碳排放權(quán)初始分配方式選擇及配套制度設(shè)計研究綜述

【摘要】碳交易初始分配制度包括初始分配方式的選擇和相關(guān)配套制度的設(shè)計。本文首先對現(xiàn)存初始分配方式進行了歸納、分類和比較，并綜述了現(xiàn)存或已提出碳交易市場的初始分配方式。然后對國內(nèi)外相關(guān)配套制度的設(shè)計進行綜述，以總配額量為視角提出了初始分配制度設(shè)計的思路，在制定溫室氣體排放清單的基礎(chǔ)上，先依據(jù)初始分配方式的優(yōu)缺點來選擇初始分配方式，并對未來市場上配額松緊程度進行預估，從而決定是否設(shè)立配額調(diào)節(jié)基金或配額儲蓄，對新進和關(guān)閉企業(yè)的配額管理、核證減排量限額的設(shè)置也會影響市場配額的松緊程度，也需要提前計算和整體設(shè)計。

【關(guān)鍵詞】碳交易；初始分配；碳排放權(quán)；碳配額

碳排放權(quán)交易（以下簡稱碳交易，以區(qū)別自愿減排碳市場下的二氧化碳配額交易）是通過市場機制實現(xiàn)溫室氣體減排的主要方法，我國繼歐美之后也在7試點省市開展碳交易試點工作，為逐步建立全國性的碳交易市場進行探索。

初始分配方式和相關(guān)分配制度的設(shè)計將影響碳交易市場的運行效率。本文的目的是通過對初始分配方式和相關(guān)配套制度的研究，為我國碳交易市場的初始分配制度設(shè)計提供參考。

1、碳交易初始分配方式的分類和比較

1.1現(xiàn)存初始分配方式的分類

碳交易的初始分配方式根據(jù)是否付費分為免費分配和有償分配，有償分配又分為固定價格分配和拍賣分配。國內(nèi)外對免費分配的使用和研究相對多一些，現(xiàn)有的免費分配中最常見的是祖父法（溯往制）和標桿法（基準線法），但這樣的分類似乎具有爭議，比如在標桿法的定義方面，付強（2012）認為標桿是依據(jù)各行業(yè)的基準排放率×排放實體的產(chǎn)量得出的，袁溥（2011）則認為是現(xiàn)實的產(chǎn)量水平或排放量；姜曉川（2012）則直接認為“標桿法”就是以當前產(chǎn)出作為指標的一種分配方法?？傊瑯藯U法的設(shè)立至少要選取一種企業(yè)參數(shù)。

考慮到選取何種參數(shù)和選取參數(shù)的時期是兩個相互分離的因素，且目前常用的企業(yè)參數(shù)的選取種類分為排放量、產(chǎn)出和投入，而選取參數(shù)時期又分為祖父原則和更新原則，因此段茂盛（2013）將免費分配法歸納為：基于排放祖父原則、基于產(chǎn)出祖父原則、基于投入祖父原則；基于排放更新原則、基于產(chǎn)出更新原則、基于投入更新原則。

綜上所述，可以將除歷史排放量法（即基于排放量的祖父原則）以外的凡是需要選取企業(yè)參數(shù)作為發(fā)放標準的免費分配法都歸類為標桿法。為簡單起見，下面只討論初始分配方式中最具代表性的分配方式的優(yōu)缺點。

1.2免費分配與拍賣分配的比較

在免費分配法和拍賣分配法的比較中（固定價格分配使用較少[1]）。免費分配一般多做為一種過渡手段在碳交易市場建立初期使用，因為它避免了由于政策變化所引起的現(xiàn)存設(shè)施資產(chǎn)損失，保持了企業(yè)原有的競爭力[2]，容易被企業(yè)所接受。對于存在碳泄露風險的行業(yè)，免費分配法也能起到很好的防范作用。然而相對于拍賣分配法通過市場來決定分配結(jié)果，免費分配法需要政府提前制定配額分配公式，而且一旦分配過度不僅減少了配額在市場上的流動性，還會使市場競爭的均衡性被打破。假如企業(yè)轉(zhuǎn)嫁碳交易成本給消費者，那么免費分配相當于贈送給排放企業(yè)的“意外之財”，這種分配制度下企業(yè)管理者的關(guān)注重點可能不在減排問題上，減慢了社會向低碳經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型。反觀拍賣分配法，雖然增加了企業(yè)的財務成本和由于政策變化所引起的擱置成本，但它卻使得溫室氣體排放實現(xiàn)了100%的外部影響內(nèi)部化，其提供給市場參與者的準確價格信號，減少了碳價格的大幅波動的風險。

