對(duì)我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的理論考察

黃 毅

對(duì)我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的理論考察

黃 毅

推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新是我國和諧社會(huì)建設(shè)的重要主題。在對(duì)我國地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程所衍生的“剛性穩(wěn)定”思維、嵌入監(jiān)管效果弱、非正式制度運(yùn)用匱乏、社工隊(duì)伍建設(shè)系統(tǒng)提升以及社會(huì)組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新等問題剖析的基礎(chǔ)上，提出我國地方政府的社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)尋求從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化，探索從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化，發(fā)揮非正式制度與正式制度的協(xié)同效能，強(qiáng)化制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力，以社會(huì)政策來夯實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新基礎(chǔ)以及培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。

剛性穩(wěn)定 內(nèi)卷化 非正式制度 公共精神

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，是我國和諧社會(huì)建設(shè)的重要主題。如何更新社會(huì)管理理念、創(chuàng)新社會(huì)管理方式、推進(jìn)社會(huì)體制改革以及拓寬社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域?qū)?shí)現(xiàn)社會(huì)關(guān)系和諧和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定運(yùn)行具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。在我國取得舉世矚目的社會(huì)主義建設(shè)成就過程中，雖然國家也非常注重社會(huì)控制，但并未針對(duì)社會(huì)領(lǐng)域的變化做出重大管理布局，這使得社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的一些新問題仍沿用舊有的思維框架進(jìn)行處理。新時(shí)期黨和政府推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的目的就在于：聯(lián)合社會(huì)力量，通過社會(huì)政策、社會(huì)服務(wù)、社會(huì)工作以及社會(huì)公益事業(yè)來化解社會(huì)矛盾，引導(dǎo)社會(huì)能夠進(jìn)行自我管理與自我治理，培育理性、寬容、和諧、文明的社會(huì)氛圍，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)系統(tǒng)良序運(yùn)行與協(xié)調(diào)發(fā)展。

一、對(duì)當(dāng)前我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新偏差的剖析

我國社會(huì)管理創(chuàng)新就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理制度、體制、結(jié)構(gòu)、運(yùn)行、過程與方略的多元性、公共性、動(dòng)態(tài)性、科學(xué)性、藝術(shù)性、創(chuàng)造性以及經(jīng)濟(jì)性等特性。關(guān)于當(dāng)前我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的模式總結(jié)，學(xué)界已有一定數(shù)量的歸納與分析。本文主要聚焦于地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新的偏差剖析，并提出相宜的“糾偏”之道。

1．社會(huì)管理中“剛性穩(wěn)定”思維導(dǎo)致組織“內(nèi)卷化”。和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序是人類從古至今的共同愿望。一方面，社會(huì)管理創(chuàng)新的最終效果就是達(dá)到社會(huì)秩序的和諧穩(wěn)定。另一方面，社會(huì)矛盾也是社會(huì)變革與發(fā)展的原動(dòng)力，構(gòu)建和諧社會(huì)就是要在解決社會(huì)矛盾之中促進(jìn)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。雖然我國社會(huì)總體上是穩(wěn)定的，但此種穩(wěn)定卻是一種靜態(tài)的“剛性穩(wěn)定”?！皠傂苑€(wěn)定”是指單純地以僵硬的方式壓制矛盾，缺乏韌性、延展性和緩沖地帶，使得管理者時(shí)刻處于高度緊張狀態(tài)，企圖運(yùn)用一切資源來維系其所謂的“理想穩(wěn)定”，最終可能因不能承擔(dān)不斷遞增的巨大社會(huì)政治成本而導(dǎo)致政治統(tǒng)治的斷裂與社會(huì)管治秩序的失范?！皠傂苑€(wěn)定”在社會(huì)管理創(chuàng)新中具體表征為：組織的“內(nèi)卷化”，它是指一個(gè)組織既沒有突變式的發(fā)展，也沒有漸進(jìn)式的增長，而是處于一種不斷內(nèi)卷、自我復(fù)制與精細(xì)化的狀態(tài)?！皟?nèi)卷化”其實(shí)是簡單復(fù)制舊有機(jī)制，營造出社會(huì)管理表面穩(wěn)定的假象，致使社會(huì)管理創(chuàng)新停滯不前，且更進(jìn)一步積聚社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。雖然“內(nèi)卷化”是現(xiàn)代化進(jìn)程中政府社會(huì)管理不可回避的一個(gè)發(fā)展階段，但是政府可以在既有的社會(huì)管理體制基礎(chǔ)上，按照統(tǒng)籌兼顧的原則，降低通過管、控、壓、罰等行政化手段進(jìn)行社會(huì)管理的程度，更加善于運(yùn)用群眾路線的方式、民主的方式以及服務(wù)的方式，盡可能通過對(duì)話、溝通、協(xié)商與協(xié)調(diào)等方式來解決社會(huì)問題，化解社會(huì)矛盾，真正實(shí)現(xiàn)從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)的轉(zhuǎn)變，這樣才能使社會(huì)的“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變?yōu)殚_放的、動(dòng)態(tài)的、和平有序的以及具有強(qiáng)大自我修復(fù)功能的“韌性穩(wěn)定”。

