論中國共產黨執(zhí)政行為的法治化

侯晉雄

摘 要：執(zhí)政行為法治化是中國共產黨執(zhí)政理念的重大創(chuàng)新與執(zhí)政方式的重大轉變，體現(xiàn)了黨對執(zhí)政規(guī)律的深刻把握與準確判斷。文章對新時期中國共產黨執(zhí)政行為法治化的邏輯必然作了系統(tǒng)分析，揭示了新的歷史條件下中國共產黨執(zhí)政行為法治化的深刻蘊涵，提出了中國共產黨走向執(zhí)政行為法治化的核心原則，并在此基礎上著重探討了當前中國共產黨實現(xiàn)執(zhí)政行為法治化的路徑選擇，以期對加強與改善黨對全面深化改革的領導有所裨益。

關鍵詞：中國共產黨； 執(zhí)政方式； 法治化

中圖分類號： G641 文獻標識碼：A 文章編號：1672-9749（2014）05-0019-04

“法治”一詞在中共十八屆三中全會報告中成為一個非常強勁的音符。該報告把“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”[1]作為全面深化改革的宏偉目標之一。可見，我們黨已經(jīng)開始強力推進執(zhí)政行為的法治化，不再停留在一般的理念性闡揚與政治性宣示。深入分析執(zhí)政行為法治化的邏輯必然、深刻蘊涵與路徑選擇，對于加強與改善黨對全面深化改革的領導，實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標與“中國夢”，具有重大的理論價值與現(xiàn)實意義。

一、中國共產黨執(zhí)政行為法治化的邏輯必然

在新的歷史時期，中國共產黨之所以著重強調執(zhí)政行為法治化，是因為它開辟了我們黨執(zhí)政的法治向度，拓展了我們黨執(zhí)政的合法性資源，為中國特色社會主義事業(yè)的深入推進提供了堅強的政治保證。

1.執(zhí)政行為法治化是對我們黨執(zhí)政經(jīng)驗教訓的科學總結

從新中國成立到黨的十一屆三中全會以前，我們黨的執(zhí)政方式比較直接，主要用政策來掌握、控制、行使國家權力，在一定程度上減損了法律的權威，容易受個人好惡與情感所支配，以致“文革”期間出現(xiàn)法律虛無主義與個人集權泛濫現(xiàn)象，給黨與國家造成了嚴重損失。十一屆三中全會以后，我們黨及時汲取了以往在執(zhí)政方式方面的教訓，指出“為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”[2]。黨的十二大將“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”寫進了黨章，黨的十五大把“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略，黨的十六大提出了“依法執(zhí)政”的重要命題，十七屆四中全會強調“改革和完善黨的領導方式和執(zhí)政方式”，黨的十八大指出“更加注重改進黨的領導方式和執(zhí)政方式”?？梢?，執(zhí)政行為法治化是我們黨對執(zhí)政65年來正反兩方面經(jīng)驗的科學總結。

2.執(zhí)政行為法治化是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求

由計劃經(jīng)濟體制轉變?yōu)樯鐣髁x市場經(jīng)濟體制是我們黨執(zhí)政碰到的一個新情況、新問題。市場經(jīng)濟強調交易自由、規(guī)則平等、主體平等、機制有效、活動有序，它在本質上是權利經(jīng)濟、法治經(jīng)濟。這就要求國家必須運用普遍有效與雙向約束的法律制度來協(xié)調多元復雜的利益關系與利益矛盾，營造公平有序的市場環(huán)境。因此，作為執(zhí)政黨，我們黨必須實現(xiàn)執(zhí)政行為法治化，領導人民制定與執(zhí)行市場經(jīng)濟的有關法律、法規(guī)及制度，確保社會主義市場經(jīng)濟有法可依、依法運行，使黨的執(zhí)政方式由適應計劃經(jīng)濟要求向適應市場經(jīng)濟要求轉變。

