長江流域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與稅收協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

劉 蓉（西南財經(jīng)大學(xué) 成都 611130）

長江流域經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展與稅收協(xié)調(diào)機制的構(gòu)建

劉 蓉（西南財經(jīng)大學(xué) 成都 611130）

2014年9月25日，國務(wù)院公布了《依托黃金水道推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展的指導(dǎo)意見》和《長江經(jīng)濟帶綜合立體交通走廊規(guī)劃（2014-2020年）》，將長江經(jīng)濟帶①長江流域經(jīng)濟帶內(nèi)含7省2市，分屬于長江下、中、上游三大經(jīng)濟地區(qū)。其中，下游地區(qū)包括安徽、江蘇、浙江和上海4個省市，中游地區(qū)包括江西、湖北、湖南3個省，下游地區(qū)包括四川和重慶2個省市。發(fā)展提升到了國家戰(zhàn)略層面。按照規(guī)劃，長江經(jīng)濟帶的主要目的是依托長江黃金水道，建設(shè)綠色的立體交通走廊，充分發(fā)揮長三角帶動中西部地區(qū)發(fā)展的能力，創(chuàng)新驅(qū)動促進產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，全面推進新型城鎮(zhèn)化，培育全方位對外開放新優(yōu)勢。在長江經(jīng)濟帶的發(fā)展過程中，政府的宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)是區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)模式的重要方面，而稅收協(xié)調(diào)則是政府調(diào)控和引導(dǎo)的重要手段。從長江流域各省市的稅收特征來看，稅收競爭、稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移、稅收管轄權(quán)爭議等問題始終存在。為此，筆者嘗試研究形成長江經(jīng)濟帶稅收不協(xié)調(diào)特征的根本因素，并尋求合理、有效的解決機制。

一、長江經(jīng)濟帶的比較優(yōu)勢與不平衡問題

隨著改革開放的不斷深入，特別是上海浦東和三峽工程的推進，整個長江流域經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿﹂_始逐步釋放。2014年，長江經(jīng)濟帶在不足全國面積20%的地域范圍內(nèi)，集聚了全國約41.26%的資本投入與社會產(chǎn)出②根據(jù)WIND資訊庫的GDP數(shù)據(jù)計算而得，網(wǎng)址為：http://www.wind.com.cn.。另外，從行業(yè)分布來看，長江流域各省市各具區(qū)位優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)互補性強。長江經(jīng)濟帶優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)布局由下游向上游地區(qū)逐步呈現(xiàn)第三產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)向第一產(chǎn)業(yè)原材料供應(yīng)、采掘業(yè)過渡的空間態(tài)勢。其中，下游地區(qū)在全國的高新技術(shù)領(lǐng)域具有明顯的比較技術(shù)優(yōu)勢；中游地區(qū)是全國著名的機械與汽車等重工業(yè)基地，具有突出的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢；上游地區(qū)富集水資源、礦產(chǎn)資源、生物資源及旅游資源，具有顯著的資源優(yōu)勢。可以預(yù)見，伴隨著上中游地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和下游地區(qū)技術(shù)輻射擴散能力的增強，三地技術(shù)、市場、資源會進一步加強聯(lián)系與補充，有良好條件形成一個完整統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈條系統(tǒng)。

然而，在看到比較優(yōu)勢、互補效益的同時，我們也應(yīng)注意到一些制約長江流域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展的因素。首先，地區(qū)工業(yè)化及城市化空間組織結(jié)構(gòu)存在強烈的梯度差異?？傮w來看，長江中上游地區(qū)在經(jīng)濟梯度中處于中低位置，下游地區(qū)處于高梯度位置，兩地在經(jīng)濟發(fā)展階段和水平上都存在明顯落差。2014年，上游、中游和下游地區(qū)的GDP分別占長江流域總量的57%、27%、16%。其次，生態(tài)環(huán)境問題日益突出。長江經(jīng)濟帶是我國人地關(guān)系矛盾緊張的地區(qū)之一。

面對長江經(jīng)濟帶的比較發(fā)展優(yōu)勢與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡等問題，若要統(tǒng)一協(xié)調(diào)長江上、中、下游的經(jīng)濟發(fā)展，需要站在國家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，協(xié)調(diào)、整合好長江經(jīng)濟帶的財稅政策。然而，在現(xiàn)實中，長江經(jīng)濟帶的財稅政策本身存在著區(qū)域不協(xié)調(diào)，存在著地區(qū)稅收競爭和管轄權(quán)爭議等問題。

