探析新常態(tài)下的外匯監(jiān)管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

探析新常態(tài)下的外匯監(jiān)管

文/梁志宏 編輯/丁小珊

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)正處于發(fā)展速度調(diào)整、發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換的“新常態(tài)”。在此背景下，外匯管理必須在“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的指導(dǎo)下，在實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡中促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。近年來，外匯管理部門以簡(jiǎn)政放權(quán)為突破口，改進(jìn)管理方式，不斷提升貿(mào)易投資便利化水平和管理水平，但依然存在一些制約外匯管理效果的因素，亟待解決。

制約外匯監(jiān)管有效性的因素

其一，外匯管理法規(guī)體系有待進(jìn)一步完善。一是現(xiàn)行外匯管理法規(guī)雖然在貨物貿(mào)易外匯管理、服務(wù)貿(mào)易外匯管理、銀行辦理結(jié)售匯業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)外匯管理領(lǐng)域初步形成了系統(tǒng)的管理框架，但是隨著外匯管理改革進(jìn)程的加快，資本項(xiàng)目外匯管理規(guī)定需要進(jìn)一步修訂完善。二是補(bǔ)充性規(guī)范文件較多。特別是有些規(guī)范文件是在問題已經(jīng)顯現(xiàn)的情況下被動(dòng)出臺(tái)的，往往存在“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的問題，缺乏立法應(yīng)有的嚴(yán)肅性。

其二，銀行的雙重身份影響外匯政策的執(zhí)行效果。銀行作為金融企業(yè)，其日常經(jīng)營(yíng)遵循商業(yè)原則，是客戶的服務(wù)者；而外匯管理法規(guī)又要求銀行履行“盡職審查”的義務(wù)，因此銀行又是業(yè)務(wù)資料的審核者。在實(shí)踐中，辦理業(yè)務(wù)的企業(yè)出于其商業(yè)目的，會(huì)在各銀行之間進(jìn)行比較和選擇，而銀行為爭(zhēng)奪客戶資源，容易競(jìng)相放寬標(biāo)準(zhǔn)，以期在業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位。這種行為一定程度上削弱了外匯管理政策的執(zhí)行效力。以服務(wù)貿(mào)易項(xiàng)下收付匯業(yè)務(wù)為例。改革后，該業(yè)務(wù)由外匯指定銀行辦理，銀行能否做到“盡職審查”，對(duì)于服務(wù)貿(mào)易外匯業(yè)務(wù)是否獲得有效監(jiān)管至關(guān)重要；但作為金融中介的外匯指定銀行，如果缺乏相應(yīng)的規(guī)則性條款，那么其在內(nèi)部績(jī)效考核和同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力下，很容易放松盡職審核的要求。

其三，外匯業(yè)務(wù)行為監(jiān)管模式難以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要?，F(xiàn)行外匯管理模式偏重于按照國(guó)際收支活動(dòng)的統(tǒng)計(jì)口徑實(shí)施，按照交易行為的性質(zhì)進(jìn)行監(jiān)管。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化的不斷深入，特別是跨國(guó)公司的迅猛發(fā)展，現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)日益多元化，各類交易行為的性質(zhì)出現(xiàn)了相互交叉和滲透，對(duì)原有的管理模式提出了挑戰(zhàn)。例如，企業(yè)的進(jìn)出口業(yè)務(wù)屬于經(jīng)常項(xiàng)目，但伴隨進(jìn)出口活動(dòng)而產(chǎn)生的貿(mào)易信貸（包括出口預(yù)付貨款、延期收款，以及進(jìn)口延期付款、預(yù)收貨款）在性質(zhì)上卻屬于資本和金融項(xiàng)下的外債項(xiàng)目。理論上，行為監(jiān)管可以使外匯收支數(shù)據(jù)做到每一塊都被統(tǒng)計(jì)，但實(shí)踐中行為監(jiān)管對(duì)交叉領(lǐng)域和模糊地帶往往缺乏準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)，因而不利于監(jiān)管部門總攬全局。

其四，事后核查工作機(jī)制與風(fēng)險(xiǎn)控制手段有待補(bǔ)充完善。近年來，簡(jiǎn)政放權(quán)的新政陸續(xù)推出，但與之配套的工作方法卻沒有及時(shí)跟進(jìn)，且非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析及核查方法缺失，這就使得基層外匯管理部門在轉(zhuǎn)變職能過程中無章可循。尤其是在開展事后核查工作中，沒有科學(xué)的工作制度以供參考，需要基層人員在工作中逐步探索和總結(jié)，而基層人員的專業(yè)素質(zhì)卻參差不齊。這不僅會(huì)給職能轉(zhuǎn)變?cè)斐梢欢ǖ淖枇?，還會(huì)使監(jiān)管效果大打折扣。

