吉林省推進義務教育 均衡發(fā)展的實踐與思考

徐曉強

吉林省委、省政府確立了科教興省和人才興業(yè)戰(zhàn)略，堅持優(yōu)先發(fā)展教育，堅定不移地把義務教育作為教育工作的重中之重。1998年，吉林省在全國較早地通過了國家的“兩基”驗收，普及了九年義務教育。經(jīng)過10年的鞏固提高之后，進入強力推進義務教育均衡發(fā)展的新的歷史時期。到2012年末，全省60個縣（市、區(qū)）義務教育階段學校全部達到省定辦學基本標準的要求，校際差異逐步縮小，實現(xiàn)了縣域內(nèi)義務教育的初步均衡。

一、實踐與探索

吉林省不斷加強省級政府統(tǒng)籌，強化以縣為主的管理理念，促進資源優(yōu)化配置，建立均衡發(fā)展的長效機制，不斷深化義務教育各項改革，使辦學條件明顯改善，教育質量逐步提高，義務教育均衡發(fā)展順利推進。

1.進行頂層設計

落實政府責任。省政府要求地方各級政府把推進義務教育均衡發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展的總體規(guī)劃。2008年以來，省政府先后將13個義務教育項目列為政府重點民生實事，寫入政府工作報告，作為省政府重點工作加以推進。市、縣兩級政府按照省政府的要求，將責任縱向貫穿到縣，橫向分解到各有關部門，加強統(tǒng)籌領導，實行部門合作，有力地推進了義務教育均衡發(fā)展。

明確目標任務。2012年，吉林省實現(xiàn)了縣域內(nèi)義務教育初步均衡，到2020年將實現(xiàn)縣域內(nèi)義務教育基本均衡的總體目標。2011年，省政府與教育部簽署了“備忘錄”，明確了推進義務教育均衡發(fā)展的有關事項。省政府辦公廳轉發(fā)了省教育廳等部門制訂的推進義務教育均衡發(fā)展的“十年規(guī)劃”，省有關部門也印發(fā)了到2015年的義務教育學校標準化建設項目《實施規(guī)劃》，確定了60個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)“兩步走”目標的時間節(jié)點和路徑。

制訂辦學標準。省教育廳根據(jù)有關法律法規(guī)的規(guī)定和國家有關義務教育學校辦學條件標準的基本要求，結合吉林省的實際，制訂《吉林省義務教育學校辦學基本標準》，在學校設置、校園校舍、裝備條件、師資隊伍、辦學經(jīng)費、教育教學管理等方面設定了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的標準。《辦學基本標準》作為對學校的基本要求，為各地規(guī)劃、設置、改造和管理學校提供了基本依據(jù)，為縮小校際差異，推進均衡提供了參照系。

嚴格推進步驟。省政府明確要求，縣級政府不僅要掌握“時間表”，更要明確“路線圖”，要按照四個步驟推進教育均衡發(fā)展，確保目標和任務“落地”。一是定標普查。對照省定《辦學基本標準》，通過督導評估對學校達標情況進行普查，全面掌握校際差異情況。二是制訂規(guī)劃。根據(jù)普查結果，本著“填平補齊”的原則，并與2020年前實現(xiàn)基本均衡目標銜接，確定每所學校三年建設項目和規(guī)劃，促使本縣（市、區(qū)）整體規(guī)劃的形成。三是組織實施。根據(jù)推進規(guī)劃，進一步優(yōu)化學校布局，重點加強未達標學校的建設，使其分期、分批達到規(guī)定要求。四是督導驗收。由縣級教育督導機構逐校進行檢查驗收，以促進每所學校落實建設計劃；在此基礎上，省級教育督導機構再逐縣（市、區(qū)）進行驗收。

2.選擇科學路徑

改善辦學物質基礎，促進辦學條件均衡。近幾年，以省政府為主導，各級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，實施了一系列主要面向農(nóng)村的重大項目，推進學校標準化建設。一是全面加強校舍建設。2008年以來，全省投人92.3億元，進行中小學校舍安全工程、農(nóng)村初中校舍改造工程、縣鎮(zhèn)學校擴容改造、農(nóng)村寄宿制學校及附屬設施等項目的建設。二是大力改善教學裝備條件。2008年以來，全省投入10.2億元，改善教學裝備，具體包括農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）初中理化生實驗室和微機教學室教學儀器和設備配備、農(nóng)村小學科學實驗室教學儀器和設備配備、農(nóng)村義務教育學校圖書裝備等項目。三是加強學校安全設施建設。省政府三年內(nèi)下?lián)苄＼嚜勓a資金累計達2.5億元。目前，全省校車總數(shù)達6004輛，32個縣（市、區(qū)）實現(xiàn)了學生乘車全覆蓋。同時，利用三年時間，每年投人5000萬元資金用于全省校園安全獎勵補助。

