關(guān)于新中國成立以來我國來華留學(xué)政策的文本分析

【摘 要】從政策分析的角度看，我國來華留學(xué)的發(fā)展經(jīng)歷了新中國成立初期到改革開放以前時期；實行改革開放時期；繼續(xù)擴大改革開放時期；加入WTO并且對GATS作出承諾的時期共四個階段。在不同的階段，我國的來華留學(xué)政策都發(fā)揮了重要的作用，并體現(xiàn)了不同的特點。

【關(guān)鍵詞】建國以來 來華留學(xué) 政策文本 分析

【中圖分類號】G642 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-4810（2014）12-0188-03

新中國成立以來，我國逐漸恢復(fù)了招收來華留學(xué)生工作，在這個過程中既取得了一系列的成績，但同時也存在著不少的問題。本文對60年來的來華留學(xué)政策發(fā)展進行挖掘和分析，以便能夠反思與調(diào)整。本文以政策文本的角度出發(fā)，分別從政策的背景、特點、實施結(jié)果、評論這幾個方面，對我國來華留學(xué)發(fā)展政策進行回顧與整理。

一 第一個階段（1949～1977年）：新中國成立初期到改革開放以前時期

這一段時期，頒布來華留學(xué)法律的背景是：當(dāng)時我國新政權(quán)剛剛建立，尚處于經(jīng)濟恢復(fù)的時期，百廢待興。在外交關(guān)系中，蘇聯(lián)等社會主義國家對我國友好，西方國家對我國進行封鎖。而從國際環(huán)境來看，東西方兩大陣營處于對恃狀態(tài)。這一階段來華留學(xué)政策指向是根據(jù)外交戰(zhàn)略制定的需要，主要為與我國建立友好外交關(guān)系的社會主義國家培養(yǎng)人才，并且所有的來華留學(xué)生都享受我國政府提供的獎學(xué)金?！陡魅嗣衩裰鲊襾砣A留學(xué)暫行管理辦法》、《發(fā)送關(guān)于外國留學(xué)生教學(xué)和管理工作的暫行規(guī)定》、《外國留學(xué)生工作試行條例》等一系列的政策文本都是當(dāng)時發(fā)布的有關(guān)法規(guī)。從這些法規(guī)中可以看出兩個特點：（1）發(fā)布的關(guān)于來華留學(xué)生有關(guān)的法律文件數(shù)量繁多。（2）這些法規(guī)多是屬于不公開的文件。

這一階段的來華留學(xué)生政策得到很好的實施并且取得了一定的效果，加強了與社會主義國家之間的交流與合作。隨著我國與周邊國家及亞非拉國家關(guān)系的發(fā)展，越南、朝鮮等國家也有學(xué)生相續(xù)來華留學(xué)。此外，據(jù)1950年至1965年的統(tǒng)計，我國累積接收和培養(yǎng)了68個國家7259名留學(xué)生，其中來自社會主義國家的留學(xué)生人數(shù)約占整個來華人數(shù)的90.8%。

二 第二個階段（1978～1989年）：我國開始實行改革開放時期

這個階段國家頒布了幾項法規(guī)，如1980年頒布的《中華人民共和國教育部關(guān)于外國學(xué)生入中國高等院校學(xué)習(xí)的規(guī)定》、1986年頒布的《外國留學(xué)生來華學(xué)習(xí)的有關(guān)規(guī)定》、1988年頒布的《關(guān)于招收和培養(yǎng)外國來華留學(xué)研究生的暫行規(guī)定》。

這一階段我國來華留學(xué)生政策指向是：逐步開放留學(xué)生招生規(guī)模限制，初步擴大自費比例，完善來華留學(xué)生層次。

當(dāng)時來華留學(xué)政策的制定是有其特定的時代背景。首先，從國際上看，我國經(jīng)濟悄然崛起，西方發(fā)達國家也加強了與我國各方面的聯(lián)系。其次，十一屆三中全會以后，我國開始實行改革開放政策。

