轉(zhuǎn)型時期我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護問題初探

隨著我國改革的不斷深入，城市化步伐的加快，人口遷移，特別是農(nóng)村人口流動空前頻繁。由于我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)和自身經(jīng)濟條件的限制，農(nóng)民進城后，只能將孩子留在農(nóng)村并托付給其他人照看，最終形成農(nóng)民工父母與子女兩地分隔的局面，即“留守兒童”現(xiàn)象。伴隨著現(xiàn)代化進程的加快，未來若干年留守兒童人數(shù)將進一步增加。在現(xiàn)實情況下，留守兒童的監(jiān)護問題必將成為社會各界關(guān)注的一個焦點問題。

一、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護現(xiàn)狀與問題

據(jù)調(diào)查，農(nóng)村留守兒童的監(jiān)護類型主要包括單親監(jiān)護、隔代監(jiān)護、上代監(jiān)護以及同輩監(jiān)護四種類型，其中以單親監(jiān)護為主，其次是隔代監(jiān)護，上代監(jiān)護、同輩監(jiān)護的情況雖存在，但數(shù)量不多。隔代監(jiān)護的監(jiān)護人文化素質(zhì)較低，家務(wù)和田間勞作消耗了絕大部分精力，由于祖孫間特殊的血緣關(guān)系經(jīng)常采取溺愛或置之不理的管教方式，因此隔代監(jiān)護帶來的問題最多。上代監(jiān)護的監(jiān)護人與留守兒童之間由于不是親子關(guān)系，很多孩子心情和心理發(fā)育都受到了影響，由于此類監(jiān)護人不是法定監(jiān)護人，往往還有自己的子女，因此相比隔代監(jiān)護而言缺乏有效的監(jiān)護，被監(jiān)護人的合法權(quán)益很容易受到忽視或侵犯。同輩監(jiān)護或自我監(jiān)護由于監(jiān)護人本身是未成年人，本該是受照顧的對象，現(xiàn)在卻要擔(dān)負(fù)整個家庭生活的重?fù)?dān)，他們心理壓力大，不能很好充當(dāng)監(jiān)護人。

二、農(nóng)村留守兒童監(jiān)護問題成因的法學(xué)分析

從法學(xué)的角度看，造成我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護缺失的原因與我國未成年人監(jiān)護制度的法律設(shè)計有很大關(guān)系。

（一）監(jiān)護制度立法不足

我國現(xiàn)行的監(jiān)護制度主要由《民法通則》及《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》（以下簡稱《意見》） 進行規(guī)定，在立法體例上采取親權(quán)與監(jiān)護混合立法的形式。我國民法并未明確規(guī)定監(jiān)護人的資格，僅在《民法通則》第16條第2款原則規(guī)定了監(jiān)護人須有監(jiān)護能力。對于如何認(rèn)定“監(jiān)護能力”問題，《意見》第11條解釋為：“認(rèn)定監(jiān)護人的監(jiān)護能力，應(yīng)當(dāng)根據(jù)監(jiān)護人的身體健康狀況、經(jīng)濟條件，以及與被監(jiān)護人在生活上的聯(lián)系狀況等因素確定?！痹摻忉岆m為確定監(jiān)護人資格提供了一定標(biāo)準(zhǔn)，但只考慮到監(jiān)護人自身健康狀況、經(jīng)濟條件等因素，忽視了監(jiān)護人的品格、教育能力等其他因素，因此難以保證監(jiān)護人全面、真正地履行職責(zé)。

（二）監(jiān)護觀念陳舊

中國自古就有強大的宗族思想觀念?！霸谥袊l(xiāng)土社會中，不論政治、經(jīng)濟、宗教等功能都可以利用家族來擔(dān)負(fù)”的觀念影響著留守兒童監(jiān)護制度的建設(shè)。我國農(nóng)村長期實行家長制，家庭關(guān)系中父母的權(quán)威性要勝過法律的權(quán)威性，父母對子女擁有絕對控制權(quán)和管理權(quán)。1986年《民法通則》的實行使得中國法律史上第一次有了“監(jiān)護”這一字眼， 但其帶有歷史局限性，社會化、公法化層次較低。隨著社會經(jīng)濟發(fā)展， 這種過分依賴親屬監(jiān)護的制度已不能適應(yīng)時代發(fā)展的要求，一些留守兒童由于父母死亡等原因得不到及時有效監(jiān)護，只能成為流浪兒或問題兒童，甚至走上犯罪道路。