加強教師隊伍建設，促進教師資源配置的均衡。一是完善農(nóng)村教師隊伍“輸血”機制。實施“特崗計劃”，五年累計為1500多所農(nóng)村中小學校選拔輸送了14190名特崗教師；目前，全省已接收1029名免費師范生到基層學校任教。這在很大程度上緩解了義務教育學校特別是農(nóng)村學校教師數(shù)量不足、學科結構不合理的矛盾。二是增強教師隊伍“造血”功能。通過實施“國培”和“省培”計劃，培訓農(nóng)村中小學教師13萬余人次。實施名師培養(yǎng)工程，以特級教師為主體，培養(yǎng)百名在全省乃至全國本學科領域中具有較高知名度和影響力的名師。以名師工作室為載體，組織千名骨干教師組成了集教學、科研、培訓等職能于一體的教師合作共同體。三是加強校長培訓。實施中小學校長“十百千萬培養(yǎng)培訓工程”，計劃用三年時間重點培養(yǎng)30余名杰出校長、百名專家型校（園）長、千名骨干校長，對萬名校長進行全員培訓。同時，通過培訓、再次深造等途徑全省小學和初中教師學歷提高率分別居全國第7位和第10位。

深化教育教學改革，促進教育質量的均衡。推動學校以素質教育為核心，促進教育教學改革的深化，實現(xiàn)教育質量的共同提高。一是努力增強德育的針對性和實效性。省教育廳總結推廣了延吉市區(qū)域性整體推進德育，以及柳河縣全面加強校外教育等典型經(jīng)驗，發(fā)揮了引領作用。在加強課程德育的同時，組織開展校園文化示范學校建設活動，推動了校園文化建設。綜合性的校外活動場所實現(xiàn)了所有縣（市、區(qū)）全覆蓋，一些縣（市、區(qū)）正在向鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）延伸。二是不斷深化課程改革。省教育廳制訂了《義務教育教學常規(guī)》，在教學目標、計劃、備課、上課等方面做出具體規(guī)定，在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一規(guī)范和加強教學管理。推動各地開展“教學質量年”、“打造高效課堂”、“精細化教學”等活動，深化教學方式和方法的改革。同時，省教育廳啟動省級教學研究課題立項工作，激勵和引導廣大教師圍繞實際問題進行研究。三是進一步完善教育教研服務和專業(yè)支撐體系。各級教研部門堅持重心向下，深入課堂指導教學，形成了與教學實踐融為一體，上下聯(lián)動的教研工作機制，為學校特別是薄弱學校提供了有力的教研服務和專業(yè)支撐。

3.注重制度推進

建立和完善組織領導制度。明確、落實各級政府和各部門工作職責。省政府負責對全省義務教育均衡發(fā)展進行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌指導和檢查監(jiān)督；市（州）負責對本地區(qū)義務教育均衡發(fā)展進行規(guī)劃，對縣（市、區(qū)）進行指導和監(jiān)督；縣（市、區(qū)）作為義務教育的主體，負責具體規(guī)劃和按計劃組織實施，推進學校間差距的逐步縮??；各有關部門根據(jù)各自職能，分工合作，支持義務教育均衡發(fā)展；教育部門負責具體規(guī)劃、組織實施和日常管理，組織開展相關教育實驗和重點問題的研究，組織專家進行專題培訓、評價和指導，并及時總結推廣先進經(jīng)驗。同時，發(fā)展改革部門負責把義務教育均衡發(fā)展納入經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，財政部門負責根據(jù)實際需要不斷增加教育投入，編制、人社部門為優(yōu)化教師資源配置提供政策支持。

建立和完善教育投入制度。一是將義務教育經(jīng)費全面納入財政預算。各級政府積極調(diào)整財政支出結構，加大教育投入，保證義務教育經(jīng)費穩(wěn)步增長。二是建立和完善義務教育經(jīng)費保障機制。自2007年實行農(nóng)村義務教育經(jīng)費保障機制改革以來，吉林省先后4次提高公用經(jīng)費標準，現(xiàn)行城市和農(nóng)村年生均公用經(jīng)費統(tǒng)一達到小學500元、初中700元，比2008年分別提高220元和340元。三是實行困難學生資助制度。對農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難寄宿生提供生活補助，小學每生每學年1000元，初中每生每學年1250元。同時，特殊教育學校寄宿生生活補助范圍也從農(nóng)村擴大到城市，比例從占寄宿生的30%提高到45%。

