高速公路BOT投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理分析

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摘要：對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施、特別是經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施的融資市場(chǎng)化，是我國(guó)投融資改革的方向。作為項(xiàng)目融資的方式之一，BOT越來(lái)越廣泛的得到應(yīng)用，特別是高速公路建設(shè)中BOT的運(yùn)作方式已越來(lái)越多。但由于高速公路的特點(diǎn)和BOT方式的復(fù)雜性，投資者存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。本文將對(duì)高速公路BOT項(xiàng)目中投資人應(yīng)該如何識(shí)別、控制、轉(zhuǎn)移這些風(fēng)險(xiǎn)，以獲得項(xiàng)目的成功進(jìn)行分析、探討。

關(guān)鍵詞：BOT投資人；高速公路；風(fēng)險(xiǎn)管理；風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策

一、前言

BOT 是英文Build—Operate—Transfer 的縮寫(xiě)，即建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交，是指當(dāng)?shù)卣畬⒐没A(chǔ)設(shè)施或工業(yè)項(xiàng)目的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)的權(quán)利、義務(wù)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)合同的形式發(fā)包給企業(yè)，由企業(yè)作為項(xiàng)目的投資者和運(yùn)營(yíng)者組建項(xiàng)目公司，進(jìn)行該項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)建設(shè)，并通過(guò)向用戶(hù)收取費(fèi)用或出售產(chǎn)品以清償貸款、收回投資并賺取利潤(rùn)，當(dāng)特許權(quán)期滿(mǎn)時(shí)，該項(xiàng)目無(wú)償移交給當(dāng)?shù)卣?。高速公路BOT 項(xiàng)目具有投資大、回收周期長(zhǎng)、涉及面廣的特點(diǎn)，其建設(shè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)較大，但一旦建成通車(chē)，將具有穩(wěn)定的現(xiàn)金流。本文通過(guò)分析投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀，提出投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策，希望能使BOT投資人根據(jù)各自項(xiàng)目的不同特點(diǎn)，采取適當(dāng)手段規(guī)避部分風(fēng)險(xiǎn)。

二、BOT項(xiàng)目中投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀

（一）BOT政策和法律、法規(guī)不健全

我國(guó)運(yùn)用BOT融資方式建設(shè)高速公路的時(shí)間較晚，雖然政府也出臺(tái)了一些相應(yīng)的法律法規(guī)和政策，但不完善、不健全，政府對(duì)BOT的監(jiān)管也不規(guī)范，缺乏相關(guān)的法律和政策支持。目前，我國(guó)法律、法規(guī)體系中涉及高速公路BOT的主要有《公路法》、《公路經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓管理辦法》、《擔(dān)保法》、2000年底國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)中以BOT方式利用外資的通知》、《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見(jiàn)》等。隨著我國(guó)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，這些法律法規(guī)及政策已不能滿(mǎn)足我國(guó)高速公路BOT項(xiàng)目建設(shè)的需要。

現(xiàn)行法律法規(guī)和政策對(duì)于BOT項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中遇到的諸多疑難問(wèn)題均未涉足，例如特許授權(quán)法律文件采用何種形式問(wèn)題，項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)分析與管理問(wèn)題，BOT投資人風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等等。高速公路BOT的特點(diǎn)決定了需要一個(gè)統(tǒng)一的BOT政策框架和法律框架，而我國(guó)目前缺少一個(gè)這樣的框架正是問(wèn)題所在。

