圖解人大制度60年

誰來代表？

第一屆全國人大在中南海召開時(shí)，“人大制度的見證人”申紀(jì)蘭24歲，是63名農(nóng)民代表之一。那屆人大有工農(nóng)代表163人，占全部1226名代表的13.3%。文化大革命開始后“左”風(fēng)勁刮，到了1975年的第四屆人大，工農(nóng)比例一度高達(dá)51.5%（蔡定劍教授數(shù)據(jù)）。

畸形的比例反映了特定年代對“人民”的理解，階級成分之外，議政履職的能力倒沒那么要緊。申紀(jì)蘭曾對媒體回憶說，當(dāng)時(shí)代表中的文盲太多，農(nóng)民大部分不識字，必須有“文化人給‘翻譯’、念一念，我們認(rèn)真領(lǐng)會”。整個(gè)代表生涯中，她“從未投過反對票”。全國人大代表身份對當(dāng)時(shí)的很多人來說，更像是與勞動模范類似的政治榮譽(yù)。

改革開放的第五年，全國人大中的工農(nóng)比例下降到了26.57%，之后一路走低，在下崗潮最猛烈的5年創(chuàng)下15.04%的最低值（蔡定劍教授給出的數(shù)據(jù)為10.8%）。代表結(jié)構(gòu)背后的組織意圖，顯然是考慮到了經(jīng)濟(jì)狀況和社會穩(wěn)定。2003年以后，隨著就業(yè)狀況改善和農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕，工農(nóng)代表人數(shù)開始回升到合理比例。

代表結(jié)構(gòu)的另一方面是政治身份，根據(jù)官方數(shù)據(jù)，第十二屆全國人大黨政干部代表1042名，占34.88%，比上一屆降低了6.93個(gè)百分點(diǎn)；廣州市則將第十四屆人大代表中的中共黨員比例限制在65%以內(nèi)。

隨著社會經(jīng)濟(jì)狀況變化，全國人大代表中的新階層不斷涌現(xiàn)，從1988年山西晉城的個(gè)體戶李晉標(biāo)當(dāng)選開始，民營企業(yè)代表日益增加，第十二屆全國人大中有14人位列福布斯中國富豪榜前100位，個(gè)人資產(chǎn)總和接近3000億。2003年以來，在地方出現(xiàn)了“獨(dú)立候選人”、人大代表常任制等嘗試，但因?yàn)闆]有法律依據(jù)未被現(xiàn)有制度接納。

反對聲音

人大被一些人批評為負(fù)責(zé)舉手通過的“橡皮圖章”，事實(shí)上從1980年代開始，人大行使決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)時(shí)就開始動真格，工作報(bào)告、預(yù)算報(bào)告和人事任免都有被否決的案例。

在全國人大五屆五次會議上，在表決“八二憲法”時(shí)，現(xiàn)場的電子屏幕顯示“棄權(quán)票3張”，新華社記者李尚志感覺抓到了“猛料”，他向大會秘書長楊尚昆據(jù)理力爭，要求如實(shí)寫進(jìn)報(bào)道，“社會效果、國家形象會是很好的。”楊尚昆帶著眾人向鄧小平、胡耀邦匯報(bào)，耀邦爽快地說：“記者的意見好嘛，我看3票棄權(quán)可以寫入新聞報(bào)道中去！”鄧小平也點(diǎn)頭贊同。

更為人樂道的是臺灣省的全國人大代表黃順興。1988年3月28日，七屆全國人大一次會議選舉教科文衛(wèi)委員會成員，提到89歲的周谷城時(shí)，黃順興突然站起來，“我反對！”會場立刻安靜下來，“我不認(rèn)識這位候選人，但從簡歷上看，他已八十有九。這么大歲數(shù)的人，不應(yīng)該再辛勞他了，應(yīng)該讓他好好保重身體。難道就沒有年輕人為國家做事？”

黃順興來自臺灣彰化，1950年代投入臺灣民主運(yùn)動，在國民黨戒嚴(yán)期間，競選獲任臺灣立法委員，因敢言人稱“黃大炮”。1985年，他以到美國探親的名義回大陸旅行，被延攬為全國人大代表，“大炮”威名也一道跨越海峽。1992年七屆五次會議表決三峽工程，黃順興再次起立請求臨時(shí)發(fā)言，但因“大會沒有安排發(fā)言議程”未能如愿。三峽工程表決獲得贊成1767票，反對177票，棄權(quán)664票，未按表決器25票，涉險(xiǎn)過關(guān)。

