分析城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施與保護(hù)

【摘要】我國的城市化不斷地推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)的問題亟需解決。政府是土地的管理者，制定有效的管理政策，直接影響土地的實施與保護(hù)。本文從土地制度和土地政策兩個方面分析了我國的土地產(chǎn)權(quán)的實施與保護(hù)情況，并指出了在城市化的背景下土地產(chǎn)權(quán)實施與保護(hù)的方向，進(jìn)而提出完善維護(hù)土地產(chǎn)權(quán)的措施。

【關(guān)鍵詞】土地產(chǎn)權(quán)；土地制度；土地政策

一、我國現(xiàn)行的土地政策

我國的土地政策是受很多因素影響，它是一個體系，同時也具有明顯的特征，即是形成二元結(jié)構(gòu)的體系。政府是土地的管理者和壟斷者，構(gòu)建起土地使用權(quán)的體系。土地是最根本的生產(chǎn)要素之一，土地問題是社會經(jīng)濟(jì)生活中的根本性問題之一，所以對于土地問題的研究直接關(guān)系到社會經(jīng)濟(jì)的深層問題。從對土地利用問題的研究演變和實踐發(fā)展看，從土地使用制度改革、征地制度改革、土地用途管制制度改革到宏觀調(diào)控，對于土地利用問題的研究始終伴隨著中國改革開放的進(jìn)程，在爭論中突破，在突破中發(fā)展，在發(fā)展中完善。

1.1農(nóng)地政策

農(nóng)地是農(nóng)村土地和農(nóng)業(yè)土地的簡稱，按照《土地承包法》（2002） 規(guī)定，所謂農(nóng)地，“是指農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地”。由于農(nóng)地大多數(shù)都是集體所有，制定的農(nóng)地政策，一般也是指農(nóng)村的集體土地。我國的現(xiàn)行土地政策堅持兩個出發(fā)點，一是實行土地所有制和家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。二是農(nóng)村的的土地，大多數(shù)是用來進(jìn)行耕作生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變其用途需要辦理相應(yīng)的手續(xù)。

1.2農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)化政策

農(nóng)地非農(nóng)化政策是農(nóng)地政策的另一面。根據(jù)《國家建設(shè)征用土地條例》、《土地管理法》及其《實施條例》，再到近幾年出臺的相關(guān)政策，又根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（以下簡稱28號文） 和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》（以下簡稱31號文），具體規(guī)定雖有很多變化，但基本精神變化不大：一是農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地的決策者和操控者是各級政府機(jī)構(gòu)，而不是農(nóng)地權(quán)屬的主體，二是嚴(yán)格控制農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地。

農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地，其實質(zhì)是政府實施壟斷土地的一種政策，農(nóng)村的土地受國家的控制，政府可以把土地租給個人或者公司，租金收入歸政府，但是經(jīng)過轉(zhuǎn)讓之后，土地的權(quán)益發(fā)生了變化。

1.3土地實施的組織體系

我國土地權(quán)利呈現(xiàn)二元化的特點，所實施的制度也是雙方面的，其核心就是“國家實行土地用途管制制度”，“國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護(hù)”（《土地管理法》第四條）。所以，國家對土地的管制主要是針對農(nóng)村的集體土地和非農(nóng)業(yè)用地的轉(zhuǎn)化。同時針對這兩個方面，我國制定了《土地承包法》和《土地管理法》，中央政府針對特殊的形式，會下發(fā)紅頭文件，來保障土地的規(guī)劃與管理。

二、城市背景下土地政策實施存在的問題

城市化的進(jìn)程加快，現(xiàn)行的土地政策存在的缺點顯露出來。因為呈現(xiàn)二元的特點，其本質(zhì)也存在著矛盾。土地利益相關(guān)者的行為受到嚴(yán)重的影響，引發(fā)了利益的紛爭且產(chǎn)生矛盾。這樣不僅會損害國家的資源利益，而且會導(dǎo)致社會的危機(jī)不安。

2.1農(nóng)民的權(quán)益受到侵害

我國的現(xiàn)階段的土地政策，間接地侵害了農(nóng)民利益。在《土地管理法》中，雖然對農(nóng)民的征用土地有經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，但是這樣的補(bǔ)償是有政府決定的，農(nóng)民沒有權(quán)利去自主申請。從這一角度，農(nóng)民的權(quán)利受到了侵害，農(nóng)民失去了補(bǔ)償?shù)淖杂蓹?quán)利。只有通過政府給予的一定的權(quán)利，才能保證農(nóng)民的補(bǔ)償利益。