二、長江經(jīng)濟帶的稅收不協(xié)調(diào)問題

（一）存在一定程度的區(qū)域間稅收競爭

稅收競爭是各地區(qū)利用稅收優(yōu)惠和財政補貼政策爭奪經(jīng)濟資源的行為。其中，稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)為國

家制定的對于不同區(qū)域和對于不同所有制企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，以及各地為招商引資、加快發(fā)展而制定的稅收優(yōu)惠政策。而財政補貼的競爭形式更為多樣，主要包括稅收返還、包稅、稅收獎勵、低價轉(zhuǎn)讓土地等。從實際情況來看，整個長江經(jīng)濟帶各省市都存在較為明顯的稅收競爭，特別是長江中游地區(qū)對當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟持更為寬松的財稅政策。比如，在我國分稅制體制下，中央與地方對增值稅實行75 :25的固定比例分享辦法，即納稅地區(qū)擁有增值稅收入的部分使用權(quán)。在這種情況下，存在地方政府為爭取更多稅源，開展稅收競爭以吸引貨物、勞務(wù)與資本服務(wù)流向其所在地區(qū)的情況。從地區(qū)總量來看，2013年長江上、中、下游地區(qū)的增值稅收入分別占長江經(jīng)濟帶增值稅總收入的11%、15%、74%，而三地的最終消費總額占地區(qū)總量的比重分別為16%、28%、56%。這一結(jié)果表明，三地的增值稅收入與其實際貢獻是不相符的，存在著稅收競爭與稅收負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移的情況。

（二）存在稅收管轄權(quán)的爭議

稅收管轄權(quán)的爭議也進一步造成了長江經(jīng)濟帶的財稅政策不協(xié)調(diào)。首先，級別管轄形成財政收支不匹配。以資源產(chǎn)出為例，級別管轄要求按照稅收征管機構(gòu)的不同級別來對資源劃分收入管轄權(quán)。在這種劃分體制下，資源所在地?zé)o法獲得與資源產(chǎn)出相對應(yīng)的財政利益，卻要承擔(dān)資源開發(fā)的額外成本，如資源開發(fā)的污染治理、土地占用及其它一些開發(fā)成本。其次，地域管轄形成重復(fù)征稅。在我國，有一定比例的企業(yè)是以總分機構(gòu)的形式存在的，但總分機構(gòu)往往不在同一個地點，若企業(yè)總分機構(gòu)各自所屬的稅務(wù)機關(guān)對稅收管轄不進行有效協(xié)調(diào)，就可能對企業(yè)的同一生產(chǎn)經(jīng)營行為產(chǎn)生重復(fù)征稅。即使稅務(wù)機關(guān)進行了有效協(xié)調(diào)，也可能會造成地區(qū)間的財政分配不平衡的總部經(jīng)濟問題。對于長江流域而言，大多數(shù)企業(yè)將總部設(shè)在下游地區(qū)，但實際經(jīng)營在中、上游地區(qū)，這就會加劇地區(qū)間的稅收分配不平衡問題。

三、長江經(jīng)濟帶稅收不協(xié)調(diào)的因素分析

（一）稅收法治有待健全，地區(qū)間稅收競爭有待規(guī)范

稅收法治是保證地區(qū)間稅收協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，但我國稅收法治體系尚未完全建立，導(dǎo)致地區(qū)間稅收競爭缺乏法治調(diào)節(jié)的規(guī)范。其中，稅權(quán)集中與稅權(quán)下放沒有得到很好處理就是一個例子。一方面，我國稅收立法權(quán)集中在中央，地方政府擁有的稅收自主權(quán)比較少，僅限于在法定稅率區(qū)間之內(nèi)確定本地適用的稅率、個別稅種的稅收減免、個別稅種的納稅地點的確定、以及具體征稅辦法和補充措施的權(quán)限，地方政府缺少因地制宜的靈活稅政權(quán)。另一方面，對于區(qū)域間的不良稅收競爭的治理也局限于“權(quán)力上劃”，但效果有限。其原因在于“權(quán)力上劃”與地方實際情況無法有效契合，難以調(diào)動地方主動性和積極性。1994年的分稅制改革并未對各級政府的稅權(quán)進行明確劃分，甚至沒有對省級以下政府的規(guī)定，加之近年來我國稅收政策變動頻繁，給地方政府間的稅收競爭行為提供了空間。