其五，外匯指定銀行風(fēng)險(xiǎn)防控體系有待加強(qiáng)。外匯指定銀行在簡(jiǎn)政放權(quán)的大背景下承擔(dān)了更多的審核職能，相比之前，違規(guī)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)相應(yīng)增多，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的幾率也隨之增大。外匯局日常工作的精力被非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析牽制，難以密切關(guān)注外匯指定銀行的政策執(zhí)行效果；而外匯指定銀行以盈利為目的的企業(yè)性質(zhì)，又會(huì)使外匯管理政策的執(zhí)行效果受到一定影響。此外，外匯指定銀行內(nèi)部控制制度的缺位，也會(huì)使銀行的外匯風(fēng)險(xiǎn)難以得到有效防范。

其六，人員轉(zhuǎn)型步伐較慢，難以適應(yīng)外匯管理改革的要求。目前，基層外匯管理工作人員，局限于單一業(yè)務(wù)、單一視角，習(xí)慣于照搬法規(guī)簡(jiǎn)單操作：負(fù)責(zé)經(jīng)常項(xiàng)目的不了解資本項(xiàng)目，負(fù)責(zé)資本項(xiàng)目的也不了解經(jīng)常項(xiàng)目，甚至負(fù)責(zé)進(jìn)口的不懂出口，負(fù)責(zé)出口的不懂進(jìn)口，更缺乏對(duì)業(yè)務(wù)問題及外匯形勢(shì)的綜合分析和宏觀思考。此外，目前基層外匯管理人員對(duì)國(guó)際結(jié)算工具、金融衍生產(chǎn)品、外匯保險(xiǎn)、證券、期貨及公司賬務(wù)處理等知識(shí)相對(duì)缺乏，使得業(yè)務(wù)檢查水平受到一定影響。

其七，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)有待進(jìn)一步理順。一是業(yè)務(wù)受理需要進(jìn)一步理順。以對(duì)私即期結(jié)售匯業(yè)務(wù)的管理為例。目前，其市場(chǎng)準(zhǔn)入由國(guó)際收支部門負(fù)責(zé)，現(xiàn)場(chǎng)驗(yàn)收核實(shí)網(wǎng)絡(luò)接入條件由技術(shù)部門負(fù)責(zé)，個(gè)人結(jié)售匯系統(tǒng)準(zhǔn)入由經(jīng)常項(xiàng)目部門辦理。二是執(zhí)法形式需要統(tǒng)一。目前外匯管理領(lǐng)域存在現(xiàn)場(chǎng)核查和外匯檢查兩種執(zhí)法形式，雖然在外匯局內(nèi)部分工中，現(xiàn)場(chǎng)核查側(cè)重于對(duì)疑問業(yè)務(wù)的核實(shí)，外匯檢查側(cè)重于打擊外匯違法違規(guī)活動(dòng)；但對(duì)外部而言，這些工作均表現(xiàn)為外匯局的對(duì)外執(zhí)法，但是二者并沒有建立起統(tǒng)一的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。

強(qiáng)化外匯監(jiān)管的對(duì)策建議

一要構(gòu)建適應(yīng)新常態(tài)的外匯管理政策框架。一是進(jìn)一步簡(jiǎn)化現(xiàn)有的外匯管理法規(guī)，對(duì)不適應(yīng)外匯管理要求的法規(guī)盡快清理，對(duì)反復(fù)修補(bǔ)的條文應(yīng)在修訂原文后直接發(fā)布。二是提高外匯管理法規(guī)的層次：原則性、指引性的外匯管理法規(guī)，通過部門規(guī)章（如中國(guó)人民銀行令）的形式發(fā)布；對(duì)配套的細(xì)則以匯發(fā)、匯綜發(fā)等規(guī)范性文件發(fā)布，以適應(yīng)依法行政的需要。三是以官方網(wǎng)站、新聞媒體等為依托，建立完善的外匯管理政策法規(guī)發(fā)布平臺(tái)，從而及時(shí)、全面地發(fā)布新法規(guī)及其配套解釋，營(yíng)造公開、透明的政務(wù)公開環(huán)境，提高外匯法規(guī)的透明度。

