戶改“加減法”

郭鐵

2014年是落實(shí)十八屆三中全會深化改革目標(biāo)的一年，也是戶籍改革加速破題的一年。

《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》于7月30日正式發(fā)布，并提出到2020年基本建立“以人為本、科學(xué)高效、規(guī)范有序”的新型戶籍改革制度目標(biāo)。半年后的12月5日，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見，使人們相信改革落地并不遙遠(yuǎn)。

自1958年全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次將城鄉(xiāng)居民分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”以來，一紙戶口便成了橫亙在城市與農(nóng)村之間、人口流出地與流入地之間的一道門檻。戶改后，用戶口將人劃為三六九等的歷史即將遠(yuǎn)去。

中國人民公安大學(xué)教授王太元在接受媒體采訪時(shí)表示：“中國戶籍改革有兩條主線，一條是做減法，即把原先附著在戶籍上的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等權(quán)益剝離下來;另一條是做加法，通過實(shí)施居住證制度，賦予轉(zhuǎn)移入城的非戶籍人員享受公共服務(wù)的權(quán)益。如果不賦予權(quán)益，居住證和暫住證就沒有區(qū)別?！?/p>

伴隨2014年一系列戶改舉措的實(shí)施，這道涉及人身平等的“加減法”正在全面有序進(jìn)行。

新戶改目標(biāo)確立

7月30日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，公安部副部長黃明隨即在新聞發(fā)布會上指出，新戶籍改革目標(biāo)主要包括兩個(gè)方面：一是有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口;二是基本建立新型戶籍制度，統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記，全面實(shí)施居住證制度。

王太元在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)指出，戶籍制度改革是十八屆三中全會深化改革決定中城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)體現(xiàn)，涉及百姓生產(chǎn)生活、社會管理服務(wù)的各個(gè)方面，且影響深遠(yuǎn)。這種涉及全面領(lǐng)域的相關(guān)改革并不多，其改革影響的廣泛性和深遠(yuǎn)性足以使其成為今年較為重大的民生事件之一。

自十八屆三中全會提出進(jìn)一步深化戶籍制度改革起，僅半年左右，從中央到各部門就拿出了一整套方案。自7月份中央文件下發(fā)以來，各部門按照分配的路線圖、時(shí)間表、任務(wù)書迅速出臺了一系列措施。

在王太元看來，從習(xí)總書記就深化戶籍制度改革作出重要批示，到全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、中央政治局常委會議研究審議改革意見，到今年8月份農(nóng)村土地、宅基地確權(quán)，再到財(cái)稅改革基本公共服務(wù)目錄的細(xì)化，今年涉及戶籍制度改革出臺的各項(xiàng)決策政策共有十余項(xiàng)，并不僅有戶改意見和居住證制度改革。

作為對國務(wù)院意見的響應(yīng)，今年11月，黑龍江、河南等地紛紛出臺地方版的戶籍改革方案，其主要內(nèi)容為在全省范圍內(nèi)取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的性質(zhì)劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，且不得以退出“三權(quán)”作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。

事實(shí)上，黑龍江省早在2009年就探索過戶籍“一元化”改革，并在財(cái)政收入較好的七臺河市取得了城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)的幾個(gè)“統(tǒng)一”，如上學(xué)收費(fèi)問題、交通事故賠償?shù)?。然而在同為試點(diǎn)的齊齊哈爾、鶴崗等城市，由于財(cái)政收入有限且許多政策未取得上級部門授權(quán)，因此捆綁在戶籍上的政策清理進(jìn)展得并不順利，距城鄉(xiāng)居民基本公共服務(wù)均等化還有一定距離。

“公共服務(wù)均等化是由人社部于2011年率先提出的，嚴(yán)格來講，每個(gè)地方每個(gè)部門對‘均等化的落實(shí)還不太準(zhǔn)確。國務(wù)院戶改意見下發(fā)后，就必須準(zhǔn)確落實(shí)?！蓖跆f。

暫住證時(shí)代終結(jié)

“國務(wù)院有關(guān)部門、地方各級政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極創(chuàng)造條件，使居住證持有人享有與當(dāng)?shù)貞艏丝谕鹊臋?quán)利和便利?！?2月5日，國務(wù)院法制辦就《居住證管理辦法（征求意見稿）》公開向社會征求意見，其中“同等”二字令人印象深刻，成為戶改進(jìn)程中的一道重要“加法”。

根據(jù)征求意見稿有關(guān)規(guī)定，居住證持有人可與當(dāng)?shù)貞艏丝谠诹x務(wù)教育、就業(yè)等多項(xiàng)基本公共服務(wù)方面享受平等待遇，并可逐步享有住房保障、養(yǎng)老服務(wù)、社會救助、隨遷子女異地中高考等權(quán)利。征求意見稿同時(shí)也對落戶條件進(jìn)行了明確規(guī)定。

中央黨校教授王海光在接受媒體采訪時(shí)認(rèn)為，居住證與以前的審批制度相比，最大的差異在于將標(biāo)準(zhǔn)社會化了，政府有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)并向社會公布，人們可以進(jìn)行監(jiān)督。