對新進企業(yè)而言，假設(shè)政府對既有和新進企業(yè)一視同仁，拍賣分配法下新企業(yè)要通過購買碳排放權(quán)進入相關(guān)市場，免費分配法下則需要政府提前預留一定比例的配額。

1.3常用的免費分配方式的比較

免費分配方式中，最常用的是基于排放的祖父原則、基于產(chǎn)出的祖父原則和基于產(chǎn)出的更新原則。

基于排放的祖父原則實質(zhì)上是對企業(yè)利益損失的補償，初期推廣阻力小，但不是長久維持企業(yè)生產(chǎn)水平或競爭性的手段。由于前期不需要制定復雜的公式，分配標準來自統(tǒng)一的基準年份的排放量，易于被企業(yè)理解和接受，所需的信息數(shù)據(jù)也相對簡單。相比之下，基于產(chǎn)出標準下的分配方式由于企業(yè)會保留產(chǎn)品數(shù)據(jù)，因此它的行政管理工作也很簡單，但是由于覆蓋體系內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品種類各異，基于產(chǎn)出的分配方式會導致數(shù)據(jù)復雜而且密集，反而又增加了工作量，因此在企業(yè)參數(shù)上選擇排放量比選擇產(chǎn)出在管理成本上會更低一些。

在促進市場減排效果方面，基于排放的祖父原則有兩大弊端：①排放強度高的企業(yè)獲得的配額高于高能效企業(yè)；②企業(yè)的前期減排成果反而導致其得到更少的配額。這無疑都挫傷企業(yè)減排積極性。選用基于產(chǎn)出標準的分配方式可以避免這兩個問題，這是因為依據(jù)產(chǎn)出標準來進行分配會讓企業(yè)對能源成本更敏感，督促企業(yè)更新減排技術(shù)，提高生產(chǎn)效率。而再將祖父原則改用更新原則（基于產(chǎn)出的更新原則），使企業(yè)應得的配額改由今天或未來的數(shù)據(jù)決定，可以使企業(yè)時刻關(guān)注分配所依據(jù)的標準，加快減排技術(shù)的更新速度，有效地避免過度分配，但是這實質(zhì)上相當于對生產(chǎn)的補助，可能由于企業(yè)產(chǎn)出的擴大而導致排放增加，使得在ETS下排放總量增大，違背了碳市場建設(shè)的初衷。

對新進或關(guān)閉企業(yè)而言，基于排放的祖父原則還容易造成（基于產(chǎn)出標準所沒有的）一些不公平現(xiàn)象，一方面，新進企業(yè)排放源由于缺乏歷史排放數(shù)據(jù)無法分配。另一方面，面臨淘汰的企業(yè)可能暫緩歇業(yè)或關(guān)停，以繼續(xù)獲得配額，這與碳交易本身的減排目標是違背的。

2、國內(nèi)外碳市場的初始分配方式

國外機構(gòu)在對上海、廣東排放權(quán)管理辦法的修改建議中希望國內(nèi)市場取消依據(jù)排放的祖父原則進行分配的決定，改為優(yōu)先使用拍賣分配，若該方法不可行，再采用標桿法。而實際現(xiàn)有及已提出的碳市場在建立初期，考慮到初步推廣的難度、企業(yè)負擔和經(jīng)濟運行風險，多數(shù)都選用基于排放的歷史原則或者在含有歷史排放量的公式中加入調(diào)整因素來進行分配。

