各擅勝場(chǎng)：地方智庫(kù)的上海實(shí)踐

上海政府決策咨詢的良好傳統(tǒng)，為滬上各類智庫(kù)發(fā)育與成長(zhǎng)提供了豐沃之土。

2013年12月14日，第九屆上海市決策咨詢研究成果獎(jiǎng)名單公布，“人民幣國(guó)際化與上海國(guó)際金融中心建設(shè)”、“社區(qū)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系研究”、“大城市戶籍制度改革研究”等研究獲得一等獎(jiǎng)。

《決策》記者發(fā)現(xiàn)，在這個(gè)獲獎(jiǎng)名單中，各類智庫(kù)都有所斬獲。不要小覷這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)，它已有20年歷史，由上海市政府于1994年設(shè)立。

這個(gè)獎(jiǎng)項(xiàng)透露出兩個(gè)重要信息，一是上海市政府對(duì)決策咨詢工作的重視，可謂一以貫之；二是上海已建立起智庫(kù)工作一種良性的反饋機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制。當(dāng)下，后者的意義更為重大。

可以這樣說(shuō)，上海政府決策咨詢的良好傳統(tǒng)，為滬上各類智庫(kù)發(fā)育與成長(zhǎng)提供了豐沃之土。

官方智庫(kù)受倚重的背后

2013年11月，上海市副市長(zhǎng)時(shí)光輝、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任張軍擴(kuò)出席了上海發(fā)展研究基金會(huì)成立20周年慶典。一個(gè)級(jí)別并不高的體制內(nèi)智庫(kù)受到如此重視，從側(cè)面印證了作為業(yè)務(wù)主管單位上海市政府發(fā)展研究中心在決策咨詢系統(tǒng)的影響力。

1月22日，上海社會(huì)科學(xué)院智庫(kù)研究中心發(fā)布我國(guó)首份《智庫(kù)報(bào)告》，并公布中國(guó)智庫(kù)影響力排名。榜單中，上海市政府發(fā)展研究中心在“黨政軍智庫(kù)”中排第4，僅次于國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、中央黨校和國(guó)家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院。

“上海市政府發(fā)展研究中心這幾年發(fā)展得很快，一開(kāi)始就四五個(gè)處室，現(xiàn)在有八九個(gè)了?！鄙虾Ｊ形k公廳的秦德君博士告訴《決策》。

據(jù)本刊記者統(tǒng)計(jì)，上海市政府發(fā)展研究中心無(wú)論是內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、直屬單位還是分管單位的數(shù)量在省級(jí)發(fā)展研究中心都是最多的。內(nèi)設(shè)處室有9個(gè)，直屬單位和分管單位均為4家，其中上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所、上海發(fā)展研究基金會(huì)、上海流通經(jīng)濟(jì)研究所屬于“智庫(kù)中的智庫(kù)”。

此外，該中心還有4個(gè)合作平臺(tái)，分別是與上海高校和社科院合作成立的10個(gè)社會(huì)調(diào)查中心，圍繞行業(yè)頂尖人才成立的第二批9個(gè)領(lǐng)軍人物工作室，與滬上知名高校共同舉辦的專注于不同領(lǐng)域的8個(gè)系列論壇，以及上海國(guó)際智庫(kù)交流中心。

枯燥的數(shù)字背后是一個(gè)官方智庫(kù)機(jī)構(gòu)和職能不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。以4個(gè)合作平臺(tái)中的28個(gè)子平臺(tái)為例，其議題基本涵蓋了上海作為長(zhǎng)三角龍頭和國(guó)際大都市面臨的主要問(wèn)題。

一個(gè)官方智庫(kù)的發(fā)展，印證了“有為”與“有位”這一樸素的邏輯關(guān)系。

滬上官方智庫(kù)，決咨委是另一個(gè)被經(jīng)常提及的機(jī)構(gòu)，與政府發(fā)展研究中心不同，決咨委沒(méi)有嚴(yán)密的組織架構(gòu)，依靠的是特聘專家的集體智慧。

決咨委于2003年“非典”時(shí)期成立，隸屬上海市委直接領(lǐng)導(dǎo)。決咨委成立初期，由于主要領(lǐng)導(dǎo)重視，一時(shí)間聲名鵲起，也承擔(dān)了許多重大項(xiàng)目，最知名的是決咨委專職委員江上舟一手促成的大飛機(jī)項(xiàng)目。

“外地考察團(tuán)來(lái)訪時(shí)，主要領(lǐng)導(dǎo)總忘不了介紹一下決咨委，不過(guò)后來(lái)決咨委的影響越來(lái)越小?！币晃徊辉竿嘎缎彰墓賳T介紹說(shuō)。

拋開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)重視這一因素，決咨委影響力下降的背后，還有深層次的原因。秦德君認(rèn)為，“上海市委提出創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展，要求決策咨詢的效率一定要高”，而決咨委專家臨時(shí)性、兼職式的“單兵作戰(zhàn)”的咨詢服務(wù)，必然會(huì)慢了一拍。

