加快推廣和應(yīng)用PPP模式

李穎津

PPP是Public-Private-Partnerships的縮寫，譯為公私伙伴關(guān)系模式，是指政府與私營投資者之間，通過建立適當(dāng)?shù)馁Y源配置、風(fēng)險分擔(dān)和利益共享機制，共同建設(shè)運營基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目，彼此間所形成的一種伙伴式合作模式。

對PPP的理解

PPP源于歐美國家中私營投資者所開展的道路維修、城市供水等基礎(chǔ)設(shè)施項目，興盛于上世紀70年代英國推行的新公共管理運動。經(jīng)過多年發(fā)展，一些國家政府已在各類基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項目中廣泛開展公私合作，目前，澳大利亞、英國、法國、美國等發(fā)達國家處于領(lǐng)先地位。2002年，法國威望迪集團以近21億元的價格收購上海自來水浦東公司50%股權(quán)、50年經(jīng)營權(quán)的案例，是我國首次開展的PPP項目。近些年來，一些城市相繼運用PPP模式，在軌道交通、高速公路、自來水廠、發(fā)電廠、橋梁、碼頭等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中發(fā)揮了積極作用。

PPP模式具有以下基本特征：合作伙伴關(guān)系。PPP是一種公私合作伙伴關(guān)系的總和，一般情況下，公共部門和私營投資者多是以項目公司的形式存在，以合同條款約束雙方的行為，以平等的方式相互影響?！半p贏”或“多贏”的效果。PPP項目可以有效整合公私合作方的顯性和隱性資源，最大限度挖掘合作者的潛力，實現(xiàn)政府與私營投資者的優(yōu)勢互補，相比預(yù)期的單獨行動，可達到更為有利的結(jié)果。平等分擔(dān)收益和風(fēng)險。PPP項目的建設(shè)運營期一般要達到20-30年，周期較長，政府與私人部門需簽訂一系列合同文本，細致地界定雙方權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，在項目建設(shè)和運營期間共同分享投資收益，共同承擔(dān)風(fēng)險。

眾所周知，投融資、特許經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)歸屬是確定PPP模式利益的核心，也是公共部門與私營投資者開展合作的重要前提?；谏鲜鋈齻€方面，主要可以將PPP細分出以下形式。

建設(shè)—轉(zhuǎn)移—運營（BTO）。這是目前PPP項目最常見的一種形式，是指政府與私營投資者簽訂協(xié)議投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，由私營企業(yè)負責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施的融資和建設(shè)，完工后將設(shè)施轉(zhuǎn)移給政府，政府把基礎(chǔ)設(shè)施以長期租賃的形式提供給私營企業(yè)，由其通過管理運營收回投資并獲取回報。

建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)移（BOT）或建設(shè)—運營—擁有—轉(zhuǎn)移（BOOT）。是指由政府與私營投資者簽訂特許權(quán)協(xié)議，授予私營投資者負責(zé)安排融資、建設(shè)、經(jīng)營、維護，并在特許權(quán)期內(nèi)經(jīng)營項目獲取投資回報，在項目特許權(quán)期滿，政府支付一定資金（或無償）從私營企業(yè)手中取得基礎(chǔ)設(shè)施項目。京承調(diào)整公路（二期）就是采取BOT的典型案例。

建設(shè)—擁有—運營（BOO）。在該模式下，由私營投資者負責(zé)公共基礎(chǔ)設(shè)施的融資、建設(shè)，并擁有該項設(shè)施，對設(shè)施進行永久性經(jīng)營。

租賃—建設(shè)—運營（LBO）。政府與私營投資者簽訂長期租賃協(xié)議，由私營投資者租賃業(yè)已存在的基礎(chǔ)設(shè)施，向政府交納一定的租賃費用，并憑借自己的資金融資能力對基礎(chǔ)設(shè)施進行擴建，負責(zé)其運營和維護，獲取投資回報。

購買—建設(shè)—運營（BBO）。政府將原有的公共基礎(chǔ)設(shè)施出售給私營投資者，由私營投資者負責(zé)對基礎(chǔ)設(shè)施進行改、擴建，并擁有永久性經(jīng)營權(quán)。

現(xiàn)階段推廣PPP的重要意義

PPP模式是一種能使政府、企業(yè)、社會多方共贏的公共產(chǎn)品提供方式。在現(xiàn)階段加快推廣運用PPP模式，是轉(zhuǎn)變政府職能、整合社會資源、提升公共服務(wù)水平的體制變革，也是建立現(xiàn)代財政制度、優(yōu)化資源配置、促進社會公平的客觀要求。

