制定政策切忌周而復(fù)始

到現(xiàn)在，中國改革的時間，已經(jīng)比計劃經(jīng)濟持續(xù)的時間長了。我們國家用20年實行計劃，但改這個計劃經(jīng)濟，從78年到現(xiàn)在已經(jīng)30多年。按照現(xiàn)在的話說，希望在重要領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)到2020年取得卓越成績。這里有個問題是，為什么那么難改？

在我看來，如今2.3億人口不在戶籍所在地，是改革開放30年最重要的成果。這一流動帶來許多問題。比如，我最近在上海訪問了一些進(jìn)入上海的農(nóng)民，他們中間有三年沒回家，五年不回家，七年不回家，一家老小全呆在上海。那么，老家房屋的宅基地能不能盤活它？

從常識看，這個問題很好解決。你在外地不踏實就留著；如果站住腳，就可以盤掉。但在我們國家，這么簡單的事情需要算兩個關(guān)鍵賬。第一，1998年《土地管理法》修訂要求農(nóng)村集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出讓、出租用于非農(nóng)建設(shè)，這個條件讓好多轉(zhuǎn)讓不能成功。第二，1999年，國務(wù)院辦公廳文件指出，農(nóng)村村民的宅基地和上邊的房屋不得轉(zhuǎn)給本村以外；到2008年住建部發(fā)了城鄉(xiāng)房屋登記條例，里頭規(guī)定，如果農(nóng)民的房屋轉(zhuǎn)給他人，非組織成員不予以辦理，不可以登記，不可以過戶。

這兩條就把很多資源再組織再利用的機會卡住了。但中國實際的農(nóng)村生活一直有房屋流轉(zhuǎn)的習(xí)俗，而過去的法律也沒有禁止。再往前追，又涉及社會主義改造的問題。因為宅基地是生活資料，它不是生產(chǎn)資料，不需要公有化，所以初級社會主義的示范章程和高級社會主義示范章程，都沒有說宅基地是集體財產(chǎn)的組成部分。按照習(xí)俗上，是可以買賣的。但是，后來一紙文件規(guī)定了生產(chǎn)隊所有的土地包括耕地、森林、自留地、宅基地都是集體財產(chǎn)，不得買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓。在人民公社階段，農(nóng)民的房屋又是可以買賣的。當(dāng)時一條規(guī)定顯示，農(nóng)民的房屋是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，可以買賣、租賃、轉(zhuǎn)讓、贈送和繼承。還有一句寫：如果買賣，要請中間人議價，簽合同，成交。

這樣，我們就形成了房和地分開的政策：房子可以買賣，地是集體的不能買賣。所以，到各地去看房屋買賣，只能簽房屋使用權(quán)，而沒有土地證。實際上，今天所謂的小產(chǎn)權(quán)房，也是這回事。而這么一套習(xí)俗到了改革當(dāng)中才有明確性、否定性、禁止性的法令出臺。這件事情提醒我們，改革可要進(jìn)行斟酌，到底什么叫改革，不能把任何變動都叫改革。

我們國家很有意思。一般來說，改前必須進(jìn)行謹(jǐn)慎的實驗，但當(dāng)年否定性條例加進(jìn)去的時候，卻沒有經(jīng)驗支持。這些問題促使我們要好好思考改革本身當(dāng)中的一些學(xué)問。

比如，國務(wù)院制定了一個條例，允許土地依照法律轉(zhuǎn)讓。但是，只有城鎮(zhèn)的土地轉(zhuǎn)讓條例出臺，農(nóng)村的沒有出臺。隔了十年后，出臺《土地管理法》修訂版，指出農(nóng)民集體土地不得轉(zhuǎn)讓、出租、買賣用于非農(nóng)建設(shè)。這個事情現(xiàn)在倒過來看，我就不斷反省，98年我們干嘛了，修訂的時候為什么不發(fā)表意見。這條法一寫，農(nóng)村土地沒法轉(zhuǎn)讓。有人說，允許農(nóng)民土地買賣將導(dǎo)致流離失所，但至今從沒有發(fā)生這種情況。

我們都知道，市場在資源配置當(dāng)中起決定性作用。但是，如果你要市場起作用，權(quán)利就要劃分清楚，這也是下一個30年關(guān)鍵部位的改革。

有一次，我碰到一個農(nóng)民，他到新疆落地，但老家還有169平方米的宅基地一直閑著。后來，重慶搞地票制度，拿到地票就可以在市場上交易，其中50%歸農(nóng)民，15%歸集體生產(chǎn)隊，讓生產(chǎn)隊幫助做服務(wù)工作?？墒牵@個體制在討論的時候就碰到《土地管理法》，要求農(nóng)民宅基地不能用于非農(nóng)建設(shè)。在這種情況下，到底違不違法？到底是在先行先試去做，還是它有普遍意義？所有大城市周圍的農(nóng)民，都可以享受這個政策，都可以盤活老家物業(yè)，當(dāng)然是以自愿為前提。

在我看來，1998年《土地管理法》跟1988年的憲法修正案相沖突。法學(xué)家們講要完善法制體系，就一定要有憲法審查機制?，F(xiàn)在很多部門通過的法律它跟憲法原則之間沖突，你再改就要冒犯法律或者違法違紀(jì)違規(guī)的風(fēng)險，社會資源配置就碰到了問題。

城市化不是只在中國發(fā)生。怎么解決，最普遍的經(jīng)驗就是保護(hù)財產(chǎn)權(quán)，包括使用、收益、轉(zhuǎn)讓，這是基本的經(jīng)濟制度。要把這條制度落實下來，而不要來來回回地改。只有這樣，我們才不會把一代又一代的精力浪費掉。