（三）監(jiān)護人權(quán)利義務(wù)不對稱

關(guān)于監(jiān)護人是否享有報酬請求權(quán)，縱觀各國立法大致有三種：一是無償原則，法律明文規(guī)定監(jiān)護人不能獲取報酬；二是有償原則，認(rèn)為履行監(jiān)護職責(zé)應(yīng)該獲得報酬；三是補償原則，即法律規(guī)定無償監(jiān)護，但基于監(jiān)護人付出的艱辛勞動及被監(jiān)護人財產(chǎn)狀況等情況，由監(jiān)護權(quán)力機關(guān)決定給予監(jiān)護人適當(dāng)報酬。我國未區(qū)分親權(quán)與監(jiān)護制度，學(xué)者普遍認(rèn)為監(jiān)護的性質(zhì)屬于職責(zé)，監(jiān)護制度并未明確規(guī)定非父母監(jiān)護人的相關(guān)權(quán)利，從而使得委托監(jiān)護中臨時監(jiān)護人的權(quán)利義務(wù)不對稱。這一方面導(dǎo)致許多人不愿意擔(dān)任留守兒童的臨時監(jiān)護人，另一方面，由于權(quán)益難以得到保障，臨時監(jiān)護人全面履行監(jiān)護職責(zé)的積極性也受到一定程度挫傷。

三、我國農(nóng)村留守兒童監(jiān)護權(quán)缺失問題的應(yīng)對

（一）完善未成年人監(jiān)護制度立法體例

未成年人監(jiān)護制度的立法體例，可參照大陸法系國家的普遍做法，分別規(guī)定監(jiān)護制度與親權(quán)。對未成年人而言，應(yīng)首先確認(rèn)保護的制度是親權(quán)，親權(quán)人不能通過行使親權(quán)保護未成年人時，可將部分義務(wù)通過委托監(jiān)護的方式委托給他人行使，對不能委托給他人行使的監(jiān)護職責(zé)（如懲戒權(quán)、財產(chǎn)使用收益權(quán)等），親權(quán)人必須親自行使。

（二）建立國家監(jiān)護制度

國家監(jiān)護制度，顧名思義，是指國家對留守兒童問題的介入，對監(jiān)護問題建章立制。立法上，應(yīng)對監(jiān)護人提出義務(wù)，確保監(jiān)護人的履行，并在居委會及村委會一級予以監(jiān)督，對監(jiān)護人不履行或沒有盡到監(jiān)督義務(wù)的情況予以制裁。如果出現(xiàn)監(jiān)護人不在位，或條件不允許的情況，國家應(yīng)保障留守兒童的生活、就學(xué)問題。

（三）設(shè)立監(jiān)護監(jiān)督人或監(jiān)督機構(gòu)

監(jiān)護人履行監(jiān)護職責(zé)狀況如何，直接影響未成年人能否健康成長，因此建議設(shè)立監(jiān)護人或監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督制度，以保障監(jiān)護人全面準(zhǔn)確履行監(jiān)護職責(zé)。首先，可采用遺囑的方式為子女在指定監(jiān)護人的基礎(chǔ)上再指定監(jiān)護監(jiān)督人。其次， 在未成年人監(jiān)護和保護職責(zé)中， 政府行政部門介于家庭和國家、當(dāng)事人和司法主體之間，是重要的中間環(huán)節(jié)，理應(yīng)承擔(dān)起監(jiān)護職責(zé)。建議盡快設(shè)立獨立監(jiān)護監(jiān)督機關(guān)協(xié)助監(jiān)護權(quán)力機關(guān)實施具體的監(jiān)督活動，宜由被監(jiān)護人所在地的居（村）委會設(shè)專人擔(dān)任，并賦予其如定期入戶調(diào)查等職權(quán)，便于了解監(jiān)護人和被監(jiān)護人情況，也可以減輕法院的負(fù)擔(dān)。