2．社會(huì)管理中嵌入監(jiān)管缺位影響管理效能。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論認(rèn)為組織是由多個(gè)社會(huì)行動(dòng)者以及它們之間的關(guān)系組成的集合。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論將組織的結(jié)構(gòu)理解為由其中的行動(dòng)者通過某一特殊類型的紐帶聯(lián)系起來的一張網(wǎng)，并主張行動(dòng)者之間聯(lián)系的類型、范圍、強(qiáng)度以及網(wǎng)絡(luò)位勢能對(duì)組織效能的發(fā)揮產(chǎn)生重要影響。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)理論從經(jīng)驗(yàn)層面論證了所有行為都是嵌入到社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的，組織也是嵌入到具體的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的。嵌入之所以能對(duì)組織效能產(chǎn)生影響，是因?yàn)樗芴峁┬湃?、傳遞有效的信息以及促進(jìn)問題的解決三個(gè)方面的獨(dú)特功能。因此，嵌入監(jiān)管能使社會(huì)管理主體培育良好的認(rèn)同權(quán)威，這種權(quán)威不同于剛性化的權(quán)力運(yùn)作，它來自于社會(huì)管理主體在一定的社會(huì)規(guī)范下與社會(huì)管理客體互動(dòng)的產(chǎn)物。一方面嵌入監(jiān)管有助于社會(huì)整合的實(shí)現(xiàn)，另一方面社會(huì)整合實(shí)現(xiàn)過程也是社會(huì)管理主體在社會(huì)層面汲取資源和權(quán)威不斷拓展的雙向互動(dòng)與彼此支持的過程。我國地方政府的社會(huì)管理創(chuàng)新更多地呈現(xiàn)出一種外在于社會(huì)的“類別化”管理特性。隨著改革的深化與社會(huì)的變遷，傳統(tǒng)的單位認(rèn)同式微，新的集體認(rèn)同缺位，民眾的社會(huì)預(yù)期處于不穩(wěn)定與質(zhì)疑的狀態(tài)，民眾的社會(huì)互信度呈現(xiàn)出較低的水平已經(jīng)成為常見現(xiàn)象，這些因素勢必會(huì)影響這種“類別化”社會(huì)管理效能的有效發(fā)揮。別外，地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程過于注重“硬”體制機(jī)制整合，在挖掘新集體認(rèn)同的“軟”文化層面卻動(dòng)力不足。

3．社會(huì)管理中非正式制度供給匱乏削弱管理效度。在現(xiàn)實(shí)生活中發(fā)生作用的制度其實(shí)包括正式制度與非正式制度。正式制度是人們有意識(shí)地對(duì)社會(huì)行為確定的規(guī)范，具有一定的強(qiáng)制性，一旦確立就會(huì)形成制度剛性對(duì)行為產(chǎn)生深刻的影響；非正式制度是指人們?cè)陂L期交往中自發(fā)形成并被人們無意識(shí)接受的價(jià)值道德規(guī)范、風(fēng)俗文化習(xí)慣以及意識(shí)形態(tài)等內(nèi)在行為規(guī)范。在社會(huì)發(fā)展過程中，非正式制度不可缺失，即使在正式制度非常完備的現(xiàn)代國家，也不可能把人們行為的一切都置于正式制度控制之下，仍然存在由非正式制度進(jìn)行調(diào)整的空間或領(lǐng)域。一些轉(zhuǎn)型國家的制度化過程經(jīng)驗(yàn)也表明：正式制度與非正式制度不均衡和不相容，整體制度變遷則不可能成功。如果說正式制度供給是社會(huì)演進(jìn)“函數(shù)關(guān)系式”的一個(gè)常量，那么非正式制度影響則是此函數(shù)式的一個(gè)重要變量。兩種制度在不同的發(fā)展階段發(fā)揮的效能和作用的力度可能存在差異，但有效的整合可使社會(huì)管理效能更為顯著。我國地方政府往往重視正式制度對(duì)行為的規(guī)約而忽略了非正式制度對(duì)行為的影響。現(xiàn)實(shí)也表明，在社會(huì)管理過程中兩者都可以影響社會(huì)管理創(chuàng)新的過程及效能。社會(huì)管理創(chuàng)新應(yīng)更加注意區(qū)域治理與非正式制度之間的持續(xù)互動(dòng)過程。社會(huì)管理依賴于區(qū)域精神、參與精神以及治理文化等非正式制度的支撐，社會(huì)管理正式制度的創(chuàng)設(shè)要以非正式制度為基礎(chǔ)，這樣才能將正式制度內(nèi)化為非正式制度，以達(dá)到社會(huì)治理的理想狀態(tài)。

