)氣，部分社會公眾日漸傾向于選擇非理性的制度外參與渠道者進(jìn)行參與。根據(jù)中國社科院發(fā)布《2014年中國法治發(fā)展報(bào)告》稱，近14年間百人以上群體性事件高達(dá)871起。表達(dá)手段的科學(xué)性首先表現(xiàn)在其合法合理性上，提高公眾參與政策過程的有效性，要求我們面對輿論事件要以國家地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展、社會整體利益為前提，通過合法合理的參與渠道表達(dá)自身訴求，包括遵循法定的參與程序，選擇合法的參與手段。當(dāng)參與主體恰當(dāng)?shù)剡\(yùn)用合法合理的參與手段時(shí)，往往他便被看成是理性的，相比不理性、沖動(dòng)甚至是偏激的觀點(diǎn)，相信無論是哪個(gè)部門都會更樂意去傾聽公民理性、客觀合理的觀點(diǎn)。

發(fā)展協(xié)商民主，政黨、政府、社會組織以及民眾通過對話與談判實(shí)現(xiàn)主體間的有效銜接、和諧相處，這一社會治理愿景只有在信息民主、公開透明的社會環(huán)境中才得以踐行。上世紀(jì)90年代以來，隨著我國市場化改革的深入，以互聯(lián)網(wǎng)為標(biāo)志的現(xiàn)代信息傳媒時(shí)代的進(jìn)入及快速發(fā)展，使得大眾傳媒（尤其是現(xiàn)代信息媒體）數(shù)量大增，且更多承擔(dān)了“社會傳播機(jī)制”、“民意塑造者”、“民意提出與整合通道”等角色，已成為科學(xué)高效表達(dá)訴求的主要途徑之一。大眾傳媒主要包括報(bào)紙、雜志、廣播，電視，互聯(lián)網(wǎng)等，它能高效表達(dá)訴求，主要因?yàn)樗哂杏绊懣焖偾疑钊?；能夠通過持續(xù)性的報(bào)道長期維持公眾對輿論焦點(diǎn)話題的關(guān)注、使輿論力量持續(xù)增長；通過話語構(gòu)建和象征性關(guān)聯(lián)給參與或未參與市民留下深刻印象、加強(qiáng)矛頭直指力度；利用專家、名人效應(yīng)使業(yè)內(nèi)專家或名人為自己代言等優(yōu)點(diǎn)。PX模式的形成便很好說明了大眾傳媒尤其是現(xiàn)代信息媒體的重要作用，而根據(jù)參與政策情境的不同、面向群體的不同選擇恰當(dāng)?shù)膮⑴c手段才能視為科學(xué)的參與。

二、參與目標(biāo)及行動(dòng)取向的一致性

參與目標(biāo)及行動(dòng)取向的一致性，即言行一致，是指擁有一致性訴求的參與主體數(shù)量達(dá)到一定規(guī)模后，參與主體采取一致的、有組織的行動(dòng)表達(dá)意愿。在政策過程中參與表達(dá)意愿及發(fā)表意見時(shí)不能言語一致卻行動(dòng)不一，不能各說各話，只有達(dá)一定數(shù)量的參與者有組織、統(tǒng)一地表達(dá)同一意愿才能形成巨大輿論壓力，更快引起政府有關(guān)部門的關(guān)注，以便進(jìn)入政策議程。

首先，有效的參與是廣泛的參與；現(xiàn)實(shí)的社會問題要想成為政策問題并得以解決，不能僅僅靠受直接影響的人，還要有其他人的關(guān)注。表達(dá)一致訴求的政策參與主體過少會直接減少其對政策的影響力，反之，同一訴求堅(jiān)持者數(shù)量規(guī)模越大，其能對政策過程形成影響力亦相應(yīng)越大。2003年，廣州因建設(shè)大學(xué)城需要，小谷圍藝術(shù)村面臨拆遷，此事引起當(dāng)?shù)厮囆g(shù)家激烈反對，但表達(dá)“反對拆遷”這一訴求的業(yè)主只占當(dāng)時(shí)整個(gè)村村民的小部分，大部分村民在這個(gè)參與過程中并沒有發(fā)出自己的聲音，這直接導(dǎo)致原有拆遷政策無法改變，所以一定程度上參與人員（尤其是與該規(guī)劃有直接影響關(guān)系的附近居民）規(guī)模過小會影響到政策的重新審定。相反，參與主體眾多能有效促進(jìn)政府有關(guān)部門改變政策或者采取有效措施解決問題的例子有很多，如：安徽劣質(zhì)奶粉、石家莊三鹿奶粉等，這些公共安全問題曝光后，立即引起眾多公民關(guān)注與強(qiáng)烈社會反響，最后“追究涉事企業(yè)責(zé)任，受害者賠償”這一公眾訴求也迅速得到了有關(guān)政府部門的回應(yīng)。