這一段時期的來華留學(xué)政策有幾點變化：（1）擴大了留學(xué)生的類別和層次。在1986年的《外國留學(xué)生來華學(xué)習(xí)的有關(guān)規(guī)定》中，我國把來華留學(xué)生類別由原先三大類擴大為五類。（2）擴大自費生規(guī)模。（3）留學(xué)自主權(quán)的下放。具體表現(xiàn)為1988年《關(guān)于招收和培養(yǎng)外國來華留學(xué)研究生的暫行規(guī)定》中規(guī)定的關(guān)于來華留學(xué)生的招生考試和錄取方面的形式：可以參加統(tǒng)一的考試，也可以參加學(xué)校單獨命題考試，個別優(yōu)秀人才，還可以免試推薦的辦法直接錄取。（4）來華留學(xué)政策規(guī)范化和公開化。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）形成成了留學(xué)生全方位、多層次的開放格局。來華留學(xué)生也明顯增多，留學(xué)生國別構(gòu)成也發(fā)生了很大變化，發(fā)達國家的留學(xué)生人數(shù)迅速遞增。1978～1989年間，我國接收自費來華留學(xué)生累計達到26522人。（2）完成了從新中國成立初期的完全由政府提供獎學(xué)金到自費生擴大的轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，1978年，我國招收的自費生僅有29人，而到1981年自費生增加到1809人，首次超過了獲得獎學(xué)金人數(shù)1631人。（3）逐漸過渡政府的控制權(quán)力，激勵地方、大學(xué)和留學(xué)生共同參與的興趣。

三 第三個階段（1990～2000年）：繼續(xù)擴大改革開放時期

第三階段的標(biāo)志性政策是2000年教育部發(fā)布的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》，另外還發(fā)布了在幾部關(guān)于來華留學(xué)生的管理規(guī)定：1991年《關(guān)于普通高等學(xué)校授予來華留學(xué)生我國學(xué)位試行辦法》、2000年教育部關(guān)于執(zhí)行《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》有關(guān)問題的通知等。另外，在1995后相續(xù)頒布的《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國高等教育法》中都有規(guī)定外國留學(xué)生權(quán)力和義務(wù)的特定章節(jié)。這一階段，我國來華留學(xué)生政策指向是：進一步深化改革，擴大開放，將接受來華留學(xué)生高等學(xué)校的審批權(quán)下放給各個省、自治區(qū)和直轄市的教育部門。

完善管理，進一步下放自主權(quán)成為這一段時期的政策主體。這段時期的特定社會背景是：首先，從國際形勢看，蘇聯(lián)解體，世界多極化格局。其次，我國經(jīng)濟發(fā)展強健，國際政治地位日益提高，國際交往更加頻繁和密切。