3.執(zhí)政行為法治化是建設社會主義法治國家的現(xiàn)實需要

作為執(zhí)政黨，我們黨執(zhí)政行為法治化的水平，直接關系到國家權力能否嚴格依法運作。無論是黨對人大的直接領導，還是黨對“一府兩院”的間接領導，都是黨依照憲法與法律進行的活動，都是執(zhí)政行為法治化。黨與人民、黨與國家、黨與法律三方面的關系都通過執(zhí)政行為法治化而緊緊結合在一起。在現(xiàn)代化建設中，我們黨只有實現(xiàn)執(zhí)政行為法治化，才能有效地約束其他任何組織、團體及個人在憲法與法律范圍內活動，才能形成全國范圍內的濃郁法治氛圍，才能真正建成中國特色社會主義法治國家。

4.執(zhí)政行為法治化是當今世界政黨執(zhí)政經(jīng)驗的重要啟示

現(xiàn)代民主政治發(fā)展的世界性潮流，就是要求政黨依法實施執(zhí)政活動，實現(xiàn)執(zhí)政活動的程序化、規(guī)范化、法治化，特別是在后發(fā)國家的現(xiàn)代化過程中，社會在體制結構、文化價值與行為方式等方面發(fā)生深刻而急劇的變革，這種變革必然引發(fā)各種失控、失衡、失序、失范現(xiàn)象，容易出現(xiàn)社會的動搖與政治的不穩(wěn)定。“現(xiàn)代性帶來穩(wěn)定，現(xiàn)代化引起動亂?！盵3]這就需要法制建設取得相應的進展，使現(xiàn)代化成果以法律的形式鞏固下來。世界上一些大黨、老黨喪失政權的事實也告訴我們：任何執(zhí)政黨都必須探索科學有效的執(zhí)政方式，必須依法行使執(zhí)政權，這是執(zhí)政黨執(zhí)掌政權的最佳路徑，也是現(xiàn)代政黨執(zhí)政發(fā)展的普遍要求。

二、中國共產黨執(zhí)政行為法治化的深刻蘊涵

所謂執(zhí)政行為法治化，就是執(zhí)政黨要緊緊抓住制度建設這個關鍵性環(huán)節(jié)，以法治的理念、法治的程序、法治的體制保證黨有效治理國家，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、生態(tài)文明、社會生活的制度化、規(guī)范化、程序化。

1.執(zhí)政行為法治化的主體與對象

中國共產黨是中國歷史的選擇，同時也是中國人民的選擇，那么，中國共產黨及其代表組成的各級委員會無疑成為依法執(zhí)政的主體，行使最高執(zhí)政權的是黨的全國人民代表大會與中共中央委員會，在其閉會期間，由中共中央政治局及其常委會來行使。在黨中央的統(tǒng)一領導下，地方各級黨委行使所在區(qū)域的執(zhí)政權，以保證對地方各級政權機關的領導，并明確地方各級黨委的執(zhí)政責任。而國家政權是依法執(zhí)政的對象，“執(zhí)政是針對國家政權而言，在政黨取得公共權力后運用公共權力的行為，主要發(fā)生在國家政權活動領域”[4]。

2.執(zhí)政行為法治化的依據(jù)與實質

依法執(zhí)政的依據(jù)不應是黨的政策主張與以黨章為核心的黨內法規(guī)體系，而是以憲法為核心的國家法律體系。黨的政策與黨內法規(guī)體系是國家立法的重要指導思想，法律是成熟政策的固定化，因此，執(zhí)政黨不能把自己制定的規(guī)則作為執(zhí)政的依據(jù)，這樣便會混淆執(zhí)政黨的組織同國家政權的差別。依法執(zhí)政的實質是從法律與制度上確保黨的執(zhí)政行為順民意、謀民利、得民心，基本方法是通過法律與制度正確處理各種利益關系，正確處理法律規(guī)范與道德規(guī)范、公平與效率、穩(wěn)定性與適應性、實體與程序、自由與紀律、國際與國內、權利與義務、立法與執(zhí)法等多方面的協(xié)調平衡，實現(xiàn)社會資源的最佳配置。要鞏固執(zhí)政地位、實現(xiàn)執(zhí)政使命，黨就必須以維護和體現(xiàn)最廣大人民的根本利益、符合和順應社會發(fā)展規(guī)律的憲法與法律為前提條件。因此，依法執(zhí)政的本質要求與核心內容是以人為本、執(zhí)政為民。

