我國節(jié)能減排財稅政策及其政策優(yōu)化研究

改革開放以來，中國經(jīng)濟取得了飛速發(fā)展，學(xué)界稱之為“中國的奇跡”。“中國的奇跡”所代表的經(jīng)濟輝煌成就背后，是能源的大量消耗及環(huán)境的破壞，致使環(huán)境和能源之問題不能忽視。雖然相關(guān)部門出臺了多項財稅政策和制度辦法，初步建立了一套支持節(jié)能減排的財稅政策體系，大大加快了節(jié)能環(huán)保、新能源、新能源汽車等新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但總體上來看，我國能源利用率遠低于發(fā)達國家。通過分析目前我國節(jié)能財稅政策存在的問題，就完善節(jié)能財稅政策提出若干建議。

一、當前我國節(jié)能減排財稅政策存在的問題

（一）規(guī)范排污收費制度

排污收費制度是指國家向排放污染物的個人或企業(yè)即排污者根據(jù)法律的規(guī)定收取一定費用的制度。它是“誰污染誰付費”原則的體現(xiàn)，在運用科斯定理來解決企業(yè)或個人負的外部性時，就是要求政府運用經(jīng)濟手段要求污染者來承擔(dān)對他人和社會所造成的損失，使其外部不經(jīng)濟行為內(nèi)部化，從而使社會的邊際收益等于企業(yè)或個人的邊際收益。出于理性人自身利益最大化的動機，排污企業(yè)或者個人必將加強管理，控制排污水平，從而達到帕累托最優(yōu)資源配置狀態(tài)。而在實際活動中，我國排污收費制度存在著征收標準偏低、開征面不廣、程序不規(guī)范、法律責(zé)任不清等問題。

（二）節(jié)能減排產(chǎn)業(yè)投入不足，節(jié)能減排管理制度還需進一步完善

伴隨我國經(jīng)濟和工業(yè)增速的放緩，雖然對我國現(xiàn)階段節(jié)能減排是一個難得的機遇，但是投入不足仍是限制工業(yè)節(jié)能減排的一個重大瓶頸。原因在于，節(jié)能減排專業(yè)性很強，我國工業(yè)節(jié)能減排項目投入單靠企業(yè)或者個人的投入難以承受，很多減排項目只能依靠政府的大力支持才能實施，造成了投入的供給不足與需求過剩。另外以前所投入的節(jié)能財政資金的配置使用也缺乏相應(yīng)的靈活性，很少根據(jù)實際情況進行及時的調(diào)整，這也在一定程度上限制了財政投入的使用效率。

目前，各級地方政府是節(jié)能減排的具體責(zé)任和實施主體，節(jié)能減排目標的落實主要依靠行政性手段，付出的成本較高。行政性手段加大了對企業(yè)的直接干預(yù)，提高了全社會的節(jié)能減排成本，降低了經(jīng)濟運行效率。因此，節(jié)能減排管理制度急需進一步完善，使市場化機制成為節(jié)能減排基礎(chǔ)性激勵機制。

（三）規(guī)范節(jié)能減排資金的管理與監(jiān)督

在實際工作中由于政府工作的行政化及官僚化，政府的部分節(jié)能資金并非一定按照事先預(yù)算按時到位，少數(shù)地方財政部門存在著扣留政府對排污節(jié)能投入的資金，從而導(dǎo)致一些項目建設(shè)進展緩慢。由于缺乏有效的監(jiān)管，即使到位的專項資金，也存在著違規(guī)使用以及挪為他用的問題，即資金并未真正用到排污節(jié)能上。

（四） 健全稅制體系

西方經(jīng)濟學(xué)認為，環(huán)境問題產(chǎn)生于生產(chǎn)活動的負外部性。生產(chǎn)的負外部性是指一個企業(yè)或者個人在自己的活動中對他人的福利產(chǎn)生了一種不利影響，而企業(yè)或者個人在決策時并未將這種不利影響考慮在其中。通過經(jīng)濟模型可知，在存在負外部行的情況下，追求私利最大化的動機必然導(dǎo)致資源配置不當。為了實現(xiàn)負外部行為內(nèi)部化，政府需通過征稅，對其行為進行矯正。而在實際中，由于存在著稅目和稅率的設(shè)計較為單一及征稅范圍不全，從而使矯正效果對某些未納入范圍污染的產(chǎn)品作用較小。