在上海，官方智庫(kù)和民間智庫(kù)不是簡(jiǎn)單此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，官方智庫(kù)受倚重的同時(shí)，民間智庫(kù)也有屬于自己的舞臺(tái)。

體制外智庫(kù)的秀場(chǎng)

海通證券大廈是人民廣場(chǎng)附近最高檔的寫字樓之一，上海最知名的民間智庫(kù)?？ㄎ挥谠摯髲B的27層，一整層的辦公場(chǎng)所是?？ㄗ稍儤I(yè)務(wù)最好的時(shí)候盤下來(lái)的。

據(jù)?？ㄑ芯繂T楊金廷介紹，?？ǖ恼稍儤I(yè)務(wù)主要是參與“五年規(guī)劃”。在上海市區(qū)縣一級(jí)政府制定“十一五”規(guī)劃時(shí)，18個(gè)區(qū)縣里，?？▍⑴c了17個(gè)區(qū)縣規(guī)劃。在上海積累起來(lái)的知名度，吸引了江浙不少地方政府主動(dòng)來(lái)找?？ê献鳎献鲀?nèi)容主要是五年規(guī)劃和開(kāi)發(fā)園區(qū)規(guī)劃。

為何政府業(yè)務(wù)都是規(guī)劃？“我們的長(zhǎng)處是做前瞻性的研究，而政府在做規(guī)劃時(shí)特別需要這種思路性和頂層設(shè)計(jì)的東西?！备？ㄑ芯吭簵钣挛浣忉屨f(shuō)。

一個(gè)可以佐證福卡前瞻視野的例子是，2005年9月，?？ńo浦東新區(qū)做了一個(gè)創(chuàng)新體制研究，當(dāng)時(shí)就提過(guò)在外高橋保稅區(qū)、浦東航空港和深水港搞自貿(mào)區(qū)的建議。

除了做規(guī)劃，?？ㄟ€接受政府委托作專項(xiàng)政策研究，目前正在做的是自貿(mào)區(qū)土地轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)性的調(diào)研，以及青浦區(qū)如何與自貿(mào)區(qū)對(duì)接等。

?？ǖ暮诵母?jìng)爭(zhēng)力是什么呢？“是所長(zhǎng)王德培在政商兩界的影響力和渠道資源，以及我們客觀、冷靜、中性、實(shí)證的理念?！币晃谎芯繂T稱。

盡管是滬上最知名的民間智庫(kù)之一，?？ㄟ€是面臨激烈的競(jìng)爭(zhēng)。

在上海市區(qū)縣一級(jí)政府制定“十二五”規(guī)劃時(shí)，?？▋H參與了7個(gè)區(qū)的規(guī)劃，比“十一五”少了10個(gè)，“其余都被官方智庫(kù)拿去了，體制外智庫(kù)還是不大受待見(jiàn)?！睏罱鹜⒎Q。

“前幾年我的抽屜里都是福卡的報(bào)告，當(dāng)時(shí)數(shù)據(jù)還是蠻全的，現(xiàn)在我們買的少了”，靜安區(qū)政府辦公室的郭代軍告訴《決策》記者。

“買的少”的背后是什么原因呢？包括福卡和零點(diǎn)在內(nèi)的民間智庫(kù)，前些年最大的優(yōu)勢(shì)是“掌握了一些很有用的數(shù)據(jù)”?！案？ㄔ诮?jīng)濟(jì)上比較專業(yè)，很注意梳理分析與經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)相關(guān)的數(shù)據(jù)，零點(diǎn)的調(diào)查數(shù)據(jù)我們也做過(guò)決策參考”，郭代軍說(shuō)。

與此同時(shí)，體制內(nèi)智庫(kù)也開(kāi)始重視數(shù)據(jù)和調(diào)查。上海市發(fā)改委下屬的上海市發(fā)展改革研究院在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)研究上日漸專業(yè)，與?？ㄐ纬杉ち腋?jìng)爭(zhēng)。上海市政府發(fā)展研究中心與各大高校和社科院成立的10個(gè)社會(huì)調(diào)查中心，也搶占了零點(diǎn)的調(diào)查市場(chǎng)。

“買的少”還有一層意思，就是買福卡的產(chǎn)品少了，買其他智庫(kù)的多了，總預(yù)算沒(méi)少。智庫(kù)間此消彼長(zhǎng)，也從另一個(gè)側(cè)面說(shuō)明了上海各類智庫(kù)發(fā)展形成了一種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

國(guó)際智庫(kù)“大鱷”，在這場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中也初露崢嶸。

在搶灘上海的眾多國(guó)際智庫(kù)中，麥肯錫的表現(xiàn)最為搶眼，較為知名的有南京路商業(yè)街規(guī)劃、上海國(guó)際汽車城規(guī)劃、淀山湖規(guī)劃等。