4．社會(huì)管理中社會(huì)組織的限制性困境與適應(yīng)性創(chuàng)新問題。學(xué)界對(duì)社會(huì)組織的理論淵源、定義、功能、其與國家的關(guān)系、自身能力的建設(shè)以及成長的動(dòng)力困境等作了較為詳細(xì)的研究，也論證了其具有緊密聯(lián)系民眾、維護(hù)民眾利益、整合民間資源、積累社會(huì)資本、自我管理、自我服務(wù)以及提升管理效能等積極特性，因此社會(huì)組織被賦予在我國社會(huì)管理中發(fā)揮“準(zhǔn)”主體性作用。我們?cè)诳隙ㄉ鐣?huì)組織的積極特性的同時(shí)，也應(yīng)該注意到由于文化氛圍的缺失、資源汲取的困境以及制度認(rèn)同的處境，社會(huì)組織的積極特性在我國當(dāng)前的政治生態(tài)下很大程度上是處于一種“應(yīng)然”狀態(tài)。地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中所培育的社會(huì)組織的功能能否得到有效發(fā)揮是有疑問的。這種社會(huì)組織所履行的職能其實(shí)是屬于傳統(tǒng)的社區(qū)服務(wù)，其對(duì)社會(huì)管理客體的服務(wù)屬于政府規(guī)定的程序性任務(wù)。由于受到權(quán)力資源依賴、自身能力建設(shè)以及公眾的信任度等因素的制約，社會(huì)組織在動(dòng)員社會(huì)資源、開展社會(huì)協(xié)同和培育自我發(fā)展的社區(qū)組織等方面的功能必定是較弱的。地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中如何擺脫社會(huì)組織這種限制性困境以達(dá)到適應(yīng)性創(chuàng)新，筆者認(rèn)為目前切實(shí)可行的辦法是：

（1）社會(huì)組織的他律，涉及法律環(huán)境、政府監(jiān)管以及社會(huì)監(jiān)督等，為社會(huì)組織的創(chuàng)設(shè)、發(fā)展與運(yùn)作提供良好的環(huán)境。

（2）社會(huì)組織的自律，由部門、聯(lián)盟或組織內(nèi)部的成員共同制定規(guī)則，以此約束自己的行為，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部的自我監(jiān)管，保護(hù)自身的利益。

（3）提升社會(huì)組織的責(zé)信度，包括強(qiáng)化自主性、增強(qiáng)公信力、弱化行政性、提升運(yùn)作能力以及內(nèi)化組織集體認(rèn)同等。

