改革開放背景下的“體改委”

李江寧

20世紀(jì)80年代初期，國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)成立，中國經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入了快速推進(jìn)的時(shí)期。2003年前后各級(jí)體改委撤銷，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)意識(shí)出現(xiàn)轉(zhuǎn)變，改革速度有所放慢。十八屆三中全會(huì)決定成立“全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組”，標(biāo)志著改革形成了新的共識(shí)，并有望成為強(qiáng)大的改革推動(dòng)者。

體改委23年的歷程

國家體改委前后大約存續(xù)了23年時(shí)間。十一屆三中全會(huì)奠定了中國改革開放的總路線，但是怎么改革，當(dāng)時(shí)并沒有一個(gè)清晰的思路，迫切需要一個(gè)高層機(jī)構(gòu)來規(guī)劃和協(xié)調(diào)改革全局。1980年5月，國務(wù)院成立國務(wù)院體制改革辦公室，國務(wù)院秘書長兼任辦公室主任。1982年5月，五屆全國人大決定設(shè)立國家經(jīng)濟(jì)體制改革委員會(huì)（簡稱“國家體改委”），由國務(wù)院總理親自擔(dān)任主任。此后，到1990年8月，除1987年至1988年李鐵映擔(dān)任主任外，一直是總理兼體改委主任。當(dāng)時(shí)，體改委被賦予了4項(xiàng)任務(wù)：理論創(chuàng)新;設(shè)計(jì)總體方案;協(xié)調(diào)各方利益;組織試點(diǎn)。1990年9月，陳錦華接替李鵬出任體改委主任?？偫砑嬷魅蔚膽T例被打破。但是，體改委的位勢(shì)并沒有改變，仍然與計(jì)委、經(jīng)委同處政府組成機(jī)構(gòu)序列最高層次的宏觀調(diào)控部門之列。

1998年機(jī)構(gòu)改革，體改委降格，從體改委變成經(jīng)濟(jì)體制改革辦公室（簡稱“體改辦”），退出政府組成序列，人員編制也從200人壓縮至不到90人。隨后的5年，體改辦的聲音日漸衰微，主要做國務(wù)院交辦的一些與改革有關(guān)的調(diào)研項(xiàng)目，包括棉花流通體制改革、供銷社體制改革、小城鎮(zhèn)改革以及整頓藥品市場(chǎng)流通秩序等各方面內(nèi)容。

2002年11月，最后一任體改辦主任王岐山赴海南任省委書記。2003年3月，體改辦并入發(fā)改委，結(jié)束了歷史使命。各地方體改部門，大多數(shù)也于2004年撤銷，人員有的并入發(fā)改委，有的到了政府研究室，有的到了金融改革辦公室。

體改委是一面改革旗幟

20世紀(jì)80年代初，體改部門成立時(shí)的政治環(huán)境與今天決然不同。雖然十一屆三中全會(huì)已經(jīng)召開，但計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想依然根深蒂固。那時(shí)候，不要說市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，就是說有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)也可能犯政治錯(cuò)誤。當(dāng)時(shí)地方改革搞得最有聲勢(shì)的是四川和安徽。安徽改革成績最大的是以小崗村為代表的農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，四川改革最突出的是擴(kuò)大企業(yè)自主權(quán)。這些改革起初受到了廣泛的批評(píng)和質(zhì)疑。當(dāng)時(shí)中央不可能自上而下部署這些改革，一是拿不準(zhǔn)，二是中央部門層面的阻力更大。鄧小平的態(tài)度就是“不爭論，允許試”。

四川省委書記到北京任國務(wù)院總理后，面對(duì)眾多老領(lǐng)導(dǎo)、老同志，面對(duì)依然激烈的姓資姓社的爭論，急需理論家的支持，急需新生力量的支持。于是國家體改委便應(yīng)運(yùn)而生，總理親任體改委主任。除兼任領(lǐng)導(dǎo)外，國家體改委還聚集了一大批長期在經(jīng)濟(jì)部門工作的高級(jí)別領(lǐng)導(dǎo)和理論權(quán)威，如廖季立、安志文、童大林、薛暮橋、馬洪、董輔礽、蔣一葦、吳敬璉、林凌等都是體改委的成員或顧問。隨后不久，周小川、樓繼偉、郭樹清、張維迎、曹遠(yuǎn)征等改革開放后畢業(yè)的年輕的經(jīng)濟(jì)學(xué)人也加入體改委。體改委實(shí)際成為改革的一面旗幟，具有很大的影響力。

時(shí)任總理經(jīng)常請(qǐng)?bào)w改委的專家們對(duì)一些改革試點(diǎn)研究、指導(dǎo)、總結(jié)，形成改革建議。如蔣一葦、林凌對(duì)首鋼承包制改革的跟蹤總結(jié)。著名的巴山輪會(huì)議，實(shí)際上也是由國家體改委組織召開的。會(huì)議邀請(qǐng)了包括耶魯大學(xué)教授、諾貝爾獎(jiǎng)獲得者托賓，匈牙利科爾內(nèi)等一批世界級(jí)專家;中國國內(nèi)很多頂級(jí)專家也參加了，如薛暮橋、馬洪、劉國光、吳敬璉、周叔蓮等。巴山輪會(huì)議的成果，對(duì)沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的思想束縛，樹立商品經(jīng)濟(jì)乃至后來的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念起了極大的推動(dòng)作用。

