我國新型農(nóng)村社區(qū)問題發(fā)展研究

1978-2008年這30年間，改革是圍繞著市場經(jīng)濟體制的建立和發(fā)展而展開的，我國建立起了相對完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，形成了具有中國特色的經(jīng)濟發(fā)展體制框架。在改革開放的前30年，我國經(jīng)濟保持著高速的發(fā)展狀態(tài)，然而要想走一條可持續(xù)發(fā)展的道路，在新的國際局勢和國內(nèi)環(huán)境下必須繼續(xù)大力推進改革，加快經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，因此我們就進入了改革的一個新階段，即“后改革時代”。實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化是當前經(jīng)濟改革的一個關(guān)鍵點，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展，如何解決人口流動、就業(yè)、保障以及受教育機會不平等等問題，是當下城市經(jīng)濟改革面臨的重大挑戰(zhàn)。實施農(nóng)村社區(qū)化不僅是城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化進程中加快推進新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵部分，而且也是改善農(nóng)民居住環(huán)境、提高城鎮(zhèn)化水平、促使廣大農(nóng)民更好的融入城市生活的有效推動力。本文通過城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化這個視角，對農(nóng)村社區(qū)化問題進行分析研究。

我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的新內(nèi)涵

隨著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化戰(zhàn)略的不斷推進，農(nóng)村社區(qū)化工作也將進入高速發(fā)展階段。當前我國經(jīng)濟發(fā)展快速推進致使非農(nóng)用地驟增，各級政府將農(nóng)村社區(qū)化推上重要改革的日程。2003年，國家為更好地實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化，在《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》中指出：“農(nóng)村養(yǎng)老保障以家庭為主，同社區(qū)保障、國家救濟相結(jié)合，完善基層群眾性自治組織，發(fā)揮城鄉(xiāng)社區(qū)自我管理、自我服務(wù)的功能即農(nóng)村社區(qū)建設(shè)”。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟一體化的視角下，我國新型農(nóng)村社區(qū)的內(nèi)涵可以表現(xiàn)在3個創(chuàng)新驅(qū)動上：

（一）層次定位創(chuàng)新驅(qū)動

即新型農(nóng)村社區(qū)是鄉(xiāng)村城鎮(zhèn)向城市進化過渡的中間形態(tài)。新型農(nóng)村社區(qū)與舊形勢的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)截然不同，概念上也大相徑庭。社會諸多學(xué)者、專家已達成了共識：新型農(nóng)村社區(qū)既不是農(nóng)村，也不能一蹴而就的定位為城市，而是一種過渡態(tài)。目前，大多專家學(xué)者將其歸納到城鎮(zhèn)體系中來研究，即五星級城鎮(zhèn)體系中的一級。這種層次的定位必然會帶來諸多問題，比如城鄉(xiāng)戶籍制度問題、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度問題等，如果不將顯露出來的問題整治好，新型農(nóng)村社區(qū)化就不能實現(xiàn)。

（二）經(jīng)營方式創(chuàng)新驅(qū)動

即農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，協(xié)調(diào)發(fā)展多元化商業(yè)。將分散的村落集中到一起、村民在趨向聚集居住過程中，應(yīng)加強引導(dǎo)村民土地流轉(zhuǎn)的宣傳力度，推進農(nóng)業(yè)用地規(guī)?；?，發(fā)展設(shè)施農(nóng)業(yè)。加強農(nóng)村富余勞動力培訓(xùn)教育，引導(dǎo)農(nóng)村居民逐步成為現(xiàn)代化的新農(nóng)民，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，完善農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，提高農(nóng)產(chǎn)品的附加值。不斷協(xié)調(diào)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)增長方式，逐漸剔除小而分散的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，推進多元化生產(chǎn)方式，集約農(nóng)業(yè)、商業(yè)、工業(yè)、旅游業(yè)多元化發(fā)展的經(jīng)營模式。