5．社會(huì)管理中社會(huì)工作專業(yè)隊(duì)伍建設(shè)應(yīng)系統(tǒng)提升。隨著對(duì)我國當(dāng)前社會(huì)問題的性質(zhì)、結(jié)構(gòu)與原因認(rèn)識(shí)的加深以及對(duì)人本理念的認(rèn)同內(nèi)化，政府在社會(huì)管理領(lǐng)域越來越強(qiáng)調(diào)平等協(xié)同式管理。平等協(xié)同式管理認(rèn)為要想使民眾真正地認(rèn)同，就要尊重民眾，講道理釋規(guī)范。在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，社會(huì)工作可以從制度與功能兩個(gè)維度對(duì)社會(huì)管理發(fā)揮協(xié)同作用。與其他工作方法相比，社會(huì)工作具有獨(dú)特的優(yōu)勢；與其他專業(yè)人才和專業(yè)機(jī)構(gòu)相比，社會(huì)工作人才和專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)具有獨(dú)特的優(yōu)勢；與傳統(tǒng)社工相比，專業(yè)社工是專業(yè)人員的行為活動(dòng)，其任務(wù)都具有特定的諸如社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)、社會(huì)整合、社會(huì)分配、社會(huì)福利、社會(huì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定以及社會(huì)秩序等社會(huì)性目標(biāo)，它的基本社會(huì)功能是通過幫助弱勢人群、劣勢人群與災(zāi)民等“有需要”的人群來“解決問題和需求滿足”以發(fā)揮社會(huì)公平、社會(huì)團(tuán)結(jié)及社會(huì)福利等作用。我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新中社工隊(duì)伍建設(shè)問題在于：社工專業(yè)化職業(yè)化水平低；社工人才的教育、使用、評(píng)價(jià)、激勵(lì)等管理機(jī)制尚未建立健全；社區(qū)社工社會(huì)認(rèn)可支持程度弱；社工運(yùn)作獨(dú)立自主性低等。各地社會(huì)管理創(chuàng)新中需要大力發(fā)展的不是以往行政性、非專業(yè)化的社會(huì)工作，而是以專業(yè)為基礎(chǔ)、以助人為宗旨的社會(huì)工作，是以民間組織與職業(yè)社會(huì)工作者為主體的社會(huì)工作。這種專業(yè)化的社工模式既要適應(yīng)本區(qū)域社會(huì)文化環(huán)境，又要對(duì)開展社會(huì)工作所在社區(qū)的社會(huì)管理和社會(huì)服務(wù)體制進(jìn)行嵌入，更要主動(dòng)與所在地行政機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)與溝通，最終實(shí)現(xiàn)其社會(huì)服務(wù)、社會(huì)支持以及助人自助的目標(biāo)和功能。

二、對(duì)當(dāng)前我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新理念與政策的思考

通過對(duì)各地社會(huì)管理創(chuàng)新的文獻(xiàn)搜集、實(shí)地調(diào)研、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)以及模式對(duì)比，筆者認(rèn)為地方政府在今后深化社會(huì)管理創(chuàng)新過程中可以從以下幾個(gè)維度切入。

1．尋求社會(huì)管理從剛性管理向柔性管理的轉(zhuǎn)化。“剛性化”穩(wěn)定思維必定會(huì)產(chǎn)生“剛性社會(huì)管理”。剛性社會(huì)管理奉行以規(guī)章制度為本，以一種機(jī)械的非人性化的憑借體制約束、獎(jiǎng)懲規(guī)則等手段進(jìn)行的社會(huì)管理，它無法發(fā)揮社會(huì)管理實(shí)施主體的能動(dòng)性。在當(dāng)前我國地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新過程中，不管是“大綜管模式”“網(wǎng)格化管理模式”“大調(diào)解機(jī)制”還是“精細(xì)化管理模式”等，其實(shí)都呈現(xiàn)出一種剛性化特征。而柔性化社會(huì)管理則是“以人為本”的人性化管理，它采用的是以理解和把握社會(huì)管理客體的心性與行為規(guī)律而施以的非強(qiáng)制性管理方式。這種社會(huì)管理方式如果適用恰當(dāng)，既可以激發(fā)社會(huì)管理實(shí)施主體的效能感并引發(fā)其對(duì)管理目標(biāo)的內(nèi)化，也可以增強(qiáng)社會(huì)管理客體對(duì)社會(huì)管理主體行為的信任度并提升其權(quán)威。因此，地方政府在尋求社會(huì)管理創(chuàng)新從剛性管理向柔性管理轉(zhuǎn)變的過程中，除了繼續(xù)創(chuàng)新社會(huì)管理理念與整合現(xiàn)有的社會(huì)管理體制機(jī)制以外，還應(yīng)該更加注重社會(huì)發(fā)展、社會(huì)融合以及加強(qiáng)文化建設(shè)等，真正地形成“安全、穩(wěn)定、有序、活力”的社會(huì)氛圍。