2.2政府與中央的利益矛盾

中央與地方政府征地補(bǔ)償?shù)哪康氖遣煌?，這也是現(xiàn)階段土地政策的不足之一，無法避免的矛盾。中央制定的國家土地政策目標(biāo)主要有三個，同時也分主次目標(biāo)，其一，維護(hù)土地，保障農(nóng)民的糧食生產(chǎn)。其二，保障農(nóng)民的利益，促進(jìn)各地區(qū)的穩(wěn)定。其三，為了城市的發(fā)展，希望城市建設(shè)的用地充足。地方政府在現(xiàn)行的土地政策下有兩個目標(biāo)，其一，希望通過土地的使用，增加地方的效績。其二，把財政收入看做根本的利益。根據(jù)以上的中央與地方政府的目標(biāo)的簡要分析，二者之間存在著明顯的矛盾。

2.3土地保護(hù)與城市化用的沖突

雖然我國的土地面積廣大，但是我國人口的數(shù)量居世界一位，所以導(dǎo)致人均占地面積小。要解決人民的糧食問題，所以農(nóng)用耕地要保持?jǐn)?shù)量。同時，我國的城市化建設(shè)速度快，對于建設(shè)用地的需求量逐漸增加，在現(xiàn)階段的土地政策下，使二者之間的矛盾加劇，從而造成土地資源的過度浪費。

三、城市背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施與保護(hù)

3.1統(tǒng)一土地管理的法規(guī)

首先，我國要繼續(xù)堅持土地公有制，其中城市的土地歸屬于國家，農(nóng)村的歸集體，這二者實質(zhì)是相同，二者之間是平等的權(quán)利。一方面，國家應(yīng)該在此基礎(chǔ)上，通過制定政策，使集體土地的使用方式多元化，不僅局限于農(nóng)耕，生產(chǎn)糧食。另一方面，國家要制定出臺關(guān)于維護(hù)農(nóng)民的土地收益權(quán)利的政策。

3.2打破政府的權(quán)益壟斷

由于我國土地實行公有制，政府是土地的管理者，為了維護(hù)自身的利益，所以土地不斷地國有化。這對農(nóng)民的權(quán)益來說，使其受到侵害，國家應(yīng)該減少農(nóng)地的轉(zhuǎn)用，可以減少城市化的建設(shè)中農(nóng)民權(quán)益受到的侵害。我國的集體土地完全被政府所壟斷，為了打破這一局面，可以允許集體土地進(jìn)經(jīng)濟(jì)市場，通過自由交易，維護(hù)集體土地的權(quán)益，從而可以促進(jìn)我國工業(yè)化的市場。根本改革現(xiàn)行政府征地制度，限制和規(guī)范政府的征地行為，才能打破政府對土地一級市場的壟斷格局，遏制城市化進(jìn)程中土地的國有化趨勢。

3.3改革土地的財政制度

我國的土地財政收入制度存在問題，如各地方的圈地買賣，市政府財政收入增加，而中央又缺少監(jiān)督，造成土地資源的流失。改變土地的收入制度，可以避免出現(xiàn)政府的圈地行為。

改革土地的稅收制度，使土地的利益相關(guān)者得到公平的保障，合理分配土地級差的受益，權(quán)衡政府與土地利益相關(guān)者的利益，化解矛盾。

四、結(jié)論

通過以上的分析論述，只有打破政府的壟斷，才更好地發(fā)展農(nóng)地轉(zhuǎn)用和集體建設(shè)用的轉(zhuǎn)讓。減少政府對集體土地轉(zhuǎn)讓的控制力，讓土地利益相關(guān)者，自由地參與到土地轉(zhuǎn)讓的交易中，我國現(xiàn)行的土地政策需要不斷地進(jìn)行改善，結(jié)合實際的農(nóng)地發(fā)展情況，針對具體問題，要提出具體措施，我們只有對土地政策不斷地完善，才能保障城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施與保護(hù)工作的順利進(jìn)行。

參考文獻(xiàn)

[1]李義平.農(nóng)業(yè)與城市化——重讀舒爾茨《改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)》.[J].中國民營科技與經(jīng)濟(jì)，2012（09）