3.執(zhí)政行為法治化的前提與關鍵

“治國必先治黨，治黨務必從嚴?！敝袊伯a黨是執(zhí)政黨，同時也是中國特色社會主義事業(yè)的領導核心，執(zhí)政黨自身若得不到有效治理、依法治理，就難以做到甚至無法做到依法執(zhí)政。依法治黨是執(zhí)政行為法治化的前提，只有依法治黨，才能使黨的活動有法可依、黨的工作有規(guī)可循、黨的事務有矩可蹈，執(zhí)政行為法治化就有了良好的護法、守法與執(zhí)法基礎。執(zhí)政行為法治化，關鍵在“依法”，執(zhí)政行為有約束、受監(jiān)督、要規(guī)范。在法治視域下，中國共產黨依法執(zhí)政，絕不能再如從前那樣主要依靠政策治國理政，因為政策是未經(jīng)法律審察的政治主張，是少數(shù)領導意志的體現(xiàn)，不具備要求所有國民共同遵守的法律效力；而且，依靠政策治國理政，通常會使執(zhí)政黨的權力超越權限范圍，失去權力運作的程序控制，從而嚴重損害其執(zhí)政合法性。

三、中國共產黨走向執(zhí)政行為法治化的核心原則

執(zhí)政行為法治化是改善黨的執(zhí)政方式的一種理性的路徑選擇。新時期推進中國共產黨執(zhí)政行為法治化的過程中，根據(jù)黨與國家社會的歷史與現(xiàn)實情況，必須堅持三大核心原則。

1.法律權威原則

“在現(xiàn)代國家中，法律是最為重要的社會生活制度?！盵5]執(zhí)政行為法治化的一大重要原則是法律權威原則。明確法律權威原則，主要是為了強調憲法與法律在依法執(zhí)政中的統(tǒng)帥作用，強調憲法與法律的崇高地位與尊嚴。確立法律具有至高無上的權威是法治區(qū)別于人治的最顯著特點，換言之，就是法律對所有社會組織和成員包括執(zhí)政黨及其成員在內，都具有國家強制力與普遍的約束力，任何組織與個人都沒有凌駕于憲法與法律之上的特權，并將依法執(zhí)政行為體現(xiàn)在服從法律的制約，堅持依法辦事上，否則就談不上法律意識的增強與法治觀念的樹立，也就不可能體現(xiàn)法律權威。因此，堅持黨在憲法與法律范圍內活動，逐步建立一整套運轉高效、設置規(guī)范、制約有效的執(zhí)政權力運行機制，使執(zhí)政黨按照特定的執(zhí)政權限與執(zhí)政程序進行執(zhí)政活動。

2.以人為本原則

執(zhí)政行為法治化的根本宗旨是以人為本原則。人民意志、利益至上，同法律至上不僅不矛盾，而且是它的體現(xiàn)與保障。全面、充分地關愛人的生命，保障與實現(xiàn)人的權利，促進人的全面發(fā)展，改善人的生存狀態(tài)，是堅持依法執(zhí)政的根本目的。以此為出發(fā)點，就要愛護人、尊重人，一切從人出發(fā)，一切以人的利益為目標與歸宿。中國共產黨始終是中國最廣大人民根本利益的代表者與實踐者，因此中國共產黨執(zhí)政必須體現(xiàn)人民的利益、愿望與要求。在依法執(zhí)政上，一是我們黨在修改憲法或制定法律時能全面地、準確地反映廣大人民的利益、愿望與要求；二是要有利于廣大人民直接或間接地參與國家事務的管理，保證人民群眾行使享有的權利；三是為了保證權力按照人民群眾的意志行使，要加強人民群眾對執(zhí)政黨監(jiān)督的制度建設。