2．探索社會(huì)管理從分類控制向嵌入監(jiān)管的轉(zhuǎn)化。社會(huì)管理系統(tǒng)并不是一個(gè)封閉固化的結(jié)構(gòu)體系，而是一個(gè)不斷發(fā)展與演化的開放性系統(tǒng)，它會(huì)依據(jù)社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷地作出調(diào)整。學(xué)界在理解我國當(dāng)代國家-社會(huì)關(guān)系上所運(yùn)用的公民社會(huì)、法團(tuán)主義、公民社會(huì)制衡國家以及總體制度等理論范式，由于其濃厚的歐美色彩而不能有效地解釋我國社會(huì)管理的現(xiàn)狀?？禃怨獾韧ㄟ^考察國家對(duì)多種社會(huì)組織的實(shí)際控制而提出了“分類控制體系”理論范式，并通過與其他范式的比照，認(rèn)為它是理解我國國家與社會(huì)關(guān)系的“理想類型”?！胺诸惪刂企w系”是指政府為了自身利益，根據(jù)社會(huì)組織的挑戰(zhàn)能力和提供的公共物品，對(duì)不同的社會(huì)組織采取不同的控制策略。在“分類控制體系”理論范式的基礎(chǔ)上，康曉光等又提出了“行政吸納社會(huì)”的理論范式，其核心機(jī)制是控制與功能替代。在上述理論范式的基礎(chǔ)上，唐文玉提出了“行政吸納服務(wù)”的理論范式，其核心互動(dòng)機(jī)制是“支持”與“配合”，主要價(jià)值目標(biāo)是增強(qiáng)公共服務(wù)能力，提高服務(wù)質(zhì)量與水平。事實(shí)上，我國社會(huì)發(fā)展各個(gè)階段的社會(huì)管理模式已呈現(xiàn)出“體制吸納”的鮮明特征：第一階段表現(xiàn)為組織吸納（單位制）；第二階段表現(xiàn)為政策吸納（社會(huì)精英介入公共權(quán)力領(lǐng)域）；第三階段表現(xiàn)為體制吸納的擴(kuò)展與轉(zhuǎn)向。我國地方政府可在“行政吸納服務(wù)”基礎(chǔ)上引入“嵌入監(jiān)管”的社會(huì)管理模式。與公民社會(huì)等強(qiáng)調(diào)國家與社會(huì)相分離的理論范式相比，“行政吸納+嵌入監(jiān)管”的社會(huì)管理模式更適宜于我國的現(xiàn)實(shí)狀況。因?yàn)檎穆毮芨母?、?zhí)政成本與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)控制、社會(huì)結(jié)構(gòu)與社會(huì)需求的多元化以及社會(huì)組織的自利邏輯等因素為社會(huì)管理客體適應(yīng)與接受這種模式奠定了良好的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

3．發(fā)揮社會(huì)管理中非正式制度與正式制度的協(xié)同效能。雖說“非正式制度”在概念上是個(gè)“舶來品”，但在我國社會(huì)管理實(shí)踐史中卻早已成為一種實(shí)效的管理理念。民眾所特有的價(jià)值觀念、倫理規(guī)范、風(fēng)俗習(xí)慣以及意識(shí)形態(tài)等都會(huì)影響社會(huì)管理的體制構(gòu)成、效能以及創(chuàng)新。我國體制改革以及“單位制”解體后，從政府分化出的大量社會(huì)服務(wù)、社會(huì)管理以及社會(huì)保障實(shí)際上部分是由具有非正式制度特性的社區(qū)來承擔(dān)的。大量的社區(qū)治理經(jīng)驗(yàn)研究也表明，社區(qū)治理的實(shí)現(xiàn)不僅需要正式制度的介入，更需要非正式制度的支撐。以城市流動(dòng)人口管理為例，地方政府在推行實(shí)有人口信息系統(tǒng)建設(shè)、類別化監(jiān)管以及組團(tuán)式走訪機(jī)制等正式制度建設(shè)的同時(shí)，更應(yīng)在區(qū)域內(nèi)厘清流動(dòng)人口與城市安全的復(fù)雜關(guān)系，包括流動(dòng)人口群體內(nèi)部異質(zhì)性、社會(huì)排斥與社區(qū)區(qū)隔、社區(qū)參與與社區(qū)治安以及社區(qū)支持與社區(qū)融合等問題，大力提倡公民融合政策。在制度供給方面，逐漸打破各種身份區(qū)隔，樹立個(gè)體及群體間的理性溝通行為；在文化氛圍方面大力倡導(dǎo)民眾的寬容度，增強(qiáng)流動(dòng)人口的城市認(rèn)同感；在社會(huì)協(xié)同方面，結(jié)合社會(huì)組織的力量，政府制定協(xié)助流動(dòng)人口更順利地適應(yīng)城市生活的各種免費(fèi)項(xiàng)目，等等。只有通過正式制度的嵌入與非正式制度的支撐才能達(dá)成政府社會(huì)管理創(chuàng)新中制度協(xié)同的“累積效應(yīng)”。

