控?zé)熈⒎?利益博弈法難立

陳沙沙

“全國吸煙人數(shù)超過3億，15歲以上人群吸煙率為28.1%，7.4億非吸煙人群遭受二手煙危害，煙草消費帶來了沉重的疾病負擔(dān)?！?2月10日，在國家衛(wèi)生計生委召開的新聞發(fā)布會上，新聞發(fā)言人姚宏文談道。

2014年，我國控?zé)熈⒎ㄈ〉幂^大進展。從《廣告法》中涉及煙草條款的修訂，到近期《公共場所控制吸煙條例》征求意見稿發(fā)布;從3月深圳經(jīng)濟特區(qū)控制吸煙條例正式實施，到11月《北京市控制吸煙條例》表決通過。

至此，控?zé)熈⒎◤牡胤綄用嫔仙絿覍用?，將覆蓋全國控?zé)熈⒎^(qū)，公共場合全面禁煙得到了物質(zhì)經(jīng)費保障和考核制度保障。

誠然，控?zé)熢缫巡皇且粋€新鮮的話題，喊了這么多年，吸煙人數(shù)和煙草銷售數(shù)量不減反增，地方控?zé)煑l例也是“雷聲大雨點小”。但回溯漫漫控?zé)熉?，業(yè)內(nèi)多數(shù)專家認為中國控?zé)熓聵I(yè)迎來多年以來最大的政策支持。

“與虎謀皮”般的博弈

發(fā)布會上，姚宏文談道，我國每年死于吸煙相關(guān)疾病的人數(shù)達136.6萬人，約10萬人死于二手煙的“暴露”導(dǎo)致的相關(guān)疾病?！拔覈鞘澜缟献畲蟮臒煵萆a(chǎn)國和消費國，也是受煙草危害最嚴重的國家之一?！?/p>

據(jù)中國控?zé)焻f(xié)會提供的材料顯示，研究表明，如不采取有效措施，我國到2030年，歸因于煙草使用導(dǎo)致相關(guān)疾病的死亡人數(shù)將突破300萬人，將給國民經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和醫(yī)療負擔(dān)帶來“井噴”式的災(zāi)難。

“在公共衛(wèi)生這個問題上，必須政府多管才行。因為市場對公共衛(wèi)生問題是沒有興趣的，市場是追逐利潤的?！敝袊ù髮W(xué)衛(wèi)生法研究中心特邀研究員于秀艷說。

然而，在煙草成為嚴重影響我國公共衛(wèi)生問題之時，由于立法緩慢、政企合一的煙草體制，中國控?zé)熯M程始終步履蹣跚，控?zé)熌繕?biāo)逐一落空。

在中國預(yù)防科學(xué)院原副院長、新探健康研究發(fā)展中心常務(wù)副主任、控?zé)煂＜覅且巳嚎磥?，各地?zé)熿F繚繞與煙草業(yè)的強烈干預(yù)不無關(guān)系?！斑@是與虎謀皮啊?！?/p>

據(jù)《民生周刊》記者了解，這場雙方從不避諱的博弈由來已久，甚至可追溯到2003年我國簽署世界衛(wèi)生組織（WHO）《煙草控制框架公約》（下稱公約）之時。

吳宜群告訴記者，公約本身是要求煙草廣告“全面禁止”。但在公約翻譯成中文的過程中，被煙草業(yè)代表“動過手腳”，將“全面”翻譯成了“廣泛”。

她舉證，在由國家煙草專賣局組織課題組編寫的《〈WHO煙草控制框架公約〉對案及對中國煙草影響對策研究》（下稱“雙對”）一書中，多次提到煙草業(yè)對公約譯本的影響。

書中提到：2003年3月，公約通過后，我國政府代表團承擔(dān)了公約中文文本的審校工作，“雙對”課題組所屬資料翻譯組組長趙百東博士作為國家煙草專賣局代表參與了全部審校過程，建議將英文文本中的“should”和“comprehensive”分別對應(yīng)的中文譯為“宜”和“廣泛”，該建議被我國政府代表團采納。

“‘雙對’把他們怎么轉(zhuǎn)變手法繼續(xù)擴張煙草市場、采取怎樣的策略削弱或淡化公約的影響和盤托出?！痹趨且巳嚎磥恚皬V泛”與“全面”，一詞之差存在本質(zhì)性的差別，致使此后履行公約時，對煙草廣告是限制而不是全面禁止。

“煙草廣告一直不絕于目?！眳且巳号e例，北京西站南廣場就高掛著云南紅塔集團的巨幅廣告牌。

另據(jù)中國控?zé)焻f(xié)會于2013年對煙草廣告、促銷和贊助行為進行的為時100天的監(jiān)測，共發(fā)現(xiàn)煙草企業(yè)開展了149起煙草贊助活動，涉及22個省、直轄市。

