淺析政府對城市社區(qū)組織的扶持政策

摘 要：隨著城市的發(fā)展，各種類型的社區(qū)組織成為提供公共服務的一支重要力量。然而，我國的社區(qū)組織發(fā)展仍處于“發(fā)育階段”，質(zhì)量不高、規(guī)模弱小、功用不強等問題十分突出。因此，加快培育和發(fā)展社區(qū)組織，政府的當務之急是破解社區(qū)組織發(fā)展“政策瓶頸”，為推進社區(qū)組織生存發(fā)展創(chuàng)造良好政策氛圍。

關(guān)鍵詞：城市社區(qū)；社區(qū)組織；政府；扶持政策；

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A 文章編號：1674-3520（2014）-07-00-02

隨著城市的發(fā)展，社區(qū)自組織異軍突起，在社區(qū)娛樂、生活服務等方面發(fā)揮了不可替代的作用。然而，我國的社區(qū)組織發(fā)展時間并不長，發(fā)展難、生存難的問題十分突出。從現(xiàn)實來看，一方面當前我國城市社區(qū)治理呈現(xiàn)出政府主導的特征，另一方面社區(qū)自治能力嚴重不足，因此政府在培育社區(qū)自組織方面的作用是不可或缺的。為加快培育和發(fā)展社區(qū)組織，當務之急是破解社區(qū)組織發(fā)展“政策瓶頸”，加快完善政策支持體系，為推進社區(qū)組織生存發(fā)展創(chuàng)造良好的政策氛圍。

一、當前我國城市社區(qū)社會組織發(fā)展存在的問題分析

伴隨著轟轟烈烈城市社區(qū)建設(shè)進程，我國的城市社區(qū)組織取得了長足發(fā)展，無論是數(shù)量還是種類每年都以加速度在增長。以南京市為例，截止2009年，南京市共有社區(qū)社會組織8426家，年增速達到30%，每個社區(qū)平均有10個以上的社區(qū)組織 [1]。從發(fā)展種類來看，我國城市社區(qū)中的社會組織主要可以歸為以下幾類：公益慈善類、生活服務類、文體活動類、教育培訓類、權(quán)益維護類等等。然而從總體上看，我國社區(qū)社會組織發(fā)展與自治要求、群眾需求還存在一段距離，還存在以下問題：

（一）準入門檻偏高，發(fā)展規(guī)模受限

當前我國對社會組織實行雙重管理，即登記管理和業(yè)務管理。申請登記的社區(qū)組織需由政府的一個業(yè)務主管部門做其擔保才能在民政局登記注冊，嚴格的準入制度導致一些便民度高但規(guī)模尚小的社區(qū)組織就被攔在了“門外”。據(jù)統(tǒng)計，2009年南京市共有社區(qū)組織8426家，其中登記注冊的有僅達到473家。在夾縫中求生存可說是這些組織的普遍生存狀態(tài)。

（二）經(jīng)費嚴重短缺，財政支持不均

目前我國城市社區(qū)組織的經(jīng)費來源包括：政府資助、社會捐贈、會員費以及[]有償使用服務費。從現(xiàn)實情況來看，扶持社會組織的發(fā)展已成為各地政府進行城市社區(qū)治理的重要內(nèi)容，但是在資金支持上則是心有余而力不足，專項發(fā)展資金嚴重不夠，多數(shù)社區(qū)組織處于負債運行狀態(tài)。一些民間自發(fā)的的組織主要依靠有限的會員費和有償服務收入維持經(jīng)營，獲得社會資源的渠道狹窄，少數(shù)擁有財政撥款的社區(qū)組織，由于政府資助的資金沒有機制保障，隨意性、臨時性比較強，也缺乏穩(wěn)定持續(xù)的收入。

（三）立法層次低，法律體系不健全

我國目前關(guān)于社會組織管理方面的法律法規(guī)僅有《社會團體登記管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，不僅社會組織的性質(zhì)、地位、職能、權(quán)利和義務沒有得到明確規(guī)定，其法律地位和重要作用更是沒有得到認可。隨著城市的發(fā)展，現(xiàn)有法規(guī)的不合事宜以及嚴重空白限制了社區(qū)組織升級。

（四）資源投入有限，政府支持力度不夠。

目前國家針對社區(qū)組織尚未出臺規(guī)范化、制度化的扶持政策，政府支持非常有限：一是稅收優(yōu)惠，根據(jù)社區(qū)組織的規(guī)模和類型，稅務部門對其認定認識有較大差別，民辦非企業(yè)類別的社會組織在稅收方面基本上享受不到減免的優(yōu)惠；二是場地問題，相當部分的公益性組織反映，在經(jīng)費支出中占據(jù)最高份額的場地租賃費用令其不堪重負，缺少政府提供的廉租或免租的機會，這些問題在很大程度上影響了社區(qū)組織發(fā)展的積極性。