（二）政府監(jiān)管缺乏有效的約束機(jī)制

BOT項(xiàng)目一般都屬于當(dāng)?shù)卣卦S項(xiàng)目，它是建立在一攬子合同協(xié)議的基礎(chǔ)上的，如果其中任何一方不守信用，都可能給項(xiàng)目帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。尤其是政府違約，如原定的承諾不兌現(xiàn)等對(duì)項(xiàng)目造成的損害往往更大?，F(xiàn)實(shí)中政府在信用建設(shè)方面做得不是很好，很多該履行的承諾并沒(méi)有得到履行，一些政策法令常常處于變化之中。例如高速公路的特許經(jīng)營(yíng)合同中，政府要求企業(yè)在建設(shè)過(guò)程中，按批復(fù)概算進(jìn)行投資控制，超過(guò)部分由企業(yè)自行籌資。但實(shí)際建設(shè)過(guò)程中，當(dāng)?shù)卣块T(mén)又出臺(tái)一些提高征地拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的文件；銀行根據(jù)融資市場(chǎng)實(shí)際情況提高融資成本；高速公路建設(shè)需要的地方材料如砂、碎石由于當(dāng)?shù)卣哟蠖愂?，而全面提價(jià)。從而導(dǎo)致投資人的投資成本大幅度提高，但政府規(guī)定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)又沒(méi)有提高，給投資人帶來(lái)的非常大的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程不完整

由于高速公路BOT實(shí)行的時(shí)間并不長(zhǎng)，很少有高速公路BOT投資人從項(xiàng)目設(shè)計(jì)開(kāi)始，到建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及養(yǎng)護(hù)管理全部完成的，因此對(duì)高速公路BOT整個(gè)周期內(nèi)各個(gè)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足，沒(méi)有系統(tǒng)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以參考。對(duì)高速公路BOT沒(méi)有一個(gè)完整的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程，幾乎沒(méi)有進(jìn)行任何系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)量化、風(fēng)險(xiǎn)響應(yīng)和控制的活動(dòng)。作為高速公路投資人，往往緊緊圍繞國(guó)家鼓勵(lì)性政策的風(fēng)向標(biāo)，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)組織的最大經(jīng)濟(jì)利益，積極爭(zhēng)取高速公路BOT項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)權(quán)。但卻輕視前期對(duì)高速公路項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；對(duì)自身企業(yè)融資、建設(shè)、經(jīng)營(yíng)的管理實(shí)力的充分認(rèn)識(shí)，容易導(dǎo)致高速公路BOT項(xiàng)目實(shí)際情況與預(yù)期的差別較大。甚至出現(xiàn)BOT協(xié)議簽訂后，由于銀行資金無(wú)法落實(shí)而違約的；建設(shè)過(guò)程中，由于高速公路涉及面廣，參建方眾多，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)部門(mén)、各級(jí)縣、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)、村，設(shè)計(jì)方、監(jiān)理、施工方等等，所有參建方的費(fèi)用，最終均由本項(xiàng)目的投資人支付的，投資人由于前期估計(jì)不足、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，導(dǎo)致投資大幅增加，而無(wú)法落實(shí)后續(xù)資金而違約的；建成通車(chē)后，由于達(dá)不到預(yù)期的車(chē)流量，每年的通行費(fèi)收入連銀行利息也無(wú)法歸還而難以繼續(xù)經(jīng)營(yíng)的。

三、BOT項(xiàng)目中投資人的風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)策

（一）項(xiàng)目宏觀(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的防范

項(xiàng)目的宏觀(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)指受到經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化的影響而遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)。這類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)項(xiàng)目投資人無(wú)法控制，在很大程度上也無(wú)法預(yù)測(cè)，因而項(xiàng)目的宏觀(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也被稱(chēng)為不可控制風(fēng)險(xiǎn)，如政治風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、不可抗力等。對(duì)于高速公路BOT項(xiàng)目如征地拆遷標(biāo)準(zhǔn)提高、銀行利率上升、自然災(zāi)害、車(chē)輛收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)降低、節(jié)假日高速公路免收費(fèi)、稅收增加等等。對(duì)于這類(lèi)分險(xiǎn)，項(xiàng)目投資人應(yīng)該有充分的心理準(zhǔn)備，并且盡可能的詳細(xì)分類(lèi)后，采取適當(dāng)、有效的措施，轉(zhuǎn)移、規(guī)避一部分風(fēng)險(xiǎn)給其他參與者，以減少投資人的損失。比如簽訂BOT協(xié)議中，明確征地拆遷由地方政府包干；政府向投資人作出擔(dān)保，在若干年內(nèi)不再興建類(lèi)似的與本項(xiàng)目有競(jìng)爭(zhēng)的同類(lèi)項(xiàng)目；通過(guò)與政府談判可以明確投資回報(bào)率等促使政府分擔(dān)一部分市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目公司通過(guò)保險(xiǎn)、擔(dān)保等方式，轉(zhuǎn)移一部分不可抗力風(fēng)險(xiǎn)給保險(xiǎn)或擔(dān)保公司。