這一段時期的來華留學(xué)政策有幾點變化：（1）關(guān)于自主權(quán)下放內(nèi)容逐漸具體和明確。如在1992年有關(guān)政策規(guī)定，學(xué)?？梢灾苯诱惺樟魧W(xué)生，自行訂立學(xué)費標(biāo)準(zhǔn)。到1999年我國高等教育法中，則把招收來華留學(xué)生方案和規(guī)模，學(xué)科和專業(yè)的設(shè)置權(quán)力交給了學(xué)校。到了2000年，《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》中明確擴大了來華留學(xué)生的招生名額，指明其招生名額不受國家計劃指標(biāo)限制。（2）對來華留學(xué)生培養(yǎng)質(zhì)量的重視。在1993年出臺的國家教委關(guān)于在外國來華留學(xué)生中執(zhí)行《普通高等教育學(xué)歷證書管理暫行規(guī)定》及其實施細(xì)則的通知提出，要對有招收來華留學(xué)生資格的大學(xué)進行嚴(yán)格的審批和定期的核查。此外，還規(guī)定學(xué)校要專門成立機構(gòu)對來華留學(xué)生進行管理。2000年，教育部辦公廳關(guān)于印發(fā)全國教育外事工作會議紀(jì)要的通知中，制定了來華留學(xué)的方針：“深化改革，完善管理，保證質(zhì)量，積極穩(wěn)妥發(fā)展”。這些都能看出對來華留學(xué)生教育質(zhì)量的重視。（3）完善來華留學(xué)生管理。1996年，國家成立留學(xué)基金管理委員會，來管理留學(xué)生事務(wù)。2000年，在全國教育外事工作會議紀(jì)要的通知中首次提出了完善來華留學(xué)生后勤的管理，力爭為來華留學(xué)生創(chuàng)造一個更好的環(huán)境。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）完成了我國來華留學(xué)生規(guī)模、質(zhì)量的同步提升。據(jù)1990～1999年的統(tǒng)計，我國累積接收和培養(yǎng)了284424名留學(xué)生，是1950～1989年間累計接受留學(xué)生總數(shù)的四倍。學(xué)生的質(zhì)量也得到了很好的提升，很多學(xué)生回國后成為其國家經(jīng)濟建設(shè)的支柱。（2）來華留學(xué)生管理工作規(guī)范化。管理的內(nèi)容從學(xué)位到后勤，逐漸系統(tǒng)深入。

四 第四個階段（2001年至今）：我國加入WTO并且對GATS作出承諾時期

第四階段的標(biāo)志事件是中國加入WTO，我國的來華留學(xué)政策國際化、信息化程度明顯增強。在這個時期，我國相續(xù)頒布了幾項教育法規(guī)，這些法規(guī)中都有專門規(guī)定來華留學(xué)的相關(guān)內(nèi)容，如2004年頒布的《中華人民共和國學(xué)位條例》、《國家教育事業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃綱要》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010～2020）》。另外，我國還發(fā)布了《教育部辦公廳關(guān)于啟用全國來華留學(xué)生管理信息系統(tǒng)的通知》、《教育部國際合作與交流司關(guān)于2006年推廣來華留學(xué)生綜合保險的通知》、《普通高等學(xué)校外國留學(xué)生新生學(xué)籍和外國留學(xué)生學(xué)歷證書電子注冊試行辦法》等直接涉及來華留學(xué)具體事宜的法規(guī)。這一階段我國來華留學(xué)生政策指向是：我國正式將來華留學(xué)作為服務(wù)貿(mào)易的一種方式，并且提高來華留學(xué)的規(guī)范化水平，適應(yīng)高等教育國際化趨勢。

此時來華留學(xué)政策的制定是有其特定的時代背景。首先，從經(jīng)濟上看，我國經(jīng)濟發(fā)展水平繼續(xù)提升。在2008年，我國成為世界第三大經(jīng)濟體。到2011年，中國更是超越日本，成為世界第二大經(jīng)濟體。其次，從國際形勢上看，由于中國經(jīng)濟地位提升，中國的國際政治地位日益提高，國際交往更加頻繁和密切。再次，國際高等教育市場的競爭日益激烈。

這一段時期來華留學(xué)政策有幾點變化：（1）我國來華留學(xué)政策明顯將留學(xué)視為高等教育產(chǎn)業(yè)和服務(wù)貿(mào)易項目之一。（2）我國來華留學(xué)生管理工作信息化水平進一步提高。

這一階段政策完成了以下幾個方面工作：（1）我國來華留學(xué)生總量繼續(xù)擴大，其中自費生在2009年占到95%。（2）來華留學(xué)專業(yè)增多，科學(xué)領(lǐng)域涉及面擴展。（3）來華留學(xué)生求學(xué)的類型有了一定的改變。