4．強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)功能耦合及后續(xù)發(fā)展能力。系統(tǒng)論認(rèn)為任何事物都是一個(gè)系統(tǒng)。系統(tǒng)是由相互聯(lián)系、相互制約以及相互作用的元素組成的具有一定結(jié)構(gòu)與功能的整體。社會(huì)管理制度也是一個(gè)由不同要素構(gòu)成的系統(tǒng)，它絕不僅僅是一些規(guī)則的集成與組合。制度的經(jīng)驗(yàn)研究表明，基礎(chǔ)制度越高的制度穩(wěn)定性越強(qiáng)，因?yàn)樗苁股鐣?huì)管理處于合理有效的信息調(diào)節(jié)之下。社會(huì)管理的有效性是由該項(xiàng)制度系統(tǒng)的耦合性質(zhì)與程度、耦合方式與層次、外部環(huán)境以及信息溝通等相關(guān)的自變量及其相互間關(guān)系決定的。從功能上看，社會(huì)管理制度系統(tǒng)應(yīng)包含強(qiáng)制機(jī)制、汲取機(jī)制、共識(shí)機(jī)制、監(jiān)管機(jī)制、協(xié)調(diào)機(jī)制、表達(dá)機(jī)制、整合機(jī)制以及再分配機(jī)制等八大機(jī)制。我國地方政府應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)各功能機(jī)制的耦合度，才能更好地發(fā)揮社會(huì)管理的效能。因?yàn)樯鐣?huì)管理制度系統(tǒng)這八大機(jī)制具有較強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性：表達(dá)機(jī)制能保證獲取社會(huì)信息的真實(shí)性而有利于社會(huì)管理決策；共識(shí)機(jī)制能保證信息的有效性而降低社會(huì)管理成本；協(xié)調(diào)機(jī)制能保證社會(huì)管理決策的執(zhí)行力度；監(jiān)管機(jī)制能影響從行動(dòng)到反饋再到協(xié)調(diào)的社會(huì)管理執(zhí)行過程；再分配機(jī)制能為社會(huì)管理奠定合法性基礎(chǔ)；汲取機(jī)制能為社會(huì)管理增添多元力量；整合機(jī)制可以實(shí)現(xiàn)社會(huì)管理從條塊分割到整體協(xié)調(diào)管理；強(qiáng)制機(jī)制能保證社會(huì)管理的有效執(zhí)行。因此，地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新過程中可以這八大機(jī)制為切入點(diǎn)，統(tǒng)籌兼顧，逐漸從局部到整體強(qiáng)化社會(huì)管理中制度系統(tǒng)的功能耦合以提高其后續(xù)發(fā)展能力。

5．以社會(huì)政策來夯實(shí)社會(huì)管理創(chuàng)新基礎(chǔ)。現(xiàn)代社會(huì)中對(duì)公民福祉和社會(huì)正義的關(guān)注使社會(huì)政策不僅成為政府實(shí)施社會(huì)治理的一項(xiàng)核心制度，也成為構(gòu)建社會(huì)關(guān)系與維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種不可或缺的機(jī)制。社會(huì)政策清晰地表明了政府透過制度化行動(dòng)機(jī)制來解決社會(huì)問題的智慧以及管理社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的策略。作為現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)與功能實(shí)施的部分要素，社會(huì)政策就是要針對(duì)社會(huì)變遷過程中有顯著影響的社會(huì)問題，通過策略性的行動(dòng)實(shí)現(xiàn)既定的價(jià)值觀，從而建立社會(huì)團(tuán)結(jié)的基礎(chǔ)。社會(huì)政策通過一系列行動(dòng)者（政府、社會(huì)組織、社區(qū)及民眾等）、資源（物質(zhì)、經(jīng)費(fèi)及人力等）、技術(shù)與信息等構(gòu)成的有機(jī)體系，在微觀（個(gè)人與家庭）與宏觀（社區(qū)、組織與社會(huì)）兩個(gè)層面上實(shí)施社會(huì)控制、社會(huì)變革以及社會(huì)發(fā)展的策略和目標(biāo)。