上海建設(shè)國(guó)際化大都市在國(guó)內(nèi)無(wú)先例可循，也無(wú)經(jīng)驗(yàn)可供參考，“洋智庫(kù)”的全球視野和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)使其在城市規(guī)劃中屢屢中標(biāo)。上海世博會(huì)、虹橋綜合交通樞紐和臨港新城布局等規(guī)劃背后都有國(guó)際智庫(kù)的身影。

然而，靜安區(qū)政府的一位官員卻不看好這批“外來(lái)的和尚”，“大的規(guī)劃他們可能有優(yōu)勢(shì)，但涉及到具體操作層面的東西往往不行。現(xiàn)在上海大的規(guī)劃越來(lái)越少了，將來(lái)更多的是微觀的、具體治理的優(yōu)化。”

除此之外，政府治理方式的悄然變革，正在醞釀新一輪咨詢需求的波動(dòng)，滬上各類智庫(kù)對(duì)這輪沖擊都將感同身受。

“課題工作法”沖擊波

對(duì)政府咨詢需求造成影響的，是一種被稱為“課題工作法”的調(diào)研方法。

據(jù)秦德君介紹，時(shí)任上海市委書(shū)記俞正聲到任的頭一年，常委會(huì)根據(jù)工作重點(diǎn)確定了8個(gè)調(diào)研課題，領(lǐng)到任務(wù)的常委要花3到4個(gè)月時(shí)間去完成。

記者采訪中了解到，現(xiàn)北京市長(zhǎng)王安順任上海市委副書(shū)記期間，曾花費(fèi)8個(gè)月時(shí)間去做社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的課題調(diào)研，親自帶著相關(guān)處室天天跑社區(qū)。“這樣的調(diào)研活動(dòng)，對(duì)黨委政府的決策大有裨益，這對(duì)體制內(nèi)、外的智庫(kù)都形成了不小的沖擊。”一位官員稱。

據(jù)了解，這種調(diào)研方式仍在延續(xù)，區(qū)級(jí)政府也是一樣。記者采訪的滬上官員一致認(rèn)為，盡管其他省份也有這種常委調(diào)研課題，但上海做得最好。

“直接可以拿來(lái)用”是政府內(nèi)部調(diào)研的最大優(yōu)勢(shì)。由市委常委帶領(lǐng)相關(guān)部門去做課題調(diào)研，部門有信息優(yōu)勢(shì)和人員優(yōu)勢(shì)。此外，他們知道如何解決問(wèn)題最有效，什么樣的政策是最務(wù)實(shí)的。

以去年2月18日上海市委常委會(huì)確定的重點(diǎn)調(diào)研課題為例，幾個(gè)主要課題分別是“深化本市政府機(jī)構(gòu)和行政審批制度改革”、“加快培育發(fā)展社會(huì)組織和團(tuán)結(jié)引導(dǎo)新社會(huì)階層人士”、“探索本市郊區(qū)差別化管理體制機(jī)制”、“深化本市國(guó)資國(guó)企改革”等等?！斑@些課題，如果沒(méi)有信息資源，不熟悉情況的體制外智庫(kù)，甚至體制內(nèi)智庫(kù)都做不了?！币晃还賳T稱。

由相關(guān)部門去做調(diào)研，部門利益會(huì)不會(huì)影響政策的公共性呢？“基本不會(huì)，因?yàn)槌Ｎフ{(diào)研一個(gè)課題是同時(shí)帶著若干相關(guān)部門的，這些部門之間首先有制衡，遇到重大決策，還要常委會(huì)討論決定，部門利益在決策機(jī)制中被淡化許多?！鼻氐戮f(shuō)。

既專業(yè)務(wù)實(shí)，又規(guī)避了部門利益，常委課題調(diào)研由最初的8個(gè)，已經(jīng)發(fā)展到2013年的17個(gè)。

從8個(gè)到17個(gè)，是不是常委人數(shù)增加的結(jié)果？

近年來(lái)，上海市委常委的數(shù)量并未增加。隨著上海城市發(fā)展水平的提升，城市治理越來(lái)越復(fù)雜，常委課題調(diào)研對(duì)解決問(wèn)題的有效性，是“課題工作法”大行其道的主因。

滬上一位體制內(nèi)觀察家認(rèn)為，決策風(fēng)險(xiǎn)越分散，政府對(duì)智庫(kù)的需求就越小。但是，在全面深化改革的大背景下，治理難度倒逼治理能力與治理技術(shù)的提升，地方公共決策的科學(xué)化、民主化步伐不會(huì)慢、進(jìn)程不會(huì)變。

悄然發(fā)生變化的，是政府的治理方式與決策行為。因此，政府咨詢服務(wù)也需適時(shí)而變，提供高質(zhì)量的智庫(kù)產(chǎn)品。