其次，有效的參與意味著公民要堅(jiān)持一致的利益取向；實(shí)踐證明，凌亂、分散的意見更容易造成啞巴參與現(xiàn)象，多方聲音在社會公眾間造成訴求的難以平衡，也難免受到該訴求是否片面化、是否具代表性及普遍性的質(zhì)疑。一籃子訴求都得以實(shí)現(xiàn)是不切實(shí)際的空想，因此各參與主體不能各執(zhí)一詞，各自堅(jiān)持自己的訴求取向。只有當(dāng)表達(dá)者所堅(jiān)持的利益取向一致性越強(qiáng)，越能給相關(guān)職能部門施予一定壓力，政府在高壓環(huán)境下，才能重視民眾訴求并做出相應(yīng)的政治妥協(xié)。2003年深圳市政府公布西部通道側(cè)接線工程引發(fā)沿線居民持續(xù)接近兩年的維權(quán)運(yùn)動(dòng)，整個(gè)事件過程中部分市民通過參加座談會、對話會、上訪、政府征求意見與公眾調(diào)查中積極表達(dá)訴求，但整個(gè)過程卻顯得頗多挫折。這主要因?yàn)楦餍^(qū)居民各自為戰(zhàn)，僅代表各自小區(qū)利益，并沒有形成一致的訴求，其所提出的建議是零散的，缺乏整體性，甚至損害其他小區(qū)居民的利益的現(xiàn)象，導(dǎo)致參與效果甚微。

最后，有效的參與除了堅(jiān)持目標(biāo)取向的一致性，還應(yīng)包括行動(dòng)上的一致性；行動(dòng)上的一致性，即公眾將分散開來的維護(hù)所表達(dá)訴求的支持力量進(jìn)行整合，共同發(fā)動(dòng)有組織的、協(xié)作默契的參與活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)政治參與中，很多公眾廣泛的參與不足以引起政府有關(guān)部門重視，或難以維持較長時(shí)間的情況下我們需要去思考非政府組織的缺位，思考非政府組織的重要作用以及其在公眾參與中的核心價(jià)值。通過組建非政府組織，實(shí)現(xiàn)社會公眾與非政府組織間的聯(lián)合，讓這些社會組織成為眾多民眾的代言人與帶領(lǐng)者，通過組織化參與行動(dòng)，快速聚合公眾力量，形成與政府間的有力對峙力量。按照官方統(tǒng)計(jì)數(shù)字發(fā)布，目前中國約有數(shù)十萬個(gè)非政府組織。但大多為政府型的NGO、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)協(xié)會等，因此社會公眾應(yīng)多呼吁、發(fā)動(dòng)更多社會資本組建維護(hù)民意的非政府社會組織，利用非政府組織維護(hù)自身“知悉權(quán)”、“建言權(quán)”、“意見充分考慮權(quán)”和“救濟(jì)權(quán)”等公眾參與基本權(quán)能。

三、公眾主動(dòng)參與時(shí)機(jī)的合理性

公眾參與過程中，總需要一個(gè)比較適合，最有效的時(shí)機(jī)去表達(dá)自身利益訴求，或是就某一政策表明自己的意見。公眾參與時(shí)機(jī)的合理性就是討論最佳的參與時(shí)機(jī)問題。