五 反思

1.明晰來華留學(xué)政策目標(biāo)，制定來華留學(xué)戰(zhàn)略細(xì)則

一直以來，我國都視來華留學(xué)為一種福利事業(yè)，而根據(jù)這種思想制定的來華留學(xué)政策在目的方面更是模糊不清。如在2000年3月，教育部公布的教育部關(guān)于執(zhí)行《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》有關(guān)問題的通知中第一條規(guī)定：“為增進我國與世界各國人民之間的了解和友誼，促進高等學(xué)校的國際交流與合作”。顯然，這樣的政策在新中國成立初期曾經(jīng)發(fā)揮了很大的作用。在新中國成立初期到20世紀(jì)50年代的時候，西方發(fā)達國家曾在政治、經(jīng)濟和文化上孤立和限制中國的發(fā)展。那時的中國政府為了配合其政治外交戰(zhàn)略的實行，傾向于重點發(fā)展同社會主義國家的間的文化交流，以文化交流促進其外交關(guān)系的密切。當(dāng)前，我國的外交政策的理念變?yōu)椤昂推桨l(fā)展”；“和諧世界”；“互利共贏”，正在與越來越多的國家建立新型的外交關(guān)系。同時，隨著全球經(jīng)濟一體化的進程，我國的來華留學(xué)政策也面臨著重新的調(diào)整。另外，在2001年，我國正式加入WTO，在這個特殊的背景下，來華留學(xué)政策卻沒有及時的調(diào)整，還是停留在援助的水平。所以，在今后的來華留學(xué)生政策的制定過程中，一定要明晰來華留學(xué)政策目標(biāo)，讓來華留學(xué)政策體現(xiàn)出對整個國家教育事業(yè)和經(jīng)濟發(fā)展的重要促進作用。

2.根據(jù)教育政策滯后性的特點，適度調(diào)整來華留學(xué)政策

隨著科學(xué)技術(shù)的更新，教育政策可能會滯后于社會發(fā)展。教育部在2004年才提出要啟用全國來華留學(xué)生管理信息系統(tǒng)，2006年才開始推廣來華留學(xué)生綜合保險以及2008年才實行的普通高等學(xué)校外國留學(xué)生新生學(xué)籍和外國留學(xué)生學(xué)歷證書電子注冊試行辦法等，都可以看出我國的教育政策落后于國際發(fā)展水平。不僅如此，目前我國許多留學(xué)生政策，如招生與就業(yè)、管理信息化、獎學(xué)金與保險制度等，也落后于其他國家。所以，今后我國來華留學(xué)政策主要注意這樣的問題：我國的留學(xué)政策制定與調(diào)整需要有一定的敏感性，必須準(zhǔn)確把握社會發(fā)展的動向，甚至在制定政策時要能預(yù)測未來將會出現(xiàn)的問題。只有這樣才能在一定程度上防止來華留學(xué)中出現(xiàn)的問題。

3.加快來華留學(xué)政策民主性進程，進一步地下降管理權(quán)力

我國的來華留學(xué)工作一直都受到高度集中的計劃經(jīng)濟的影響，對外國留學(xué)生的每一項事務(wù)的處理都需要經(jīng)過上級的批準(zhǔn)才能實行，普通的高校的自主權(quán)力很少。到20世紀(jì)80年代以后，特別是改革開放以來，由于原有的經(jīng)濟體制不再適應(yīng)社會發(fā)展的需要，我國逐漸開始進行市場經(jīng)濟體制改革。國家的法律法規(guī)明顯賦予學(xué)校更多的自主權(quán)。如2000年公布的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》中，指出高校在留學(xué)生招生、教育教育和日常管理都有直接權(quán)力。從這些不斷公布的法律和法規(guī)中明顯看到我國政府權(quán)力的減弱，以及高校自主管理留學(xué)生的權(quán)力增加。我國政府逐漸在來華留學(xué)事務(wù)中實現(xiàn)由集中管理模式到間接、宏觀管理模式的轉(zhuǎn)變。在今后的來華留學(xué)政策的制定和修改中，還要不斷下放管理權(quán)力。來華留學(xué)政策的調(diào)整，不僅僅需要政府職能的轉(zhuǎn)變，同時也需要高校在來華留學(xué)管理中不斷提高自身的能力，在錄取、獎懲、對外交流各個方面提供高質(zhì)量的服務(wù)工作，爭取更好的留學(xué)生資源。