（五）專業(yè)人才缺乏，人力資源水平不高。

我國多數(shù)社區(qū)組織普遍存在人才隊伍不穩(wěn)定，結(jié)構(gòu)老齡化，專業(yè)技能低的問題。接受過社區(qū)專業(yè)教育的人員很少，特別是具有社會學、心理學、法律和有關(guān)政策法規(guī)知識的專業(yè)人員更是寥寥無幾。開展活動大部分也是由志愿者或非專業(yè)人士提供服務，服務的內(nèi)涵層次也較淺。與此同時，從業(yè)人員的身份、職業(yè)還沒有得到社會的認同，職稱和待遇、福利也沒有與工作明確掛鉤，工資待遇低于平均水平，嚴重影響了社會工作從業(yè)人員的工作積極性、導致人才缺口較大。

二、當前政府對社區(qū)社會組織管理的政策選擇

社區(qū)社會組織的發(fā)展離不開政府的培育與扶持，只有外部條件不斷優(yōu)化，社區(qū)組織才來迎來更好的發(fā)展機會。近年來，我國對社區(qū)組織的扶持政策從無到有、從不合理到相對合理，開始進行了一系列的完善。

（一）降低準入門檻，完善登記備案制度。

政府在現(xiàn)有《社團登記管理條例》的基礎(chǔ)上進行了變通，包括降低注冊條件、廣泛使用備案制度等。北京、深圳、上海等多地率先施行社會組織直接登記管理方法，明確指出只要法律、法規(guī)沒有明確禁止的組織都可直接向登記管理機關(guān)申請登記。同時，簡化登記程序，逐步打破非競爭性、限制性等原則，為準入制度松綁。此外，社會組織備案制度也相繼出臺，對尚未達到登記條件的組織實施備案登記。例如青島市嶗山區(qū)規(guī)定該區(qū)注冊登記的協(xié)會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務類社會組織，取消其業(yè)務主管部門前置審批，實行直接登記。對暫不具備登記條件的社區(qū)社會組織進行備案[2]。

（二）建立購買服務制度，提升社區(qū)組織能力

政府購買是一種新型公共服務提供方式，通過政府與社會的合作將一部分社區(qū)服務委托承包給社會組織，該方式不僅提高有助于提高政府工作效率，還能改善公共服務質(zhì)量。例如北京、上海、廣州、深圳、南京、杭州等多地進行了購買公共服務的探索。當然目前社會組織在全部承接政府職能還有一定差距，但是政府應通過制定出臺政府購買服務項目目錄等方式，明確社會組織可以“接盤”的范圍、明細等細則，對于逐步提升社區(qū)組織的自治能力有重要意義。例如杭州市上城區(qū)對組織的培育與發(fā)展做了一個三年規(guī)劃，明確指出了轉(zhuǎn)移那些服務項目、

社區(qū)組織的成長目標。通過承接政府項目，社區(qū)組織不僅解決了生存的問題，對于其能力提升、可持續(xù)發(fā)展都不無益處[3]。

（三）健全社區(qū)組織資金優(yōu)惠政策

資金匱乏幾乎是所有草根社會組織面臨的共同困擾。近年來，為進一步鼓勵社會組織的發(fā)展，培育一批重點對象，解決社區(qū)組織資金匱乏的困境，政府出臺了一系列優(yōu)惠措施，具體包括：1、稅收優(yōu)惠政策。稅收政策的區(qū)別對待，是社會組織關(guān)心的首要問題。在目前財政直接支持有限的情況下，多地實施稅收方面的“減法”政策就是對社會組織發(fā)展的“加法”政策。2、補貼政策。補貼主要分為對組織的補貼和對項目的補貼。機構(gòu)補貼通常包括場地租金、辦公經(jīng)費、人員工資，補貼的范圍主要對于一些公益慈善類組織、對地區(qū)發(fā)展做出突出貢獻的組織。3、設(shè)立獎勵資金。隨著政府越來越重視社區(qū)組織培育工作，各地紛紛出臺了社會組織的評估實施辦法，根據(jù)評估機構(gòu)的結(jié)果，不同等級的社區(qū)組織以及由突出貢獻的組織將獲得不同級別的獎勵資金。