二要全面推進(jìn)外匯主體監(jiān)管。一是在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，改變目前自上而下以業(yè)務(wù)類別來進(jìn)行監(jiān)管的分類方式，而以區(qū)分主體性質(zhì)、資金來源和用途的主體分類監(jiān)管方式代替之，在內(nèi)部建立業(yè)務(wù)受理、統(tǒng)計(jì)分析、監(jiān)測(cè)預(yù)警、業(yè)務(wù)核查、檢查處理、綜合事務(wù)等崗位，以適應(yīng)外匯管理改革的需要。二是整合現(xiàn)有的外匯法規(guī)體系。建議出臺(tái)《境內(nèi)機(jī)構(gòu)外匯收支管理指引》、《境外機(jī)構(gòu)境內(nèi)外匯收支管理指引》，以整合現(xiàn)有的經(jīng)常、資本項(xiàng)下和國(guó)際收支項(xiàng)下的規(guī)章制度。三是建立全口徑數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)平臺(tái)，全面采集交易主體的跨境、境內(nèi)劃轉(zhuǎn)以及結(jié)售匯等外匯收支數(shù)據(jù)，全面掌握交易主體的外匯流量和存量等完整信息。

三要?jiǎng)?chuàng)新銀行監(jiān)管模式。監(jiān)管部門應(yīng)根據(jù)銀行年度考核評(píng)價(jià)結(jié)果、歷史合規(guī)記錄、內(nèi)控水平等因素劃分銀行類別，推進(jìn)銀行主體分類管理工作，針對(duì)不同類別的銀行采取不同的監(jiān)管措施。一是建立完善的考核評(píng)價(jià)體系和激勵(lì)懲罰機(jī)制。外匯管理部門應(yīng)引導(dǎo)銀行自覺遵守相關(guān)政策法規(guī)，認(rèn)真履行法定職責(zé)和義務(wù)，加大對(duì)銀行惡意違規(guī)行為的懲處力度，對(duì)執(zhí)行外匯管理政策較好的銀行給予更多的政策支持和服務(wù)便利。二是指導(dǎo)銀行建立科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膬?nèi)控監(jiān)督制度并督促其落實(shí)，構(gòu)建銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)效機(jī)制。外匯管理部門應(yīng)通過加強(qiáng)對(duì)銀行外匯業(yè)務(wù)人員的培訓(xùn)，提高銀行從業(yè)人員合規(guī)經(jīng)營(yíng)的意識(shí)；應(yīng)通過要求銀行完善各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，規(guī)范銀行外匯業(yè)務(wù)操作，實(shí)現(xiàn)銀行合規(guī)經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)。

四要提高外匯管理部門監(jiān)管人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。一是建立良好的內(nèi)部溝通與學(xué)習(xí)機(jī)制，通過舉辦培訓(xùn)班等方式，對(duì)基層外匯人員進(jìn)行集中培訓(xùn)和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，提高人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。二是定期編發(fā)各類工作經(jīng)驗(yàn)和案例資料，加強(qiáng)外匯局內(nèi)部的信息交流。三是及時(shí)調(diào)撥法律、會(huì)計(jì)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)的年輕員工到監(jiān)管一線工作，減輕一線人員工作壓力。四是加強(qiáng)人本管理，通過構(gòu)建良好的激勵(lì)機(jī)制，提升監(jiān)管人員的崗位適應(yīng)能力和競(jìng)爭(zhēng)能力，為人員的順利轉(zhuǎn)型提供一個(gè)和諧寬松的工作環(huán)境。

五要強(qiáng)化內(nèi)部考核和審計(jì)的導(dǎo)向作用。一是充分發(fā)揮內(nèi)部考核指揮棒的作用，通過增加非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析、事后監(jiān)管、現(xiàn)場(chǎng)核查等業(yè)務(wù)的考核比重，促進(jìn)基層外匯管理人員轉(zhuǎn)型。二是根據(jù)外匯管理改革需要開展內(nèi)部審計(jì)，通過科學(xué)確定外匯管理績(jī)效審計(jì)內(nèi)容、探索建立指標(biāo)體系設(shè)計(jì)方案、合理界定評(píng)價(jià)結(jié)果等方式，開展內(nèi)部績(jī)效審計(jì)，提高基層外匯管理人員轉(zhuǎn)型的緊迫感和推動(dòng)力。

作者系外匯局洛陽市中心支局副局長(zhǎng)