除了美國RGGI因為拍賣價格設(shè)置過低，配額幾乎被拍賣一空；歐盟在經(jīng)歷了第一、二階段由于市場低迷導致配額發(fā)放過量的問題后，在第三階段對除電力行業(yè)以外的其他行業(yè)改用依據(jù)工業(yè)最佳實踐標準的標桿法來分配；日本在含有歷史排放數(shù)據(jù)的公式中加入遵約因子進行分配，德國則加入了標準化因子來補充基于排放的祖父原則的不足。

國內(nèi)方面，深圳要求采取免費分配的配額不得低于配額總量的90%，拍賣分配的配額不得高于年度配額總量的3%；天津、重慶不區(qū)分行業(yè)，前者在初期選用免費分配法，固定價格和拍賣分配法只在價格出現(xiàn)波動時才使用，重慶采用基于排放的祖父原則，取過往五年排放最大排放值與自由申報值相加除以二，在總額控制下再進行調(diào)整；湖北前期直接采用基于排放的祖父原則；北京采用的分配公式分為三部分，將企業(yè)既有設(shè)施排放配額、新增配額和調(diào)整配額合并后×排控系數(shù)，以獎勵先期減排的企業(yè)和增加對配額市場風險的控制；上海在選取的歷史排放數(shù)據(jù)的準確性方面進行了優(yōu)化，并在配額統(tǒng)計公式中加入前期減排補償配額和新增配額來共同構(gòu)成企業(yè)年度配額總量。

對于電力行業(yè)的處理上，國內(nèi)采用免費分配法，除了建設(shè)初因期渡需要外，更主要的原因是我國電力價格是由國家規(guī)定，有償分配會沖擊國家價格體系，容易造成經(jīng)濟的波動，北京、上海都選擇了基于產(chǎn)出的標準來制定計算公式，按需要分配合理的配額，深圳、廣東、天津、湖北、重慶對具體分配方式還沒有明確說明。新西蘭采用標桿法，美國加州也選擇了免費分配的方式；歐盟在兩個階段的免費分配后，第三階段首先對電力行業(yè)采取了拍賣分配方式；英國前兩階段分別采用基于排放的祖父原則和標桿法，而第三階段改為固定價格分配或拍賣分配。

3、初始分配方式相關(guān)配套制度的選擇

3.1國內(nèi)外初始分配方式的相關(guān)配套制度匯總

配套制度的設(shè)計可以影響所選初始分配方式的運行效果，是完善初始分配制度不可或缺的組成部分，包括：有償出售收益使用、配額儲蓄、新進和關(guān)閉企業(yè)配額管理、抵消核證減排量限額的設(shè)置。

（1）有償出售收益使用和配額儲蓄：有償分配收益的使用相當于配額收益的再分配，關(guān)系到碳交易市場運行效率、參與者積極性和社會福利?，F(xiàn)有或已提出的碳市場多數(shù)將收益用于支持消費者或低碳項目。英國CRC起初準備返還拍賣收益給體系參與者，以減少企業(yè)成本壓力，但后來政府決定暫時保留收益。政府獲取的拍賣收益在配額市場價格大幅下跌時也可以用來回購配額，以穩(wěn)定市場價格，同樣先期的配額儲蓄和回購市場的配額可以在配額價格大幅上漲時低價出售平穩(wěn)價格。

（2）新進企業(yè)配額的管理：我國試點省市對新進企業(yè)多是按照實際運行排放量來發(fā)放，北京根據(jù)行業(yè)排放強度和新設(shè)施排放活動水平來進行分配，上海新進企業(yè)的配額通過計算運行時間、全年基礎(chǔ)配額和生產(chǎn)負荷率來確定；深圳前期為新進企業(yè)預留2%配額，然后依照行業(yè)平均排放水平、政策和技術(shù)水平先進性分配，年后根據(jù)實際排放量再調(diào)整；廣東則直接免費發(fā)放，但企業(yè)必須按規(guī)定購買要求的配額量才可以。相比于國內(nèi)省市的適當寬松政策，歐盟在第三階段則一視同仁地對新進企業(yè)按照現(xiàn)有企業(yè)對待，采用基準法或拍賣分配法分配，日本則要求新進企業(yè)接受特定的節(jié)能措施管制后進行免費發(fā)放。