（二）現(xiàn)代財政體制尚未建立

其一，我國財政體制改革還不到位，收入權(quán)上移、支出責(zé)任下放，導(dǎo)致地方政府的財權(quán)、財力與事權(quán)不相匹配。為滿足本級財政支出需要，稅源的競爭自然不可避免。其二，地方政府債務(wù)的運行與監(jiān)管機制不完善，預(yù)算軟約束問題始終存在。我國地方政府的財政責(zé)任意識較為淡泊，競爭行為的預(yù)算約束缺乏剛性。其三，稅收與提供公共服務(wù)缺乏對稱性關(guān)系，居民無法對地方政府形成有效的問責(zé)機制。地方官員在GDP績效考核的壓力下，偏好于通過稅收優(yōu)惠、財政補貼等措施招商引資，吸引經(jīng)濟資源，加劇了稅收競爭。

（三）現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)阻礙了區(qū)域稅收協(xié)調(diào)機制的形成

首先，間接稅為主的稅收體制易形成稅負(fù)轉(zhuǎn)移。在我國的稅制結(jié)構(gòu)中，間接稅比重仍占優(yōu)勢。間接稅的稅基寬、課稅對象廣泛，在籌集財政收入方面迅速有效，但間接稅易形成納稅地區(qū)與負(fù)稅地區(qū)分離，進而產(chǎn)生稅收轉(zhuǎn)移。以增值稅為例，對比長江上、中、下游地區(qū)，下游地區(qū)集中了絕大多數(shù)的商品和勞務(wù)的生產(chǎn)，即獲得了大部分的增值稅收入。而事實上，增值稅的稅收負(fù)擔(dān)是由商品消費者承擔(dān)，這種資源配置加大了長江流域內(nèi)部的地區(qū)經(jīng)濟差距。其次，稅收優(yōu)惠政策加劇區(qū)域內(nèi)橫向稅收競爭。目前，我國稅收優(yōu)惠的政策導(dǎo)向雖然開始從“區(qū)域性優(yōu)惠”向“產(chǎn)業(yè)性優(yōu)惠”轉(zhuǎn)變，但一些地方政府在經(jīng)濟激勵下，仍然實行地區(qū)差別性的稅收優(yōu)惠措施，從而形成了產(chǎn)業(yè)趨同的經(jīng)濟布局，未從根本上改變爭奪經(jīng)濟資源的橫向稅

收競爭的態(tài)勢。

（四）現(xiàn)行稅收管轄制度有待完善

目前，我國《稅收征管法》缺少對地方稅收管轄的規(guī)范性內(nèi)容，從而導(dǎo)致了稅收管轄制度不清晰。其次，在各稅種的實體法中，雖有零星觸及地域管轄問題，但地方政府大多會從本位出發(fā)，主張對本地納稅人充分行使稅收管轄權(quán)，從而造成區(qū)域間稅收管轄權(quán)的矛盾。另外，分稅制改革不徹底也是導(dǎo)致稅收管轄權(quán)不清的一個問題。

四、對促進長江經(jīng)濟帶稅收協(xié)調(diào)的政策建議

（一）完善稅收立法，實現(xiàn)稅收法治

建立統(tǒng)一、規(guī)范的稅收法律體系，有利于建立合理的稅收利益分配協(xié)調(diào)機制，防范與杜絕不良稅收競爭，推動長江流域內(nèi)稅收合作的縱深發(fā)展。對此，筆者建議應(yīng)盡快出臺《稅收基本法》，構(gòu)建我國系統(tǒng)的稅制法律體系，在解決稅收爭端時做到有法可依。另外，要適度下放稅權(quán)，規(guī)范地方政府的稅收政策制定體系，對不適宜的稅收法規(guī)、政策進行有效清理與規(guī)范。