（三）人際交往創(chuàng)新驅(qū)動

村莊合并、共同居住的生活模式打破了舊的村與村、組與組和家族、宗族的傳統(tǒng)居住格局，消除了鄰里矛盾、家族矛盾，形成了“廣入住、大融合，謀發(fā)展、促和諧”的新的人際關(guān)系。與此同時，在社區(qū)管理層面政府需要轉(zhuǎn)換管理方式，以現(xiàn)代經(jīng)濟市場的運行原理，建成新型農(nóng)村社區(qū)居民民間服務(wù)組織，在居民協(xié)作過程中形成利益的團體可自覺維護組織的利益，由此人際交往逐漸變換為現(xiàn)代的理性人際關(guān)系。

我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的新挑戰(zhàn)

通過近十年的農(nóng)村社區(qū)化改革，在城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化戰(zhàn)略的推動下我國農(nóng)村社區(qū)化飛速發(fā)展。農(nóng)村社區(qū)的建立明顯改善了農(nóng)民的居住條件和生活質(zhì)量，提高了土地資源的使用效率，優(yōu)化農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，健全了農(nóng)業(yè)增長方式，加大了農(nóng)業(yè)的資金投入，更好的推進了我國農(nóng)村城鎮(zhèn)化的進程。不過在推進過程中也顯露出一些問題：

（一）農(nóng)村社區(qū)的居民點變動與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式緊密相關(guān)

隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷發(fā)展，現(xiàn)行的土地制度逐漸表現(xiàn)出其固有的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)性質(zhì)和計劃經(jīng)濟痕跡，在一定程度上阻擾了我國現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)的發(fā)展和新農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。很多問題尤為突兀：農(nóng)田經(jīng)營小而分散，規(guī)模農(nóng)業(yè)發(fā)展緩慢、難成大器，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局分散，設(shè)施農(nóng)業(yè)推進困難。隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展，政府不斷加大對農(nóng)業(yè)的資金和政策的投入，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化進程的加快，有效的農(nóng)地經(jīng)營方式和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式也不斷發(fā)生變化。如果農(nóng)地仍是分散經(jīng)營，居民點的形態(tài)也必然要與之相適應(yīng)；如果農(nóng)地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營或者已經(jīng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。隨著農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)諸多問題也顯現(xiàn)出來。

（二）農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃與農(nóng)民居住環(huán)境緊密相關(guān)

現(xiàn)階段新建的農(nóng)村社區(qū)往往出現(xiàn)飲水、沼氣、用電、通信、廣播電視等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無法實現(xiàn)覆蓋的情況。一些社區(qū)在建設(shè)時往往沒有進行統(tǒng)一規(guī)劃，缺乏對便民服務(wù)機構(gòu)、文化中心、學(xué)校以及垃圾處理設(shè)施的預(yù)先設(shè)計，使農(nóng)村社區(qū)喪失了實現(xiàn)推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟和社會融合的功能，只是成了村與村簡單的集合。農(nóng)村社區(qū)化改變了我國農(nóng)民上千年來的生活習(xí)慣，主要體現(xiàn)在：首先，無法在社區(qū)里圈地自行種糧種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)豬，現(xiàn)在要去市場上購買；其次，缺乏情感交流，農(nóng)民從過去的走門串戶，集體生活到社區(qū)里的獨門獨戶；再次，部分人喪失了工作的能力，由于大部分農(nóng)民過去都以務(wù)農(nóng)為生，缺少生存技能，在成為市民后無法實現(xiàn)就業(yè)。

我國新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的對策思考

（一）不斷培育新型農(nóng)村社區(qū)的社會組織及管理體制

農(nóng)村社會組織的迅速創(chuàng)新發(fā)展是以新型農(nóng)村社區(qū)創(chuàng)新管理為重要標志。農(nóng)村組織的功能是否得到有效的發(fā)揮直接導(dǎo)致社會的內(nèi)生力量能否得到有效發(fā)揮，也直接影響著社會組織是否能進行有效的管理創(chuàng)新，更是城鄉(xiāng)社會焦點矛盾的有效解決方式。所以，在農(nóng)村社區(qū)社會組織的管理創(chuàng)新過程中，要完善社區(qū)管理機制，其方法為：第一，民間機構(gòu)的參與和社會群眾組織的有效推廣，培育學(xué)習(xí)型、服務(wù)型的民間組織，對進入民間組織的標準要放松，建立行業(yè)協(xié)會成立聽證制度，破除傳統(tǒng)的管理模式，探索民間組織管理“以民管民”新格局；第二，大力加強新型農(nóng)村社區(qū)的社會組織的管理體制的創(chuàng)新力度，政府部門要推出相關(guān)政策，加大扶持農(nóng)村社會組織的發(fā)展，完善監(jiān)管機制，規(guī)范農(nóng)村社會組織發(fā)展。