更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。政府公共部門通過PPP引入社會資本為社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，形成了混合所有制經(jīng)濟，實現(xiàn)了現(xiàn)代市場體系產(chǎn)權(quán)方面的新突破。這種基于共同合作中按股份制形成的清晰多元化主體，可以最大限度激發(fā)市場在資源配置中的決定性作用，在有效緩解政府投資不足的同時，通過引進私營投資者基于市場要素形成的生產(chǎn)管理技術(shù)，形成優(yōu)于計劃和市場單獨作用的新型管理、運行體制。

有效減輕財政支出壓力。在未來幾十年，推進新型城鎮(zhèn)化需要大量的投資。從現(xiàn)實情況看，基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)投資多是依賴財政安排及政府性債務(wù)，投資缺口逐步擴大、資金效率不高、投資回報率低等投融資體制弊端業(yè)已顯現(xiàn)。PPP模式可以吸引大量民間資本和社會資金，形成多元化、可持續(xù)的資金投入機制，有效減輕各級政府的支出壓力。

加快轉(zhuǎn)變政府職能。PPP能夠?qū)⒄膽?zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機地結(jié)合起來，有助于厘清政府與市場邊界，增強政府的法制意識和市場意識，全面提升公共管理和服務(wù)水平。

促進建立現(xiàn)代財政制度。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，PPP模式強調(diào)市場機制的作用，強調(diào)政府與社會資本各盡所能，強調(diào)社會資本的深度參與，符合現(xiàn)代財政制度優(yōu)化資源配置、促進社會公平的基本要求。其次，PPP項目投資回報周期較長，要求政府從以往單一年度預(yù)算收支管理逐步向中長期財政規(guī)劃和“資產(chǎn)負債管理”轉(zhuǎn)變，有利于提高財政的規(guī)劃性和可持續(xù)性，防范和化解中長期財政風(fēng)險。

進一步提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運營水平。PPP模式意味著在公共物品和服務(wù)的提供中將取消原有的壟斷壁壘，引進市場競爭機制，有效的競爭將提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)供給效率。與此同時，私營投資者出于利益驅(qū)動和回收投資的需要，勢必充分發(fā)揮其在管理方面的優(yōu)勢，提高基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和服務(wù)水平，進一步降低建設(shè)和運營成本。

當(dāng)前PPP開展中存在的一些問題

總體來看，PPP模式已逐漸被接受。但PPP在我國起步較晚，一些試點項目還在探索和創(chuàng)新中，在應(yīng)用過程中也暴露出一些問題。

PPP法律環(huán)境不完善。PPP項目實際是在一系列政策法規(guī)文件和合約的約束下運行的，現(xiàn)階段我國尚沒有成文的PPP法律法規(guī)。盡管地方政府及部門相繼出臺了一些制度政策，但權(quán)威性不強，部分文件之間甚至相互矛盾，難以支持PPP項目的長遠和可持續(xù)發(fā)展。

缺乏專門的管理協(xié)調(diào)機構(gòu)。參考國外成功經(jīng)驗，多數(shù)國家都設(shè)有PPP管理機構(gòu)，負責(zé)指導(dǎo)PPP項目確定，清晰劃分公私部門在PPP項目中的角色和責(zé)任，制定規(guī)范文本和合同指南，對項目開展實行監(jiān)管。而在我國開展的PPP項目，多由各項目的管理部門自行負責(zé)，缺乏一個綜合性部門對PPP項目實施規(guī)范管理。

績效考核評價體系尚不健全。目前，我國的PPP模式多是以融資作為主要目標，政府對于項目建設(shè)和運營缺乏明確的績效評估體系，因此在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和后期運營過程中，容易出現(xiàn)投入產(chǎn)出不高、項目實施進度滯后、財務(wù)風(fēng)險控制不嚴等問題。

私營部門融資還存在障礙。私營投資者在融資上表現(xiàn)出渠道窄、成本高、規(guī)模小等制度性缺陷，使其在參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中處于不利地位，并嚴重影響社會資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)的積極性。

風(fēng)險共擔(dān)機制未得到充分保證。我國當(dāng)前實施的PPP項目中，有相當(dāng)比例帶有財政補貼的色彩。這些項目盡管名義上采用PPP模式，但政府承諾對涉及風(fēng)險予以“兜底”，并沒有與私營投資者共同承擔(dān)，在一定程度上加劇了財政風(fēng)險。