（五）現(xiàn)行稅收政策存在“重鼓勵、輕制約”的缺陷

目前，國家在再生資源回收、資源綜合利用、節(jié)能減排等方面出臺了許多優(yōu)惠政策，但對資源浪費、環(huán)境污染等方面的制約性稅收政策明顯不足。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：一是資源稅制度存在缺陷。資源稅除石油和天然氣以外以銷售量或自用量為計稅依據(jù)，導(dǎo)致企業(yè)在開采中“揀肥棄瘦”，造成資源無序開采和大量浪費；大多數(shù)資源產(chǎn)品采用定額稅率，導(dǎo)致應(yīng)納稅額與資源的價格相脫離，稅收杠桿和價格杠桿均無法發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。二是消費稅制有待于進一步完善。如對造成資源嚴重浪費和污染的一次性用品，除了方便筷之外，衛(wèi)生紙品、塑料包裝袋、電池等均還沒有納入征稅范圍。三是缺乏完善的環(huán)境保護稅制。

二、完善與優(yōu)化節(jié)能減排財稅政策

財稅政策指政府變動稅收和支出以便影響總需求，從而達到一定經(jīng)濟目標的政策。變動稅收是指改變稅率和稅率結(jié)構(gòu)，通過財政投入結(jié)構(gòu)的安排，以及稅費政策的完善，以達到限制高耗能產(chǎn)業(yè)的進入及發(fā)展和鼓勵可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而更好的構(gòu)建資源節(jié)約型社會。

（一）完善排污收費制度

實施排污收費制度的目的是保護和改善環(huán)境，最終保障人體健康，促進經(jīng)濟社會與環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。為貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)環(huán)境友好型社會，控制污染物排放，應(yīng)針對現(xiàn)行排污收費制度存在的問題，適度調(diào)整排污收費標準、擴大排污收費征收范圍、健全排污收費管理機制、加大排污收費稽查力度。為了更好的達到收費的效果，收費標準應(yīng)適當?shù)纳险{(diào)，至少等于治理該污染所付出的成本。對于污染較重的城市，應(yīng)該增加對高耗能、高污染的懲治力度，促使其轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

（二）增加政府投入，推動節(jié)能減排

雖然當前經(jīng)濟放緩，政府財政增支減收因素增加，但政府仍需采取積極的財政政策，加大節(jié)能減排的財政投入，以扶持可再生新型能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。同時通過財政投入來促進高能耗、高污染行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級以及技術(shù)設(shè)備等更新?lián)Q代。通過有效的資金注入機制，來保障節(jié)能減排任務(wù)的實現(xiàn)。

（三）優(yōu)化財政資金管理，提高使用效率

在具體管理方式上，一個資金一個辦法，明確資金申報條件、申報程序、撥付使用等內(nèi)容，做到有章可循，公開透明。加大監(jiān)督檢查力度。組織財政部駐各地專員辦等機構(gòu)對項目實施情況、節(jié)能量及節(jié)能效果、節(jié)能資金的使用情況等進行專項檢查，確保資金不挪作他用，達到安全、規(guī)范、有效的目標，注重發(fā)揮財政資金“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，吸引社會資本和民間資本進入節(jié)能減排領(lǐng)域，整個社會形成穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展的資金投入機制，促進節(jié)能減排發(fā)展。

（四）完善健全稅費制度，促進節(jié)能減排

鑒于我國稅制中存在的問題，必須建立健全稅制體系，以促進節(jié)能減排目標的實現(xiàn)。具體措施主要有：

（1）推進排污收費制度改革

由于我國排污收費制度存在著征收標準偏低、開征面不廣、程序不規(guī)范、法律責(zé)任不清等問題。因此有必要提高排污收費的標準，擴大征收范圍，凡是對環(huán)境造成污染的行為都應(yīng)納入其中，從而約束企業(yè)或者個人的行為，同時建立一套規(guī)范的程序，并貫徹實施，以此來明確各自的責(zé)任，來完善排污收費制度。

（2）完善消費稅制度

政府把大量高能源、高消耗、易造成環(huán)境污染的產(chǎn)品納入征稅范圍，以此來增加新企業(yè)進入該行業(yè)的成本。通過調(diào)整消費稅的稅率和征稅環(huán)節(jié)，來體現(xiàn)政府的政策導(dǎo)向，從而促使消費者和企業(yè)來調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。

（3）規(guī)范稅收優(yōu)惠政策

對國家鼓勵的可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、項目給予稅收優(yōu)惠，從而扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并將其落到實處。通過稅收引導(dǎo)和資金流動，引導(dǎo)資金投向國家鼓勵的新型產(chǎn)業(yè)，從而減輕環(huán)保的壓力和治理成本，提高企業(yè)積極性，來進行環(huán)保項目投資，以此推動低能耗、低污染行業(yè)的發(fā)展。

雖然我國節(jié)能減排工作取得了重大進展，但隨著經(jīng)濟增長與環(huán)境問題矛盾的日益尖銳，只有堅持健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展，才能使我國經(jīng)濟得到長遠發(fā)展。通過發(fā)揮財稅政策的作用，來淘汰落后產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)新興產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，以此來更好的實現(xiàn)節(jié)能減排的任務(wù)。