（二）不斷加大建立多元化的資金投入機制的力度

物質(zhì)資源是政策執(zhí)行順利進行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。俗話說“巧婦難為無米之炊”，僅有執(zhí)行政策的權(quán)威和主要工作人員的承諾是不夠的，充足的經(jīng)費投入也是必須的。因此，要推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，充足的資金投入必不可少。從當前的現(xiàn)實來看，資金投入不足已經(jīng)成為各地推進新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的瓶頸。要解決此問題，建立多元化的資金投入機制至關(guān)重要。

一是各級政府提高投資力度。各級政府相關(guān)部門增加新型農(nóng)村社區(qū)的資金投入比例，按照各級政府的財力建立專項基金。轉(zhuǎn)換以往資金補貼形式，加大獎勵資金的力度，降低新型農(nóng)村社區(qū)的審批費用，提高對經(jīng)濟落后村落的經(jīng)濟支持。除有特殊用途的救災(zāi)資金、扶貧資金和各種直接補助農(nóng)民的資金外以及各級政府財政部門除去救災(zāi)、幫扶和直接補助的涉農(nóng)資金外，可以整合其他關(guān)于農(nóng)業(yè)投入資金進行綜合使用以推進農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)。

二是通過城鄉(xiāng)建設(shè)用地置換指標的有償轉(zhuǎn)讓籌措資金。新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)置換出的土地，可以以掛鉤指標的形式，以縣（市）區(qū)為平臺，實行掛牌拍賣。拍賣收益除國家政策性收費外，其余全部返還擁有土地所有權(quán)的集體經(jīng)濟組織，用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。因城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤土地置換增加的土地級差收益，也主要用于新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

三是加強銀行信貸支持力度。引導(dǎo)銀行支持關(guān)于新型農(nóng)村建設(shè)中需求的金融服務(wù)，加速推進符合新型農(nóng)村建設(shè)需要的多元化的金融產(chǎn)品。建立健全的政府金融監(jiān)督機構(gòu)以防止在銀行與鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)的具體對接中出現(xiàn)貪污等情況。改革銀行服務(wù)方式，及時建立新型農(nóng)村社區(qū)的服務(wù)網(wǎng)點，根據(jù)不同社區(qū)的需求增設(shè)服務(wù)。

（三）不斷加強以制度創(chuàng)新改革的力度

新型農(nóng)村社區(qū)與以往的農(nóng)村社區(qū)有著根本的不同，在其建設(shè)過程中規(guī)章制度應(yīng)隨著其發(fā)展不斷創(chuàng)新升級，來配合新型農(nóng)村社區(qū)發(fā)展的需要。為此，必須加強制度創(chuàng)新，破除制度障礙。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實踐中，部分地區(qū)可依靠城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，將農(nóng)村集中居住后節(jié)約的建設(shè)用地用于復(fù)耕。相關(guān)土地部門必須加快農(nóng)村建設(shè)用地管理制度改革步伐，建立健全農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機制，組建土地交易服務(wù)機構(gòu)。按照現(xiàn)有的農(nóng)村建設(shè)用地管理辦法，即使是進入新社區(qū)的居民，其住宅用地也是集體所有的，因此，其住房也是不能進入市場出售的。這顯然與城鄉(xiāng)一體化的目標還有很大的距離。農(nóng)房有了房產(chǎn)證，就是把“死資產(chǎn)”變成了“活資本”，讓農(nóng)民有了進入市場的第一桶金，農(nóng)民據(jù)此就可以變現(xiàn)、抵押、貸款，甚至自由流通，最終實現(xiàn)“同地同權(quán)”。

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