（二）完善項(xiàng)目公司的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

對(duì)于高速公路BOT項(xiàng)目由于涉及多方參與者，各種關(guān)系復(fù)雜，利益交錯(cuò)，項(xiàng)目公司應(yīng)建立以項(xiàng)目合同為核心，以風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)為主體的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中（包括建設(shè)、經(jīng)營(yíng)及養(yǎng)護(hù)管理）建立專(zhuān)門(mén)的風(fēng)險(xiǎn)管理部門(mén)，并安排有經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)人負(fù)責(zé)，其作用是對(duì)該項(xiàng)目的潛在風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析、控制和監(jiān)督，并制定相應(yīng)的對(duì)策方案，為決策者提供決策依據(jù)。

1、從組織上采取措施，實(shí)施規(guī)范化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的合同管理，制定一整套有關(guān)合同管理的工作制度和規(guī)定，對(duì)合同管理組織、程序以及合同起草、談判、審查、簽訂、履行等每一個(gè)工作環(huán)節(jié)均作出明確規(guī)定。

2、樹(shù)立項(xiàng)目管理中的一切行為均以合同作為唯一依據(jù)的意識(shí)，合同用于項(xiàng)目管理的各個(gè)方面，以合同、經(jīng)濟(jì)手段管理實(shí)施項(xiàng)目。

3、選擇確定符合項(xiàng)目特點(diǎn)的工程承包模式和合同結(jié)構(gòu)，通過(guò)合理的合同結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)和保證工程項(xiàng)目管理組織的目標(biāo)結(jié)構(gòu)和動(dòng)作。在主要工程上盡量實(shí)行總價(jià)合同包干形式，鎖定建設(shè)成本。

4、項(xiàng)目建成通車(chē)后，根據(jù)投資人自身情況，可以選擇有資信、有管理經(jīng)驗(yàn)的運(yùn)營(yíng)商或者轉(zhuǎn)讓股權(quán)，從而減少因運(yùn)營(yíng)管理不善而導(dǎo)致項(xiàng)目虧損。

四、結(jié)論

總之，風(fēng)險(xiǎn)分配的基本原則是：每一特定風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)分配給最有能力管理和能以最低成本管理的參與方去管理它和減輕它，同時(shí)由有最密切業(yè)務(wù)關(guān)系的關(guān)系方去承擔(dān)它。高速公路BOT投資人還要意識(shí)到，各種風(fēng)險(xiǎn)不是獨(dú)立存在的，而是相互關(guān)聯(lián)的、在一定條件下還有可能互相轉(zhuǎn)化。比如在要求政府做出一些承諾以減少市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與金融風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，往往又增加了發(fā)生政治風(fēng)險(xiǎn)的可能性。因此對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生切不能過(guò)于樂(lè)觀(guān)，只有全面的、清醒的認(rèn)識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)，并采取適當(dāng)?shù)?、有效的措施，才可能取得預(yù)期的投資收益。

參與文獻(xiàn)：

[1] 張 帆 BOT方式中項(xiàng)目投資者的風(fēng)險(xiǎn)管理，基建優(yōu)化，2005.

[2] 羅麗萍 高速公路BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理問(wèn)題研究，中南大學(xué)出版社，2009.

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[4] 李 剛 BOT融資模式移交階段風(fēng)險(xiǎn)分析，合作經(jīng)濟(jì)與科技，2011年06期.

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