建立和完善資源共享制度。在發(fā)揮政府主導作用優(yōu)化教育資源配置的同時，各地采取多種措施促進優(yōu)質教育資源共享，帶動薄弱學校提高辦學水平。一是在城市通過“大學區(qū)”和“集團化辦學”實行校際聯(lián)動。經(jīng)過周密的統(tǒng)籌規(guī)劃，推進優(yōu)質校與薄弱校的設施資源、教師資源、課程資源、信息資源和管理資源的共享，實現(xiàn)共同發(fā)展。二是在農(nóng)村實行中心校與村小一體化管理。普遍實行農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）中心校統(tǒng)一管理村小，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）范圍內(nèi)統(tǒng)籌實施教學管理、統(tǒng)籌安排教師備課、統(tǒng)籌開展教研活動，實現(xiàn)教學設施共享、教學經(jīng)驗共享、教學成果共享，促進了村小辦學質量的提升。三是建立城鄉(xiāng)學校聯(lián)合體。城鎮(zhèn)優(yōu)質學校向農(nóng)村學校送思想、送管理、送教研、送培訓、送課程，農(nóng)村學校校長、教師到城鎮(zhèn)優(yōu)質學校跟蹤學習。

建立和完善督導驗收制度。為保證均衡發(fā)展有計劃地推進，吉林建立了類似“普九”驗收機制，實行學校和區(qū)域兩個層面的督導驗收，在促進學校達標的基礎上推動縣域整體達標。省政府教育督導團制訂了學校督導評估標準，由縣（市、區(qū)）逐校評估；制訂了初步均衡發(fā)展縣（市、區(qū)）評估驗收《實施辦法》及指標體系，建立了評估驗收通報制度、結果公告制度、限期整改制度和約談制度。省政府將義務教育均衡發(fā)展納入縣級政府及主要領導政績考核，省教育廳將義務教育均衡發(fā)展納入全省年度教育重點工作目標管理責任制。2011至2013年上半年，先后分3個批次對60個縣（市、區(qū)）進行了評估驗收。

二、困難和問題

盡管吉林省推進義務教育均衡發(fā)展進展順利，但還面臨一些問題和困難，義務教育還不能更好地適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新要求和人民群眾的新期待，深入推進義務教育均衡發(fā)展任重而道遠。

一是義務教育均衡發(fā)展步伐還不快。吉林省到2012年末剛剛實現(xiàn)標準相對較低的縣域內(nèi)義務教育初步均衡，目前城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、學校之間在資源配置、教育質量、學校管理等方面的差異還比較明顯。如縣域內(nèi)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）及以下學校在教師專業(yè)素質、教育質量等方面與縣城學校差距仍然很大。

二是義務教育投入還難以滿足推進均衡的實際需要。吉林省屬于經(jīng)濟欠發(fā)達省份，盡管按照國家要求，不斷加大義務教育投入力度，但與實際需要相比還有差距。目前，很多縣（市）是“吃財政飯”，加上對此不夠重視，使一些地方教育經(jīng)費相關政策還沒有完全落實到位，個別地方在有的年份還沒有實現(xiàn)法定的教育經(jīng)費“三個增長”，有的地方教育費附加還沒有做到足額征收并全部用于教育。在這種情況下，教育投入還難以滿足“添平補齊”，推進標準化建設的實際需要；一些學校辦學經(jīng)費緊張，偏遠地區(qū)規(guī)模小的村小運轉比較困難。

三是與推進均衡相適應的教師補充和交流機制尚未完全建立。由于多種因素，部分市、縣還難以做到及時對教師編制進行調(diào)整，“有編不補”的情況仍然不同程度的存在。近幾年，各地主要通過“特崗計劃”等補充新師資，補充渠道單一，難以滿足實際需要。受管理體制的制約，縣級教育行政部門難以根據(jù)實際需要統(tǒng)籌安排各學校的編制，限制了城鄉(xiāng)之間、校際之間教師的合理流動。規(guī)范化、制度化的教師交流制度還沒有建立起來，直接影響到校際間師資的均衡配置。尤其是農(nóng)村特別是邊遠地區(qū)條件艱苦，教師待遇低，很難吸引優(yōu)秀人才在那里長期任教。