4.完善獎學(xué)金制度，制定多種類型的獎學(xué)金

自從我國招收來華留學(xué)生以來，我國政府就提供獎學(xué)金以支持和鼓勵留學(xué)生能夠順利完成學(xué)業(yè)。在2000年頒布的《高等學(xué)校接受外國留學(xué)生管理規(guī)定》中規(guī)定了留學(xué)生獎學(xué)金分為本科獎學(xué)金、研究生獎學(xué)金和進修生獎學(xué)金三種。但是，實際上這三類獎學(xué)金只是一種獎學(xué)金，即“政府獎學(xué)金”，相較于國外各種類型的獎學(xué)金，我國的獎學(xué)金實在是有點單薄。總之，面對著世界高等教育市場越來越激烈的競爭沖擊，我國的來華留學(xué)政策不可避免地面臨著調(diào)整。僅僅在獎學(xué)金問題上，就應(yīng)學(xué)習(xí)海外國家的做法，積極擴展獎學(xué)金的類型和增加獎學(xué)金的數(shù)量，努力使我國在世界高等教育市場上占據(jù)有利的位置。

5.嚴(yán)格控制來華留學(xué)質(zhì)量，制定質(zhì)量保障細(xì)則

教育質(zhì)量是維持和吸引來華留學(xué)生的關(guān)鍵因素。在對來華留學(xué)生的招生和錄取上，我國一直都規(guī)定了一定的錄取資格和要求，同時也賦予一些學(xué)校自主招生的權(quán)力。如國家教委在1993年12月29日發(fā)布的《普通高等教育學(xué)歷證書管理暫行規(guī)定》及其實施細(xì)則的通知中規(guī)定：招收來華留學(xué)生的高等院校必須遵守相關(guān)部門的規(guī)定，進行嚴(yán)格的審批及定期核查其辦學(xué)條件，對于不具備條件或者是不符合規(guī)定的院校予以注銷招收來華留學(xué)生的資格。從這些條例中分析看出，我國一直都非常重視來華留學(xué)生教育質(zhì)量，規(guī)定了教育部對其教育質(zhì)量進行評估，也加強了對高校資格的審查。但直到今日，國家仍然沒有出臺有關(guān)來華留學(xué)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的細(xì)則，對留學(xué)生學(xué)習(xí)質(zhì)量的考核仍停留在口號上。今后，在我國來華留學(xué)政策中，應(yīng)出臺更加具體關(guān)于質(zhì)量保證方面的法律和法規(guī)，以此來制約和維持我國高等教育的水平，這有利于我國對來華留學(xué)事業(yè)的繼續(xù)發(fā)展。

參考文獻

[1]陳強.改革開放30年來華留學(xué)研究生教育的回顧與思考[J].學(xué)位與研究生教育，2008（6）

[2]劉揚、王怡偉.我國的來華留學(xué)教育政策與實踐[J].高教發(fā)展與評估，2011（6）

[3]郭秀晶、王霽霞.來華留學(xué)高等教育的政策分析與制度變遷[J].北京科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2008（4）

[4]倪志豐.中國文化軟實力對中國外交的影響[D].河北師范大學(xué)，2010

[5]王智超、楊穎秀.教育政策制定過程中的滯后現(xiàn)象[J].現(xiàn)代教育管理，2010（7）

[6]程家福、胡德維.簡論來華留學(xué)教育60年發(fā)展的歷史經(jīng)驗[J].理工高教研究，2009（6）

[7]張磊、陳靜、謝超.新形勢下來華留學(xué)教育政策研究[J].職業(yè)教育研究，2012（9）

〔責(zé)任編輯：范可〕