地方政府應(yīng)加強(qiáng)探索如何融合傳統(tǒng)福利理念、政黨意識(shí)形態(tài)與社會(huì)主義政策推行原則三者形成可操作的政策原則與實(shí)踐倫理。在社會(huì)政策制定與推行中應(yīng)遵循秩序與穩(wěn)定、民生與權(quán)利、民主與參與以及正義與團(tuán)結(jié)等價(jià)值觀。針對(duì)社會(huì)問題與目標(biāo)群體，地方政府應(yīng)著力倡導(dǎo)“發(fā)展型社會(huì)政策”。

因?yàn)閭鹘y(tǒng)社會(huì)政策的受益者或?qū)ο罂赡軙?huì)產(chǎn)生被動(dòng)性與依賴性，但發(fā)展型社會(huì)政策卻認(rèn)為，福利接受者或參與者都有自身的能動(dòng)性與積極性，應(yīng)該通過各種方式來調(diào)動(dòng)政策受益對(duì)象或政策參與者的就業(yè)積極性。由于發(fā)展型社會(huì)政策強(qiáng)調(diào)社會(huì)福利服務(wù)的全面性與持久性，它促使傳統(tǒng)的社會(huì)工作專業(yè)由注重剩余性的和治療性的服務(wù)取向轉(zhuǎn)向制度性的和發(fā)展性的服務(wù)取向。作為一種專業(yè)的社會(huì)管理方式，社會(huì)工作與社會(huì)服務(wù)不再是簡單地回應(yīng)和解決受助對(duì)象的物質(zhì)匱乏等基本問題，而是要通過專業(yè)方法幫助受助者改善社會(huì)適應(yīng)和生存發(fā)展的知識(shí)與技巧，并滿足與受助者物質(zhì)需求相關(guān)的情感及社會(huì)需求?？傊鐣?huì)政策作為調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系、消除社會(huì)不平等的制度設(shè)置，是保證社會(huì)穩(wěn)定與實(shí)現(xiàn)有效社會(huì)管理的基礎(chǔ)性工作。

6．以培育公共精神來縫合政治話語與生活話語。和諧社會(huì)是一切積極因素得到最廣泛最充分調(diào)動(dòng)的社會(huì)，是一個(gè)人與自然、人與人以及人與社會(huì)和諧的社會(huì)。建設(shè)和諧社會(huì)不是哪一群人、哪一部分人的事，它涉及全體社會(huì)成員，是全體社會(huì)成員的責(zé)任，需要全體社會(huì)成員的共同努力。因此，倡導(dǎo)“公共精神”將有助于營造社會(huì)管理創(chuàng)新的公共話語氛圍?，F(xiàn)代公共精神源于社會(huì)公共領(lǐng)域的道德和理想。公共精神不僅包括社會(huì)公德意識(shí)、自制自律的行為與善待生命社會(huì)的胸懷，而且體現(xiàn)于規(guī)則制定與執(zhí)行的公正性以及自覺性，更是以一定形式的行為為媒介來傳達(dá)公共社會(huì)領(lǐng)域活動(dòng)中的各種意向、價(jià)值觀念以及行為規(guī)范等。和諧社會(huì)所強(qiáng)調(diào)的公共精神的基本向度是民眾在公共生活中對(duì)彰顯和諧社會(huì)基本理念的行為準(zhǔn)則與規(guī)范的主觀認(rèn)可，并體現(xiàn)于客觀行動(dòng)上的遵守與執(zhí)行，是力求在具有社會(huì)理性與道德理想的民眾之間、部門之間以及民眾與部門之間，彰顯民眾與組織所應(yīng)持有的權(quán)利和義務(wù)，也是對(duì)公平的承諾，對(duì)寬容的尊重，對(duì)正義的信仰。我國地方政府在社會(huì)管理創(chuàng)新中應(yīng)從兩個(gè)層面著力培育公共精神：一是進(jìn)一步弘揚(yáng)政府公共精神。政府的公共精神表現(xiàn)為對(duì)公共利益的理解與對(duì)公眾利益的關(guān)注，政府角色的重新定位以及服務(wù)認(rèn)同角色意識(shí)，超越個(gè)人視野對(duì)公共行政過程的深刻理解，在公共事務(wù)活動(dòng)中的積極參與以及對(duì)公共規(guī)范的維護(hù)。它要求政府在制定公共政策過程中以公共精神為主導(dǎo)，密切關(guān)注并回應(yīng)民眾需求，具有強(qiáng)烈的責(zé)任感，擴(kuò)大民主參與的渠道，形成民主參與機(jī)制。二是增強(qiáng)民眾的公共精神。公共精神也是存在于公民社會(huì)之中的一種關(guān)心公共事物，并愿意致力于公共生活的改善、公共秩序的建構(gòu)，以營造適于生存與發(fā)展條件的倫理規(guī)范、政治價(jià)值與社會(huì)制度。公共精神更是指在公共善治的共識(shí)基礎(chǔ)上所產(chǎn)生的自尊、互惠、信任等基本倫理規(guī)范，體現(xiàn)為社會(huì)交往中在自尊的基礎(chǔ)上贏得他尊，以互惠作為根本的交往準(zhǔn)則，在不斷的博弈中積累彼此的信任資本，并遵循于最基本的公共道德基礎(chǔ)。