加快推廣應(yīng)用PPP

黨的十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營”，同時，《決定》還明確要積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟。2013年底，財政部部長樓繼偉在全國財政工作會議上，專門從體制機制創(chuàng)新的角度，對發(fā)展PPP模式作出了全面、系統(tǒng)的工作部署。

建立健全法規(guī)制度體系，營造良好的法制環(huán)境。健全的法規(guī)制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎(chǔ)，也是增強投資者信心、降低項目風(fēng)險的有效措施。作為項目運作的監(jiān)督者和指導(dǎo)者，政府應(yīng)從保護和促進公共利益的立場出發(fā)，對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理，消除有沖突的制度障礙，進一步明確PPP項目操作規(guī)則，特別是對市場準入、政府采購、預(yù)算管理、風(fēng)險分擔(dān)、流程管理、績效評價和爭議解決等要素提供必要的法規(guī)制度支持。

厘清政府和市場的邊界，加快轉(zhuǎn)變政府公共服務(wù)職能。一是轉(zhuǎn)變以往政府投資“包攬一切”的模式，逐步加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共事業(yè)領(lǐng)域?qū)ι鐣Y本的開放空間，并建立權(quán)、責(zé)、利均等的合作伙伴關(guān)系。二是結(jié)合城市發(fā)展的中長期規(guī)劃，研究制定PPP項目的總體計劃和實施步驟，穩(wěn)定私營投資者的投資預(yù)期。三是對社會資本參與的PPP項目，實施與國有經(jīng)濟一視同仁的金融、外匯、用地等相關(guān)政策。此外，在綜合考慮建設(shè)周期和投資回報水平的基礎(chǔ)上，還可以適當(dāng)給予準入、審批、運營、融資等方面的優(yōu)惠政策。

加快建立PPP管理機構(gòu)，積極推進規(guī)范化、專業(yè)化管理。建議各級政府盡快建立起PPP項目協(xié)調(diào)管理體制，組建由政府部門牽頭，財政、發(fā)展改革、規(guī)劃等相關(guān)部門組成的領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌負責(zé)PPP項目的重大事項決策和協(xié)調(diào)。同時，積極培養(yǎng)精通法律、預(yù)算編制、項目管理等專業(yè)的復(fù)合型人才，努力實現(xiàn)系統(tǒng)化、規(guī)范化、專業(yè)化管理。

公開、公正、規(guī)范選擇合作伙伴，嚴格項目合同管理。一是財政部門要加強PPP項目合作伙伴的政府采購管理，利用政府采購信息平臺上發(fā)布項目清單、招選合作伙伴的信息，做到公開信息發(fā)布。二是盡快建立由經(jīng)驗豐富的專業(yè)人員組成的PPP項目評審專家?guī)欤凑照少彸绦?，進行招標評議，規(guī)范操作，綜合評估項目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗和財務(wù)實力等因素。三是在訂立具體合同過程中，財政部門要會同行業(yè)主管部門，重點做實項目績效要求、資金支付、運營定價調(diào)整、爭議解決程序、退出安排等合同關(guān)鍵條款，確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。

探索建立科學(xué)的績效評價考核體系，加強對PPP項目的監(jiān)管。一是建立科學(xué)、合理的績效指標考核體系，對PPP項目的目標實現(xiàn)、建設(shè)運營、資金運用、工程質(zhì)量、公眾滿意度等內(nèi)容開展績效評價，并通過完善法人治理結(jié)構(gòu)，建立健全激勵約束機制。二是采取公開競爭的方式聘請咨詢機構(gòu)、專家、法律顧問參與到項目之中，在為項目評估、合作伙伴篩選、方案設(shè)計等方面提供專業(yè)服務(wù)的同時，協(xié)助政府部門確定績效評價的指標、標準及權(quán)重。三是積極推進政務(wù)信息公開，讓社會公眾直接參與到項目評議過程之中。四是加強財政審計監(jiān)督，重點對績效目標實現(xiàn)、運營維護成本、運營定價及調(diào)整、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、投融資方案、中長期財政補貼等內(nèi)容開展財政審計監(jiān)督，確保PPP項目平穩(wěn)、有序?qū)嵤?/p>

（作者：北京市財政局局長）

責(zé)任編輯：魏曄玲