資本項目事后監(jiān)管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

資本項目事后監(jiān)管探析

文/劉毅 編輯/丁小珊

隨著資本項目可兌換工作的不斷推進，資本項下開放的交易越來越多，交易手段和交易方式日益多樣，資本項目管理目標也從防流出到控流入，并進一步轉變?yōu)榇龠M經濟發(fā)展和國際收支平衡。但日益升高的現實需求，也使得原有的管理模式逐步暴露出管理效率低下、管理成本與收益不對稱、管理有效性下降等問題。

2009年，外匯局提出了外匯管理要實現“五個轉變”，即從重審批轉變?yōu)橹乇O(jiān)測分析；從重事前監(jiān)管轉變?yōu)閺娬{事后管理；從重行為管理轉變?yōu)楦訌娬{主體管理；從“有罪假設”轉變到“無罪假設”；從“正面清單”轉變到“負面清單”。其目的是順應經濟和社會發(fā)展的形勢，轉變外匯管理的理念和方式，以提高外匯管理效率、降低外匯管理成本、提高管理的有效性。資本項目外匯管理也乘此東風，在直接投資、跨境信貸和資本市場等方面推出了一系列簡政放權措施。

現存問題

經過在 “五個轉變”指導下開展的一系列改革，資本項目外匯管理基本形成了以登記為核心，以規(guī)?？刂茷檩o助，僅保留少量必要行政許可的管理框架。目前，資本項目監(jiān)測分析預警和事中、事后核查的數據和制度基礎基本確立，各地外匯局也積極運用各種工具開展事中、事后監(jiān)管，但是在開展工作過程中還是存在一些問題。

一是資本項目主體監(jiān)管尚不完善。主體監(jiān)管應將涉匯主體（包括金融機構、企業(yè)和個人）按照一定的標準進行分類，根據不同類別實施差異化的外匯管理政策。只有系統(tǒng)地實施監(jiān)管，才能防止涉匯主體利用各種手段進行“政策套利”。但從目前資本項目主體監(jiān)管的實際情況看，除《資本項目事后監(jiān)管操作指引》明確了對銀行實施分類監(jiān)管外，對非銀行金融機構、企業(yè)和個人均無分類監(jiān)管政策，也就是說這類涉匯主體，無論是否存在違規(guī)行為，均可同樣享受政策便利化帶來的紅利。由于其面對的違規(guī)成本與違規(guī)收益不對稱，容易導致利用政策差異規(guī)避監(jiān)管的行為。

二是資本項目本外幣監(jiān)管存在政策差異。目前，資本項下本外幣監(jiān)管政策不一致的問題比較突出，使得監(jiān)管部門在進行事后監(jiān)管時政策依據不統(tǒng)一、監(jiān)管原則較為混亂，給部分不法分子規(guī)避事后監(jiān)管提供了可乘之機。另外，政策差異也導致了本外幣資本項目業(yè)務數據統(tǒng)計口徑不一致的問題。最為典型的例子是外債的統(tǒng)計口徑：以外幣計價結算的90天以上遠期信用證、海外代付等，占用銀行短期外債指標；而以本幣計價結算的遠期信用證等，則未納入現行外債管理。其直接后果就是外債統(tǒng)計數據失真，并進一步影響了資本項目事后監(jiān)管的針對性和有效性。

三是對資本項目事后監(jiān)管工作人員的培訓不足。資本項目事后監(jiān)管工作包括監(jiān)測分析、現場和非現場核查以及數據質量控制。這需要事后監(jiān)管工作人員要熟練掌握一定的統(tǒng)計分析知識、各項政策法規(guī)、業(yè)務操作規(guī)程、現場和非現場核查方法和技巧、業(yè)務數據報送方式、數據關聯(lián)規(guī)則和錯誤申報數據的處理方法等，同時還要有一定的文字表達能力。然而現在的資本項目人員培訓側重點，僅在各項政策法規(guī)和核查方法技巧上，對于提升事后監(jiān)管人員的統(tǒng)計分析能力等方面關注較少。這使工作人員難以掌握正確的報送數據方式、關聯(lián)規(guī)則等。這種缺失是現階段事后監(jiān)管工作人員將主要精力用于合規(guī)性核查，而輕視資本項目形勢監(jiān)測分析的原因之一。