引導(dǎo)和鼓勵(lì)民眾參與公共生活，通過這樣一種平臺(tái)的催生與搭建為民眾交流傾訴提供一種解決的話語機(jī)制，使民眾都能意識(shí)到自我角色的存在、自我價(jià)值的實(shí)現(xiàn)以及自我權(quán)利的賦予，也使民眾認(rèn)識(shí)到自己與社會(huì)各群體的彼此共融與平等，讓他們既感覺不到特權(quán)等級(jí)又意識(shí)到走法律程序的正當(dāng)性，既意識(shí)到個(gè)體利益的尊貴又感受到公共利益的重要性，既意識(shí)到社會(huì)秩序感又使得其主客觀需求得以回應(yīng)。構(gòu)筑主流公共文化價(jià)值觀，以利益為基本動(dòng)力，以權(quán)利為基本支撐，以新倫理精神為軟驅(qū)，以創(chuàng)新精神為基本景觀來確立對(duì)于民眾公共行為和思想的疏導(dǎo)以及公共精神的生成。

公共精神不是抽象的修辭，它是一種微觀的、鮮活的、流動(dòng)的、可識(shí)別的生活內(nèi)容和底層修辭。在城市底層話語視野里，培育公共精神其實(shí)很大程度上就是要完成精英話語與底層話語的積極對(duì)接，完成政治話語與生活話語的有效“縫合”，也就是要將抽象宏大的話語信息轉(zhuǎn)化為普通民眾能夠理解的表述方式，使其進(jìn)入民眾的日常生活領(lǐng)域，成為民眾日常生活的一部分，進(jìn)而在日常生活領(lǐng)域完成對(duì)公共精神內(nèi)涵的識(shí)別與認(rèn)同。這就要求地方政府在既有的社會(huì)情境與制度環(huán)境中，以決策精英和普通民眾這兩種基本角色來重構(gòu)政治社會(huì)公共領(lǐng)域，塑造公民共同體。變維穩(wěn)思維為創(chuàng)穩(wěn)思維，從制度的配套和程序的可行兩個(gè)層面推進(jìn)公民資格權(quán)利結(jié)構(gòu)的完善，使公民權(quán)利內(nèi)容與保護(hù)落到實(shí)處；推進(jìn)民眾有序政治參與的制度精細(xì)化；鼓勵(lì)民眾積極參與公共事務(wù)的開放制度和精英心態(tài)緊密聯(lián)系在一起；形成信息充分交流的社會(huì)公共領(lǐng)域并以顯著的互惠和利益妥協(xié)增進(jìn)社會(huì)合作，存量社會(huì)資本，涵養(yǎng)豐厚的公共精神；探索國家-民眾之間協(xié)商合作的模式，使利益相關(guān)的民眾或關(guān)心公共事務(wù)的民眾參與到真實(shí)的協(xié)商程序中；通過社會(huì)組織、社區(qū)以及網(wǎng)絡(luò)來設(shè)置公共議題，使民眾在對(duì)相關(guān)公共事務(wù)的探討中辨清個(gè)體利益與公共利益的邊界及其關(guān)系的處理。

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