研究設(shè)計(jì)改革大方向

30多年前中國改革剛開始時(shí)，自稱是“摸著石頭過河”。但實(shí)際上，當(dāng)時(shí)的改革不僅僅是“摸石頭”，也找方向和基本思路。從十一屆三中全會(huì)“有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)”到十三大“國家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”，其實(shí)就是改革總方向的頂層設(shè)計(jì)。改革設(shè)計(jì)需要組織，單靠某個(gè)人或者某個(gè)一般的機(jī)構(gòu)是難以完成的。國家體改委是當(dāng)時(shí)層次最高的機(jī)構(gòu)，匯集了一大批經(jīng)濟(jì)專家。體改委又是一個(gè)全新的利益超脫的部門，于是就成為那一時(shí)期中國改革大方向設(shè)計(jì)的主要組織者之一。

1986年4月，國務(wù)院經(jīng)濟(jì)體制改革方案研討小組成立，組長為國務(wù)院副總理田紀(jì)云，辦公室主任是體改所所長高尚全。辦公室下設(shè)財(cái)稅、外貿(mào)、金融、企業(yè)等組，配套改革方案在8月份的北戴河中央財(cái)經(jīng)小組會(huì)上獲得了批準(zhǔn)。1987年10月，時(shí)任國家體改委主任李鐵映提出開門搞規(guī)劃，委托了8個(gè)課題組，研究經(jīng)濟(jì)體制改革三年、五年、八年中期規(guī)劃，又稱“三五八規(guī)劃”。負(fù)責(zé)人分別來自中國社科院、北京大學(xué)、國務(wù)院農(nóng)研中心、國家計(jì)委等。到課題結(jié)題時(shí)，李鵬已成為體改委主任。1988年6月1日，體改委召開經(jīng)濟(jì)體制改革中期規(guī)劃研討會(huì)，李鵬到會(huì)聽取課題組匯報(bào)。1988年7月，國家體改委規(guī)劃司將各家成果編輯成《中國改革大思路》一書出版。20多年后，吳敬璉回憶這段經(jīng)歷時(shí)，仍然對(duì)這種開門設(shè)計(jì)總體改革方案的做法贊賞有加，認(rèn)為這些討論“為1993年11月中共十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革若干問題的決定》打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)”。

體改委不僅研究整體改革方案，對(duì)一些重要方面的改革，如股份制、承包制、價(jià)格改革、市場(chǎng)體系建設(shè)、流通體制改革、財(cái)稅體系改革等都提出過改革方案。價(jià)格改革，從“計(jì)劃為主”到“調(diào)放結(jié)合”、“雙軌制”到“價(jià)格闖關(guān)”，體改委起了很大作用。雖然1988年的“價(jià)格闖關(guān)”因?yàn)闀r(shí)機(jī)和方法選擇不當(dāng)而失敗了，但價(jià)格改革的方向是正確的，其后也慢慢取得很大成功。

當(dāng)然，當(dāng)時(shí)大力推動(dòng)改革的不僅僅是體改委，還有中共中央書記處農(nóng)村政策研究室、國家經(jīng)委等。農(nóng)研室主任杜潤生被稱為“中國農(nóng)村改革之父”，從1982年到1986年連續(xù)5年參與主持起草了著名的5個(gè)“中央一號(hào)文件”，對(duì)于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在中國農(nóng)村的推廣和鞏固發(fā)揮了重要作用。在國有企業(yè)改革方面，當(dāng)時(shí)的國家經(jīng)委也發(fā)揮了很大作用，例如，20世紀(jì)80年代初企業(yè)放權(quán)讓利、兩步利改稅，20世紀(jì)80年代中期企業(yè)承包制，20世紀(jì)90年代的現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)等，都主要是由國家和地方各級(jí)經(jīng)委、體改部門共同推動(dòng)的。

自下而上與自上而下的漸進(jìn)改革

與今天的改革相比，當(dāng)時(shí)對(duì)改革的鼓勵(lì)主要來自中央，而改革的具體行動(dòng)，主要從基層的某一個(gè)點(diǎn)開始。有的試點(diǎn)，實(shí)際上一直得到了最高層的支持，例如農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、股票市場(chǎng)的建立等。有的試點(diǎn)是中央直接抓的，例如經(jīng)濟(jì)特區(qū)和沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的優(yōu)惠政策和沖破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)大膽改革，吸引了一大批港澳資金和全國各地的創(chuàng)業(yè)者，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的奇跡。起到了很好的示范效應(yīng)，極大地推動(dòng)了全國的改革開放。