四是資本項目形勢分析與合規(guī)性監(jiān)管聯(lián)系不緊密。將形勢分析納入合規(guī)性監(jiān)管并作為資本項目事后監(jiān)管的重要組成部分，除了出于打擊違法違規(guī)個體的目的，更重要的是要促進實現國際收支平衡。在資本項目事后監(jiān)管的過程中，外匯局本應根據資本項目形勢變化特點，科學合理地設定總量預警指標，通過聯(lián)系宏觀上的資本項目資金異常流動信號，監(jiān)測涉匯主體的資本項目收支動向，及時發(fā)現異?？梢删€索，從而防止異常資金通過資本項目渠道進行投機套利，促進國際收支平衡。然而目前在實際監(jiān)管工作中，大多數基層外匯局并未將事后監(jiān)管與資本項目形勢分析緊密地聯(lián)系在一起?；鶎油鈪R局的工作流程通常是先通過業(yè)務前臺或系統(tǒng)數據篩查發(fā)現個別異常主體，進一步通過現場核查確定違規(guī)處罰。這導致具體工作與形勢分析的聯(lián)系較弱，工作人員無法做到根據資本項目的收支形勢及時調整事后監(jiān)管方向，導致主動作為能力較弱、防范措施滯后。

五是合規(guī)性監(jiān)管與資本項目外匯管理改革聯(lián)系較弱。目前的資本項目合規(guī)性監(jiān)管，將核查重心定位于糾察違法違規(guī)的行為上，著重體現強化監(jiān)管的職能。在涉匯主體具體交易行為發(fā)生后，監(jiān)管部門會依據交易行為的結果來判斷和識別涉匯主體是否存在違規(guī)情況，通常都遵循“一異一案”的監(jiān)管模式。從其職能上看，這一做法無可厚非，但卻忽視了合規(guī)性監(jiān)管另一個相當重要的職能——為資本項目外匯管理改革尋找方向。在合規(guī)性監(jiān)管過程中，監(jiān)管部門常會發(fā)現，涉匯主體一些合理正當的需求，由于現行政策不允許或沒有其他合法途徑，而被迫鋌而走險采用違法違規(guī)手段（如目前對個人境外投資尚無明確的法規(guī)或政策，各外匯分支局均無法操作，但是其需求又是合理正當的。而這一正當的需求目前只能通過利用個人年度5萬美元的額度分拆匯出的違規(guī)方式來實現）。這表明，只有將合規(guī)性監(jiān)管與資本項目外匯管理改革緊密聯(lián)系起來，才能及時發(fā)現資本項目管理改革和政策調整的突破口，使政策能夠更好地滿足涉匯主體合理正當的資本項目涉匯活動需求。

強化監(jiān)管

為了進一步強化資本項目監(jiān)測分析和事中、事后監(jiān)管工作，可以從完善制度機制和人才培養(yǎng)等方面入手，提升工作質量。

一是健全資本項目分類監(jiān)管機制。在對銀行進行分類監(jiān)管時，管理部門應更好地發(fā)揮考核的作用，將銀行考核結果與現場和非現場核查、市場退出的要求結合起來，并按照考核結果和考核等級對銀行進行分類，據此實施不同的資本項目外匯管理政策和監(jiān)管措施，提升銀行監(jiān)管的有效性。在對企業(yè)和個人進行分類監(jiān)管方面，管理部門應建立企業(yè)和個人違反外匯管理政策行為的數據庫，并將其融入企業(yè)和個人的信用體系，再根據一定標準評定企業(yè)和個人的信用等級，以此為基礎，實現對企業(yè)和個人進行分類監(jiān)管，以提高其違反外匯管理政策的成本。

二是協(xié)調本外幣政策。相關部門應加強政策協(xié)調，梳理本外幣政策差異，細致研究本外幣政策差異可能導致的負面影響，并提出切實可行的本外幣跨境收支管理政策改革方案，以提升本外幣監(jiān)管的有效性。此外，還應加快本外幣數據的對接，充分利用部門間現有的數據資源，形成跨境資金流動監(jiān)測鏈條，以提升資本項目跨境資金流動監(jiān)測的效率，防范資本項目資金流向負面清單。

三是加大人才培養(yǎng)和隊伍建設力度。管理部門一方面要建立定期資本項目事后監(jiān)管技能培訓機制，并拓展培訓內容。可以通過視頻、現場等多種方式向全國資本項目事后監(jiān)管工作人員講授相應技能，并安排一定難度的技能考試，保證培訓質量。另一方面，要加強隊伍思想建設，改變過去僅以合規(guī)性核查為事后核查重點的觀念，將資本項目形勢分析、資本項目管理改革納入資本項目事后監(jiān)管工作并列為重點，從而形成形勢分析、資本項目管理改革和合規(guī)性監(jiān)管相輔相成的工作局面。

作者單位：外匯局福建省分局