2014年全國人民代表大會，恰逢人大制度創(chuàng)立60周年。不少人大代表的議案或建議瞄準(zhǔn)了人大制度自身，如山東代表趙冬苓，連續(xù)兩年提交“征稅權(quán)應(yīng)收歸全國人大”的議案，對授權(quán)征稅立法的模式提出質(zhì)疑。

從詞匯看治理思維之變

審議政府工作報(bào)告是每次全國人大會議的重頭戲，國務(wù)院總理在報(bào)告中總結(jié)過去，部署來年工作，歷來是外界觀察中國政治走向的依據(jù)。人大制度60年中，7任總理累計(jì)有47次政府工作報(bào)告，內(nèi)容繁雜，《人物周刊》記者分析了每屆人大第一次會議的報(bào)告，列出頻率最高的10個(gè)詞匯，從中發(fā)現(xiàn)中國政治治理的思維變化。

1959年到1978年之間，“人民”一詞始終占據(jù)高頻詞匯第一位，1983年開始頻率下降，1993年退出高頻詞匯行列?！叭嗣瘛弊鳛檎胃拍睿蚱浜x籠統(tǒng)和意識形態(tài)色彩濃重，不再能夠表征國家治理思維轉(zhuǎn)變背景下的復(fù)雜現(xiàn)實(shí)。

與此類似，從1993年開始，“國家”一詞的使用頻率快速下降，到1998年不再是高頻詞匯。與之對應(yīng)的是“政府”頻率攀升，大體意味著國務(wù)院的角色定位日益明細(xì)。

從1983年的總理報(bào)告開始，“發(fā)展”一直占據(jù)高頻詞匯第一位，一萬五千余字的報(bào)告中使用超過100次，成為凝聚黨心民心的“硬道理”?！敖?jīng)濟(jì)”一詞也十分頻繁，反映了類似的政治內(nèi)涵。

1978年之后，每年的報(bào)告均有昭示改革方向的詞匯出現(xiàn)，如“現(xiàn)代化”、“市場”、“國有（改革）”，但2003年之后，詞匯透露的“方向感”逐漸消失，代之以更加籠統(tǒng)的詞語——這既是改革進(jìn)入深水區(qū)的標(biāo)志，也是改革找不到著力點(diǎn)的表現(xiàn)（國務(wù)院發(fā)展研究中心趙樹凱語）。

2003年“農(nóng)村”成為高頻詞匯，并一直持續(xù)到2013年，印證了十年間“社會主義新農(nóng)村”的施政重點(diǎn)。2014年新一屆政府開始，“農(nóng)村”的重要性被相對應(yīng)的“城鎮(zhèn)”取代。

如果說以上詞匯反映的是政治“基本盤”和政策重點(diǎn)的話，“管理”、“社會”、“服務(wù)”、“制度”、“體系”等新詞的出現(xiàn)，無疑是國家治理思維轉(zhuǎn)變所致。今年兩會前夕，中共中央總書記習(xí)近平明確提出，要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。

歷年報(bào)告中，口語化的“他們”極少成為高頻詞，僅有的兩次出現(xiàn)在國際或國內(nèi)政治形勢的嚴(yán)峻時(shí)刻。1959年冷戰(zhàn)深入、中蘇交惡，人大會前夕發(fā)生西藏叛亂，國務(wù)院總理周恩來在報(bào)告中63次使用“他們”來指代帝國主義和階級敵人；1978年華國鋒做報(bào)告時(shí)，全國正清理“四人幫”時(shí)代的政治余毒，“他們”出現(xiàn)了84次。

“憲法”出現(xiàn)最多是在人大制度依據(jù)憲法創(chuàng)立的1954年，計(jì)11次，1983年8次，1993年到2003年沒有提及，2008年以后每次報(bào)告均提及1次，表述分別為“遵守憲法和法律是政府一切工作的根本原則”（2008年），“充分尊重憲法和法律的權(quán)威”（2013年），“各級政府要忠實(shí)履行憲法和法律賦予的職責(zé)”（2014年）。