四是推進教育質量的均衡還很艱難。應試教育的思想觀念仍在部分學校和家庭根深蒂固，很多學校不同程度地存在片面追求升學率的傾向，素質教育的實施在不同學校呈現(xiàn)明顯的程度差異。一些學校不重視非升學考試學科，開齊學科、開足課程都沒有做到，課時偏差率較高。重智育、輕體育與美育的問題普遍存在，相當一部分學校體育衛(wèi)生和藝術教育相對薄弱，有些學校不規(guī)范辦學行為的問題還比較突出。在學?！皽p負”的同時，家長卻通過送學生到社會培訓機構補課等方式來“增負”，使學生的課業(yè)負擔沒有得到實質性的減輕。

三、啟示及思考

吉林省在政府層面，以制度化的方式推進義務教育均衡發(fā)展，雖然起步較晚，而且又是一個經(jīng)濟欠發(fā)達省份，財政比較困難，但由于注重系統(tǒng)設計，政府行為突出，推進力度大，所以在較短時間內(nèi)也取得了明顯的成效。

一是推進義務教育均衡發(fā)展的主要責任在各級政府。實踐證明，推進義務教育均衡發(fā)展，不僅是教育問題，而且是建設公共服務型政府的內(nèi)在要求。各級政府是義務教育資源配置的主體，包括財力、物力和人力資源的配置都要靠政府提供和統(tǒng)籌。所以，推進義務教育均衡發(fā)展主要是政府層面的問題，而不是教育層面和學校層面的問題。只有落實了政府的責任，才能夠保證義務教育均衡發(fā)展的順利推進。義務教育均衡與否，是政府執(zhí)政能力的重要表現(xiàn)，也是檢驗政府責任是否到位的重要指標。政府作為提供教育公共產(chǎn)品、實現(xiàn)教育公平的“第一責任人”，要促進機會公平和保障受教育機會的平等。同時，發(fā)展改革、財政、人社等各有關部門，要在政府的主導和領導下，密切配合，形成合力。

二是實現(xiàn)義務教育均衡發(fā)展的關鍵是優(yōu)化資源配置。從吉林省的實踐探索中，我們可以看到，推進義務教育均衡發(fā)展實際上就是優(yōu)化教育資源配置的過程。義務教育均衡發(fā)展的核心是使所有受教育者占有和支配相對均衡的教育資源，享有相對均等的教育條件和機會。從根本上來說，推進義務教育均衡發(fā)展，要求各級政府通過公共資源的配置為所有受教育者提供符合標準要求，相對均等的教育條件和機會，進而實現(xiàn)所有受教育者的教育效果和成功機會的相對均衡。政府在推進均衡的實際工作中，在資源配置方面，必須堅持“雪中送炭”，不搞“錦上添花”。同時，要優(yōu)化學校布局、建立教師交流長效機制等，促進存量資源的優(yōu)化重組，通過改革推進義務教育均衡發(fā)展。

三是義務教育均衡發(fā)展應該是基于辦學標準的均衡。吉林省將制訂辦學標準作為頂層設計的重要內(nèi)容之一，體現(xiàn)了義務教育公益性、統(tǒng)一性和義務性的本質特征，賦予均衡發(fā)展以客觀的尺度和參照系，也使推進義務教育均衡發(fā)展成為一個可控的過程。義務教育是政府提供的公共產(chǎn)品，自然應是標準化的教育。均衡發(fā)展的目的就是使所有的學校達到國家規(guī)定的辦學標準；同時，推進義務教育均衡發(fā)展也需要有一個統(tǒng)一的標準。

四是現(xiàn)有體制框架下縣域義務教育首先應該走向均衡。吉林省將推進義務教育均衡發(fā)展定位在縣域范圍內(nèi)，是現(xiàn)有體制框架下的理性選擇。在實行“以縣為主”的管理體制后，縣級政府對縣域內(nèi)義務教育具有統(tǒng)籌管理權，可以在縣域范圍內(nèi)統(tǒng)籌教育投入、辦學條件建設、師資補充和流動等，所以要把縣域內(nèi)均衡發(fā)展作為推進義務教育均衡發(fā)展的現(xiàn)實起點。在縣域內(nèi)促進均衡，要著力解決好城鄉(xiāng)之間、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）之間、學校之間的均衡發(fā)展，以不均衡的增量投入和現(xiàn)有資源存量的優(yōu)化重組，逐步實現(xiàn)資源配置的整體均衡。

（責任編輯 羅登廉）