（四）研究出臺社區(qū)從業(yè)人員保障政策

人才短缺，是當前社區(qū)組織發(fā)展中遭遇到的普遍難題。從英美等國家已有的經(jīng)驗來看，這些國家普遍建立了比較完整的社區(qū)從業(yè)人員工作體系，對于人才的引進、培訓、工資待遇、職稱評定、福利保障都有明確的規(guī)定。我國發(fā)展比較快的部分地區(qū)在借鑒國外的基礎(chǔ)上逐步采取各種措施吸引和培養(yǎng)社區(qū)組織人才。例如2013年南京市出臺了《關(guān)于加強社區(qū)專職工作者隊伍建設(shè)的意見》，按照社區(qū)專職工作者職業(yè)化、專業(yè)化的發(fā)展要求，計劃到“十二五”末建立完善由職業(yè)準入制度、教育培訓制度、管理考核制度、保障激勵制度等構(gòu)成的社區(qū)專職工作者管理制度體系。[4]

三、進一步完善社區(qū)組織政策體系的幾點思考

（一）加強培育規(guī)劃，優(yōu)化社區(qū)組織結(jié)構(gòu)

當前的社區(qū)組織在數(shù)量上已有較大突破，但單種類過于單一，50%以上都是屬于“唱唱歌、跳跳舞、下下棋”的文化娛樂類組織，社區(qū)公益類、維權(quán)類等社區(qū)組織則是鳳毛麟角。因此政府應制定并完善社區(qū)組織發(fā)展規(guī)劃，使社區(qū)內(nèi)的民間組織在數(shù)量和種類上更加合理、更加符合社區(qū)的實際需求。同時應進行分類管理，重點扶持一批組織，引導社區(qū)組織在專業(yè)化、豐富化方面有新的突破。

（二）進一步完善政府購買制度，

政策的創(chuàng)新固然重要，但是政策出臺到政策落實則差強人意。目前政府購買服務仍處在探索階段，對于購買的方式、對承接組織后期的監(jiān)督評估還缺乏明確規(guī)定。因此，政府仍要繼續(xù)完善這項支持社區(qū)組織發(fā)展的政策。第一，出臺公開招標的辦法，保證信息透明，防止腐敗行為；其次，梳理轉(zhuǎn)移事項，制定政府職能轉(zhuǎn)移事項和政府購買服務目錄；第三，制定監(jiān)管辦法，探索建立有效的社會組織監(jiān)管機制，對長期不參加年檢、年檢不合格以及有其他嚴重違法行為的社會組織進行處理，實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。

（三）細化社區(qū)從業(yè)人員的配套保障政策

面對社區(qū)組織中人才匱乏的困境，首先要積極探索社區(qū)從業(yè)者職業(yè)晉升發(fā)展機制，吸引人才；其次要借提高薪資待遇，留住人才；第三、建立志愿者制度，動員大量志愿者參與社區(qū)服務，解決人力匱乏；第四，探索可行的培訓制度，提高社工專業(yè)能力，最終逐步形成由職業(yè)準入制度、教育培訓制度、管理考核制度、保障激勵制度等構(gòu)成的管理制度體系。

（四）完善對社區(qū)組織的考核評估制度

對社區(qū)內(nèi)參差不齊的組織進行考核評估也是擺在政府面前的一難題。目前我國對社會組織的政策仍然是嚴格準入門檻，但對的組織的日常運作則疏于監(jiān)督管理，評估制度也缺乏。個業(yè)務主管單位存在審批完通過則放任不管的現(xiàn)象，一些草根組織處于失控狀態(tài)，因此，如何加強對這些組織的日常監(jiān)管、資格評估，政府仍需要做出進一步的探索。

社區(qū)組織是滿足社會需求的一個重要平臺，是推動城市社區(qū)建設(shè)深入發(fā)展的重要力量，為了充分發(fā)揮社區(qū)組織在公共服務領(lǐng)域的作用離不開政府的培育和扶持。按照政府簡政放權(quán)的思路，政府應擺正自己的角色，減少對社區(qū)組織的直接干預，應從指導者的角度出發(fā)為社區(qū)組織的發(fā)展創(chuàng)造良好的政策環(huán)境，減少社區(qū)組織生存發(fā)展的障礙。此外還應在借鑒其他國家和地區(qū)成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)各地的實際情況，不斷創(chuàng)新調(diào)整現(xiàn)有的政策，從培育發(fā)展、拓寬空間、提升能力、規(guī)范管理和加強保障方面全盤考慮，最終形成一個科學系統(tǒng)的政策支持體系。

參考文獻：

[1]江蘇省南京市民政局網(wǎng)站：社區(qū)社會組織登記管理體制改革

[2]王義.青島社會組織發(fā)展現(xiàn)狀及政策支持體系的完善[J]，青島農(nóng)業(yè)大學學報（社會科學版），2012年04期

[3]張光智.完善政府扶持性政策 推進社會組織發(fā)展[J]，金融經(jīng)濟，2011年14期

[4 ]南京市民政局網(wǎng)站，《關(guān)于加強社區(qū)專職工作者隊伍建設(shè)的意見》，2013