（二）建立合理、穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系

建立合理、穩(wěn)定的政府間財政關(guān)系能夠規(guī)范地方政府的稅收競爭行為，提高稅收競爭的效率。對此，筆者建議，其一，應(yīng)合理劃分事權(quán)，加強預(yù)算約束。在厘清政府與市場關(guān)系的基礎(chǔ)上，按照公共產(chǎn)品的基本屬性，合理分配中央政府與地方政府的事權(quán)范圍與責(zé)任，形成財政預(yù)算硬約束。并按照事權(quán)與財權(quán)、財力相匹配的原則確定各級政府稅收權(quán)限和規(guī)模，規(guī)范縱向轉(zhuǎn)移支付。其二，應(yīng)構(gòu)建居民問責(zé)機制。居民問責(zé)是稅收與地方財政支出相掛鉤的直接產(chǎn)物，可以有效地規(guī)避區(qū)域內(nèi)地方政府之間的不良稅收競爭。其三，應(yīng)構(gòu)建地區(qū)間橫向轉(zhuǎn)移支付機制。在長江流域經(jīng)濟帶中，下游地區(qū)經(jīng)濟最為發(fā)達，中游地區(qū)次之，上游地區(qū)最差。但上游地區(qū)是資源的供給地，而且是長江流域生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地帶，關(guān)乎長江經(jīng)濟帶的持續(xù)發(fā)展能力。因此，應(yīng)加緊構(gòu)建長江中下游地區(qū)對上游地區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付機制，有效解決上游地區(qū)的財政困境，保證區(qū)域經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

（三）進一步完善稅收體制改革，促進地區(qū)間公平競爭

收入倚重間接稅的稅制結(jié)構(gòu)是制約我國區(qū)域財稅政策進行有效協(xié)調(diào)的因素。對此，筆者建議，其一，我國應(yīng)積極構(gòu)建“雙主體”的稅收體系。近年來，我國間接稅比重有所降低，直接稅比重有所增加，但間接稅仍占據(jù)絕對的主導(dǎo)地位。稅收收入過分偏倚間接稅，存在諸多的問題和弊端，如價格扭曲效應(yīng)、稅收收入調(diào)節(jié)的累退性和隱蔽性等，不利于縮小收入分配差距，也不利于區(qū)域間的財稅政策協(xié)調(diào)。逐步降低間接稅比重、提高直接稅比重，建立間接稅與直接稅“雙主體”的財稅體系是減少區(qū)域內(nèi)稅收競爭的根本所在。其二，應(yīng)進一步規(guī)范、清理稅收優(yōu)惠政策。應(yīng)保證長江流域內(nèi)各省市出臺的稅收優(yōu)惠政策嚴(yán)格遵循公平競爭的原則，提高優(yōu)惠政策的透明度，嚴(yán)格規(guī)避地方保護主義，從而保證稀缺資源與資本的有效流動。

（四）建立稅收爭端解決機制

長江經(jīng)濟帶因地理和資源的天然優(yōu)勢形成了一個非正式的經(jīng)濟合作體，區(qū)域間的稅收競爭不利于各省市的經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，而最為有效的解決方法就是建立區(qū)域內(nèi)合作關(guān)系，形成一個相互信任、約束有效的制度框架。具體措施有：其一，上級協(xié)調(diào)。即在上一級政府或中央成立專門協(xié)調(diào)地區(qū)間稅收利益的機構(gòu)，通過擬訂不良稅收競爭行為的標(biāo)準(zhǔn)與懲罰措施，來協(xié)調(diào)和解決地區(qū)間稅收爭端。其二，同級協(xié)調(diào)。即在國家法律允許的情況下，地區(qū)之間可以自行協(xié)商解決稅收爭端。

（五）完善我國稅收管轄制度

我國要建立明晰的稅收管轄制度，需要與分稅制改革相呼應(yīng)。具體措施有：其一，以立法形式明確稅收管轄權(quán)的歸屬問題。按照分稅制改革的稅權(quán)歸屬狀態(tài)，確立稅收管轄權(quán)，并以法律形式予以明確。其二，盡快完善《稅收征管法》。稅收管轄作為《稅收征管法》的重要組成部分，應(yīng)在《稅收征管法》修訂過程中得到足夠的重視。在此過程中，要特別注意技術(shù)性和精細(xì)性，加強制度設(shè)計的有效性與合理性，對那些目前規(guī)定不明確、容易出現(xiàn)沖突的稅收管轄制度進行明確的規(guī)定，如消費稅的所在地和核算地、個人所得稅的申報地，等等。

責(zé)任編輯：高 陽