為了修正當(dāng)年的“錯誤方向”，在今年《廣告法（修訂草案）》征求意見之初，控?zé)熃玢T足干勁，奔走呼吁，希望全面禁止一切形式的煙草廣告、促銷和贊助，從而履行公約和《中國煙草控制規(guī)劃（2012～2015）》的要求。

“《廣告法》20年沒有修訂了，特別是煙草廣告這一部分，如果不搭上車，又不知道要多少年了，它一直誤導(dǎo)青少年，誤導(dǎo)我們的吸煙者。”中國控?zé)焻f(xié)會常務(wù)副會長許桂華向記者談道，應(yīng)將“全面”寫進條款，不給煙草業(yè)留任何可乘之機。

針對控?zé)煂＜业暮粲?，今?月，中國煙草學(xué)會在北京召開《中華人民共和國廣告法（征求意見稿）》研討會。

與會煙草專家認為，廣泛禁止煙草廣告符合實際，建議保持目前相關(guān)條款表述不變。而全面禁止煙草廣告，隨意增加我國承擔(dān)的義務(wù)，將有損國家利益。

法制化加快與壓力同在

很多受訪控?zé)煂＜艺J為，圍繞《廣告法》修訂中關(guān)于煙草的爭議，折射出控?zé)熈⒎ㄒ恢边M展緩慢的壓力。

吳宜群將博弈難解的根源指向體制，國家煙草專賣局與中國煙草總公司是兩塊牌子一套人馬，是一種既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員的特殊經(jīng)營管理體制。

“這種政企不分的體制，國家煙草專賣局實際上主要是在維護煙草行業(yè)的利益，不可能有強烈的控?zé)熢竿?。?中國疾控中心原副主任、協(xié)和醫(yī)學(xué)院教授楊功煥對此表示贊同。

雖然，目前已有10多個城市頒布了控?zé)煹牡胤椒ㄒ?guī)，但公共場所禁煙依然有令難行。比如，1996年元旦，合肥市開始施行《合肥市公共場所禁止吸煙規(guī)定》，可18年來，合肥市沒有為此開出過一張罰單。

為了推進控?zé)煶尚?，多年來，控?zé)熃缫恢鼻Ш羧f喚一部全國性的控?zé)熈⒎ā４饲?，只?011年原國家衛(wèi)生部發(fā)布的部門規(guī)章——《公共場所衛(wèi)生管理條例》實施細則的第18條對公共場所吸煙有所限制。

11月24日，《公共場所控制吸煙條例（送審稿）》（下稱條例），向社會公開征求意見。作為第一部禁止在所有室內(nèi)公共場所和部分室外區(qū)域吸煙的全國性法規(guī)，這個送審稿引起公眾廣泛關(guān)注。

同時，送審稿公布后，專家和公眾開始產(chǎn)生相似擔(dān)憂，一些實際困難可能會阻礙這一法規(guī)的順利實施，決策者需要有充分考慮，做好相應(yīng)的制度設(shè)計。

在12月10日衛(wèi)計委召開的發(fā)布會上，中國政法大學(xué)教授劉莘直言，關(guān)于條例執(zhí)法主體就產(chǎn)生很多疑問，控?zé)煹膯栴}也是屬于九龍治水的情況，這是控?zé)煹年P(guān)鍵，如果設(shè)計得不好，就將變成一個“流產(chǎn)”的事情。

她進一步說道，就目前中國的控?zé)煻?，包括?dāng)前正在征求意見的條例，是把整個控?zé)煿ぷ鹘爻隽艘欢?。它是一個公共場所的控?zé)煑l例，也就是說種植煙草、煙價、稅等，在公共場所控?zé)煵糠诌€都沒有包含在里面。

有專家提出，應(yīng)采取經(jīng)濟杠桿措施來達到控?zé)熌康摹Ｒ晡恼劦?，世界上公認的最具有成本效應(yīng)的控?zé)煷胧┦翘岣邿煵莸亩愂蘸蛢r格，這也是世界衛(wèi)生組織推薦的最為有效的單項控?zé)煵呗浴?/p>

“當(dāng)前，我國正在深化財稅體制改革，這為實施提稅控?zé)煹拇胧┨峁┝穗y得的歷史機遇。國家衛(wèi)生計生委將與有關(guān)部門積極配合，研究制定相關(guān)的措施，努力推動提高煙草制品的稅收和價格，更好地維護公眾健康?！币晡恼f。