政策參與有事前參與和事后參與，主動(dòng)參與和被動(dòng)參與之分。從理論上來看，有效的公眾參與應(yīng)該是盡早和持續(xù)的參與。一方面，盡早地參與能及時(shí)、有效地規(guī)避該政策決定及實(shí)施有可能帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。事實(shí)層面來看事前參與和事后參與取得的表面效力難以確定孰優(yōu)孰劣，但是從參與價(jià)值層面來看，事前參與相比事后參與，其參與有效性更高，參與質(zhì)量要更高。另一方面，只有從立項(xiàng)、決策到實(shí)施監(jiān)督和事后追究全面性環(huán)節(jié)的持續(xù)性參與，才是深入的、最有效的公眾參與。

結(jié)合我國目前政策參與大環(huán)境來看，目前公眾參與主要集中的幾個(gè)階段也是我國公眾參與政策過程的最佳參與環(huán)節(jié)，分別是：政策出臺前、或政策方案實(shí)施后的專家調(diào)研環(huán)節(jié)以及最終政策方案抉擇后的公示公證環(huán)節(jié)。在專家調(diào)研階段相關(guān)專家會進(jìn)行群眾意見咨詢，社會公眾可以就此暢所欲言，提出自己建議、意見。而在政策公示公證環(huán)節(jié)，有關(guān)部門多就抉擇政策舉行聽證會，公民知情權(quán)滿足的同時(shí)也能提出反對訴求或者就政策發(fā)表意見。這些環(huán)節(jié)被視為公眾參與最合適的時(shí)機(jī)原因在于：在政府部門主動(dòng)式征求民意下，公眾參與的有效性必定更容易得到體現(xiàn)。由此也可以看出我國社會公眾參與的環(huán)節(jié)仍很少，這其中既有政府部門對民意的不重視或放權(quán)政策的不落實(shí)，也有公眾參與主動(dòng)積極性欠缺因素的影響。所以，要提升社會公眾參與的有效性，我們便不能滿足于政府部門主動(dòng)愿意同公民詢問建議的幾個(gè)政策階段，而是應(yīng)該將自身參與政策活動(dòng)的主動(dòng)性調(diào)動(dòng)起來，主動(dòng)尋求政策過程各個(gè)環(huán)節(jié)參與的機(jī)會，積極同政府相關(guān)部門對話協(xié)商以促進(jìn)公開參與階段提前及全面性參與的真正落實(shí)。

四、結(jié)語

綜上所述，從社會公眾的角度出發(fā)，要提高公眾參與有效性，使得公眾參與最終能實(shí)現(xiàn)政策改變或者問題解決，實(shí)現(xiàn)自身利益訴求，需要社會公眾在參與到政策周期中去時(shí)須同時(shí)滿足“訴求內(nèi)容表達(dá)及表達(dá)手段的科學(xué)性”、“參與目標(biāo)及行動(dòng)取向的一致性”、“公眾主動(dòng)參與時(shí)機(jī)的合理性”這三個(gè)基本條件。只有科學(xué)、廣泛、及時(shí)、深入地參與政策過程，才能最終提升公眾參與政策過程地有效性，實(shí)現(xiàn)符合社會公眾整體、長遠(yuǎn)利益的目標(biāo)。

[1]孫文彬.科學(xué)傳播的新模式——不確定性時(shí)代的科學(xué)反思和公眾參與[D].中國科學(xué)技術(shù)大學(xué),2013.

[2]王錫鋅.行政過程中公眾參與的制度實(shí)踐[M].北京：中國法制出版社，2008，（08）.

[3]宇星.14年來我國環(huán)境群體性事件高發(fā)年均遞增29%:中國網(wǎng)http://www.China.com.cn/news/2012-10/27/.

[4]趙剛印.公眾參與的應(yīng)然與實(shí)然——增強(qiáng)公眾參與社會治理有效性的路徑選擇[J].理論探討，2006，（03）.

[5]應(yīng)巧鹽，王波.城鄉(xiāng)規(guī)劃中公眾參與的有效性研究[A].規(guī)劃創(chuàng)新：2010中國城市規(guī)劃年會論文集[C].重慶:中國城市規(guī)劃學(xué)會，2010.

[6]蔡定劍.公眾參與風(fēng)險(xiǎn)社會的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009：288-292.

[7]宴利揚(yáng).推動(dòng)公眾參與創(chuàng)新治理模式 [N].中國環(huán)境報(bào)，2014-9-29(002).

陳康彩，女，廣東吳川人，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：公共政策。

F121

A

1008-4428（2015）05-117-03