（3）關(guān)閉企業(yè)配額的管理：免費分配為主的國內(nèi)省市試點都要求在企業(yè)關(guān)閉時回收配額，因為當初企業(yè)配額的獲得就是根據(jù)實際需要分配的，回收無可厚非，其中深圳選擇全部回收，上?；厥掌髽I(yè)獲得的關(guān)閉之后配額量的50%。歐盟國家中除了瑞典、芬蘭外也要求企業(yè)在關(guān)閉時返還配額；也有部分國家允許已關(guān)閉的排排放企業(yè)保留現(xiàn)有的配額，認為這些配額屬于企業(yè)資產(chǎn)的一部分。個別國家甚至允許在規(guī)定年份內(nèi)可繼續(xù)接收分配的配額（防止落后企業(yè)維持運營以換取配額）。

（4）抵消核證自愿減排量的設(shè)置：我國試點省市均限制了證自愿減排量（CCER）抵消的上限。北京、廣東對管轄外的兩種減排量進行了限制：①重點排放單位自產(chǎn)的、工業(yè)協(xié)同廢棄物處理和電力消耗產(chǎn)生的以及排放邊界范圍外產(chǎn)生的減排量；②林業(yè)或來自轄區(qū)外的每噸CCER價值0.9噸實際排放量。歐盟2013年1月起全面禁止的特定工業(yè)氣體減排量用于歐盟排放權(quán)交易體系也是對核證減排量的一種限制。

3.2初始分配方式與相關(guān)配套制度設(shè)計的建議

在建設(shè)碳市場之前，首先需要了解區(qū)域主要的溫室氣體排放源，從而根據(jù)溫室氣體排放清單選擇合適的初始分配方式，其次結(jié)合對未來配額松緊程度的預計建立配額調(diào)節(jié)基金或者配額儲蓄，調(diào)節(jié)基金主要來源于循環(huán)經(jīng)濟與節(jié)能減排專項資金、配額有償分配的收入、超額排放的罰款和社會捐贈等，儲蓄配額的來源包括市場回購、市場沒收以及前期預留（兩者調(diào)節(jié)的本身也是調(diào)節(jié)基金與配額儲蓄相互轉(zhuǎn)換的過程）。最后，新進或關(guān)閉企業(yè)配額管理和配額儲蓄都關(guān)系著配額總量設(shè)置和相關(guān)行業(yè)發(fā)展，所以也要提前計算和整體設(shè)計。完善抵消核證減排量的限額制度也是必不可少的，它最終關(guān)系到區(qū)域生態(tài)補償效果和相鄰碳市場的兼容。

4、總結(jié)與展望

4.1總結(jié)

依照本文對現(xiàn)存初始分配方式進行的歸納，通過免費分配與拍賣分配、免費分配中的三種常見分配方式的比較，可以看出免費分配基本是碳市場建立初期的首選分配方式，而使外部影響完全內(nèi)部化的拍賣分配則是未來的發(fā)展方向。

建設(shè)碳交易市場的目的是利用市場機制實現(xiàn)減排，在我國總量控制下的減排機制下，以配額總量為視角進行初始分配制度設(shè)計，便于對初始分配制度和相關(guān)配套制度的選擇及組合，確保碳配額在初始分配方式和相關(guān)配套制度的共同作用下充分流通。

4.2展望

未來我國將建立更大范圍、跨區(qū)域的交易市場，交易總量將由國家根據(jù)各省工業(yè)企業(yè)規(guī)模，由國家按照統(tǒng)一標準發(fā)放。然而7個試點省市由于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，導致各自納入碳市場的行業(yè)范圍和企業(yè)規(guī)模不一，各自出臺的管理暫行辦法在初始分配制度上還存在差別，給跨區(qū)域碳交易的實現(xiàn)帶來一些障礙。

因此，試點省市應該在收集各自市場建設(shè)初期所暴露出的問題基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化初始分配制度，非試點省市碳市場建設(shè)也應逐步地跟進，在初始分配制度設(shè)計上既要適合自身發(fā)展，又要兼顧與周邊省市的協(xié)同和配合。

參考文獻

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