我國從上世紀(jì)80年代中后期開始實(shí)行暫住證制度，與之相比，居住證將承載更多的基本公共服務(wù)功能。而在此次征求意見稿出臺之前，備受關(guān)注的北上廣深及一些二線城市，就已經(jīng)進(jìn)行了居住證制度的探索。

廣東省深圳市自2008年開始推行居住證制度，并在《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)居住證條例》頒布后提升了證件含金量，持有人可以根據(jù)居住、就業(yè)年限等條件階梯式享有住房保障等權(quán)益;四川省成都市早在2011年就正式實(shí)施了《成都市居住證管理規(guī)定》，同時(shí)取消了暫住證制度;2013年，上海市頒布《上海市居住證管理辦法》，決定采取積分落戶制。天津市也決定從2014年起開始試行非津籍常住人口居住證管理辦法，采取積分落戶制。

“北京戶籍制度改革的路線圖已經(jīng)很明確了?！薄毒幼∽C管理辦法（征求意見稿）》下發(fā)后，遲遲未有戶改動作的北京成為關(guān)注焦點(diǎn)，同時(shí)也引來各種猜測。

數(shù)據(jù)顯示，截至2013年底，在京流動人口已達(dá)到758萬，成為北京新增人口最主要的來源。如果將2004到2013年的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比可以發(fā)現(xiàn)，北京平均每天增加的常住人口數(shù)字為1704人，常住外來人口為1296人，這對城市的綜合承載能力提出了極大考驗(yàn)。

對北京市戶籍改革背景較為熟悉的北京大學(xué)人口研究所教授陸杰華在接受媒體采訪時(shí)透露，最早明年年底，北京積分落戶的政策就有可能落地。就北京而言，“這項(xiàng)政策肯定會實(shí)行的，但怎么實(shí)行，還得再觀望。”他同時(shí)指出，由于北京的特殊性，其積分落戶的門檻肯定會比其他城市更高，惠及的人群會十分有限。

制度配套需要時(shí)間

“戶籍改革各地都在積極響應(yīng)，有幾個(gè)政策已經(jīng)出臺，但這只是我們看到的幾個(gè)很小的方面，甚至?xí)腥苏J(rèn)為這次改革不像以前那樣在出臺后有很大動靜?！蓖跆治稣J(rèn)為，“改革沒有動靜不是因?yàn)橥菩欣щy，而沒有特別巨大的反響才是正常的，因?yàn)楦母锷婕暗礁鱾€(gè)領(lǐng)域各個(gè)制度的變革，需要調(diào)查研究、設(shè)計(jì)制度的過程，需要時(shí)間進(jìn)行制度配套。個(gè)別地方出臺得早，并不意味著出臺得對，未必全面體現(xiàn)中央精神及結(jié)合本地實(shí)際?！?/p>

在談及此次戶籍改革的困難時(shí)，黃明曾公開表示，戶籍制度改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，面臨的情況復(fù)雜，需要兼顧的因素多，統(tǒng)籌推進(jìn)的難度大。一是我國人口眾多、城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展差距較大，難以平衡;二是許多公共服務(wù)和社會福利政策長期與戶籍直接掛鉤，難以剝離;三是各類群體發(fā)展愿望和利益訴求多元多樣，難以協(xié)調(diào)。“這些深層次矛盾決定了推進(jìn)戶籍制度改革的復(fù)雜性、艱巨性和長期性?！?/p>

值得思考的是，隨著農(nóng)村土地價(jià)值的日益高企及農(nóng)村基本公共服務(wù)的逐漸提升，農(nóng)民戶口“進(jìn)城”的意愿并不是十分強(qiáng)烈，哈爾濱戶籍改革推行一個(gè)月無人換本就是一個(gè)典型例子。

黑龍江省公安廳治安管理總隊(duì)副隊(duì)長劉新海談及原因時(shí)就曾指出：“雖然我們的政策是落戶不與‘三權(quán)掛鉤，但農(nóng)民可能考慮到進(jìn)城后，如果把根留在城里了，將來無法參與第三輪、第四輪土地承包。”

針對這種現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員廖洪樂在接受《民生周刊》記者采訪時(shí)曾表示：“農(nóng)民不愿意把戶口改為城鎮(zhèn)戶口是個(gè)好現(xiàn)象，證明農(nóng)民有財(cái)產(chǎn)意識和權(quán)利意識了，這就需要把附著在戶口上的利益剝離，不是戶口改了權(quán)益就改了?！?/p>

然而，將戶口與綁定在上面的各項(xiàng)政策進(jìn)行清理需要投入大量時(shí)間，同時(shí)在取消農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)戶口差別、實(shí)行居住證制度以后，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化也需要財(cái)政投入。對于農(nóng)業(yè)人口大省及經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)而言，資金是個(gè)不小的壓力，就連外來人口居多的北京也面臨同樣問題。

針對這個(gè)問題，王太元認(rèn)為，今年7月出臺的戶改意見明確提出了中央及各部門要進(jìn)行財(cái)政配套，地方認(rèn)為財(cái)政問題沒有解決，是因?yàn)楦鞑块T的配套措施和政策出臺也需要時(shí)間表。他同時(shí)再次強(qiáng)調(diào)，戶籍改革應(yīng)結(jié)合各地實(shí)際，避免一哄而上、一哄而散，否則將與中央改革精神相違背。endprint