當(dāng)時(shí)的中國，大江南北、各行各業(yè)的改革積極性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過今天，人人都想改革，誰改革誰是英雄好漢。承包大王馬勝利、浙江海鹽襯衫廠廠長步鑫生、天津大邱莊禹作敏等都以改革而名噪一時(shí)。公務(wù)員辭職，教師下海，也比比皆是。比如著名的“萬通六君子”潘石屹、馮侖、王功權(quán)、易小迪等大都是從體制內(nèi)單位辭職下海的。其中的馮侖，還曾在體改所工作過。一些改革并不是什么人部署、什么人推動(dòng)的，也沒有引起特別大的爭論，例如蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展、珠三角的“三來一補(bǔ)”等。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，從蘇南起步，很快就在全國形成燎原之勢(shì)，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。鄧小平欣喜地稱之為“異軍突起”。

與蘇聯(lián)東歐改革不同，中國改革被稱之為“漸進(jìn)式改革”，例如價(jià)格逐步放開，先有鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)增量改革，再有國有企業(yè)存量改革。實(shí)際上這主要是后來的總結(jié)，當(dāng)時(shí)改革者并沒有這種漸進(jìn)式改革的“頂層設(shè)計(jì)”。當(dāng)時(shí)中央高層設(shè)計(jì)的改革著力點(diǎn)主要還是放開搞活國有企業(yè)，但現(xiàn)在看并沒有取得明顯的效果。后來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、“三來一補(bǔ)”企業(yè)發(fā)展壯大起來，擠占了國有企業(yè)的市場(chǎng)，導(dǎo)致國有企業(yè)大面積虧損，這才逼迫國有企業(yè)實(shí)行了更深刻的產(chǎn)權(quán)改革和現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)。

地方體改委的主要成就

當(dāng)時(shí)，中國幾乎所有的省級(jí)政府和地市級(jí)政府都成立了體改委，縣級(jí)政府多數(shù)也成立了獨(dú)立的體改委機(jī)構(gòu)。但是，除了深圳等少數(shù)地方，大多數(shù)時(shí)間地方體改委的地位作用無法與國家體改委相比。因?yàn)閮r(jià)格改革、財(cái)稅改革、金融改革等是中央政府的事情，地方?jīng)]有自主權(quán)，機(jī)構(gòu)改革等也主要是上行下效。但很多地方體改委卻推動(dòng)了中國歷史上非常了不起的一項(xiàng)改革，這就是國有中小企業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革。其中，最有代表性的就是陳光領(lǐng)導(dǎo)的山東諸城股份合作制改革。1992年9月20日，諸城決定在全市進(jìn)行股份合作制改革，到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。為了避免政治上的批評(píng)，諸城改革采取了全體員工購買股份的辦法，取名叫股份合作制改革，自我宣傳是集體經(jīng)濟(jì)的一種形式。就是這樣，諸城改革仍然引來了全國范圍很多嚴(yán)厲的批評(píng)。山東省委和省政府對(duì)諸城改革非常支持，1994年到1998年在山東省體改委的具體組織下，山東省委和省政府連續(xù)4年召開中小企業(yè)改革經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)（工作會(huì)）。1988年的工作會(huì)，時(shí)任山東省委書記吳官正親自到會(huì)部署改革。山東諸城改革，可以說是那個(gè)時(shí)期全國國有企業(yè)改革最有影響的事情，全國各地紛紛到諸城考察學(xué)習(xí)。到2003年年初國務(wù)院國資委成立時(shí)，全國大部分地方的國有中小企業(yè)多數(shù)已經(jīng)完成了產(chǎn)權(quán)退出的改革。

地方體改委主抓的另一項(xiàng)改革是股份制（股份有限公司）改革試點(diǎn)。上海證券交易所、深圳證券交易所成立后，一段時(shí)間內(nèi)地方股份公司的上市推薦和額度分配主要由體改部門掌握。這也幾乎是體改部門歷史上唯一一項(xiàng)行政審批權(quán)。正是這一審批權(quán)，讓江蘇、四川、西安等省市當(dāng)時(shí)的體改委主任因此受賄判刑?？梢?，一旦有了審批權(quán)，改革工作者也難以逃脫權(quán)力尋租的魔咒。這也是新設(shè)立的全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)該借鑒的一個(gè)教訓(xùn)。

國家體改部門與地方體改部門于2003年、2004年先后退出了歷史舞臺(tái)。撤銷體改部門有各方面原因，當(dāng)時(shí)很多部門都進(jìn)行了調(diào)整，體改部門人數(shù)減少、職責(zé)弱化是逐步演化的。所以，這些體改部門的人，當(dāng)時(shí)也沒有覺得有很多不妥。10年過去之后，面對(duì)很多改革工作的停滯，很多人又感慨體改委撤早了。其實(shí)，主要的問題也不在于體改委撤不撤，如果沒有改革的意識(shí)、改革的勇氣和智慧，體改委不撤又會(huì)怎樣呢？

（本刊編輯部節(jié)選自2014年第2期《山東師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版），題目為編者所加）