3.間接行使原則

法律程序是法的生命存在形式，但假如法的制定與實施沒有一定規(guī)則與過程，這樣的社會將充滿立法者的隨心所欲與執(zhí)法者的恣意妄為。政黨與國家機關是具有不同性質、職能與工作方式的政治主體。執(zhí)政不是直接通過執(zhí)政黨組織的形式執(zhí)政，而主要是通過法定的國家政權組織形式來執(zhí)政。作為執(zhí)政黨，我們黨在新形勢下必須改變過去“全面出擊、直接領導”的執(zhí)政方式，間接行使國家權力，實現(xiàn)中國共產黨執(zhí)政方式的法治化、科學化、程序性。具體而言，就是中國共產黨的執(zhí)政權只有通過全國人大及其常委會轉化成為國家權力，才能實現(xiàn)對整個國家事務的領導。黨組織推薦自己的代表按照法定程序進入國家機關的領導崗位，全面參與、主導國家政權體系，保證黨在國家政權中的主導地位，形成科學有效的執(zhí)政機制。

四、中國共產黨實現(xiàn)執(zhí)政行為法治化的路徑選擇

在全面深化改革的今天，中國共產黨要實現(xiàn)執(zhí)政行為的法治化，必須始終堅持把法治作為基本手段與方法，并探索與創(chuàng)新走向執(zhí)政方式法治化的各種具體手段與方法，保證黨依法執(zhí)政的要求通過科學有效的手段與方法得到全面落實。

1.切實轉變執(zhí)政理念，強化依法執(zhí)政意識

所謂執(zhí)政意識，就是明確地認識到執(zhí)政黨的地位與任務，想問題、作決策、辦事情，都從“我們是執(zhí)政黨”這個前提出發(fā)。簡單地認為執(zhí)政就是掌握權力與強制性力量，就是由黨來發(fā)號施令，甚至認為執(zhí)政就是可以不受限制地為所欲為，都是錯誤的。縱觀世界，那些政黨執(zhí)政比較有序，從而使社會發(fā)展比較穩(wěn)定的國家，其執(zhí)政黨的執(zhí)政方式也比較規(guī)范，這種規(guī)范化的執(zhí)政方式的構建與實行離不開依法執(zhí)政意識與“法律至上”的執(zhí)政理念。但是，依法執(zhí)政的這種自覺性不會自發(fā)地產生，作為一種內在深刻的信念力量，需要磨煉與培育。堅持依法執(zhí)政，其首要一環(huán)就是黨的各級領導干部切實轉變執(zhí)政理念，強化依法執(zhí)政意識。依法執(zhí)政意識是改進黨的領導和執(zhí)政方式的思想觀念上的前提，就是按照法定的執(zhí)政權限和執(zhí)政程序進行執(zhí)政活動的自覺意識。第一，樹立憲法和法律權威的自覺意識。憲法與法律是人民意志和利益的體現(xiàn)，其尊嚴與權威神圣不可侵犯；法律面前人人平等的觀念，任何組織與個人都依法享有權利、承擔義務，必須維護憲法與法律的權威，遵循法治的原則，不允許有超越憲法與法律的特權的觀念。第二，樹立依照法定權限與程序執(zhí)政的自覺意識。黨要在自己的職責范圍內進行執(zhí)政活動，不能以黨代政、以黨代法；黨要按照法定的執(zhí)政程序對國家政權機關進行政治領導，黨的意志必須經(jīng)過法定程序才能變成國家的意志，不能以黨的執(zhí)政權取代國家權力；黨的各級領導干部要始終把依法執(zhí)政看作是共產黨追求以人為本、執(zhí)政為民的現(xiàn)實行動與制度保證，不能認為有了這樣的價值追求，執(zhí)政活動的所有方面、所有細節(jié)就都具有了合法性?？傊饤壢酥蔚膱?zhí)政觀念，樹立法治的執(zhí)政理念，是中國共產黨依法執(zhí)政的一項長期性的基礎工作。

2.嚴格遵守法定程序，處好政策法律關系

中國共產黨在執(zhí)政以后的相當長時間內習慣于通過發(fā)布黨內文件，要求各級黨政機關與民眾直接貫徹黨的會議、決定與指示。政策始終是中國共產黨治國理政的極其重要的手段，它具有一系列優(yōu)點，比如，政策制定迅速、靈活，政策執(zhí)行便利、有效。然而，政策同法律相比，其規(guī)范性與穩(wěn)定性不夠，公開性與民主性較差，而且程序制約不足，沒有國家強制力，適用范圍有限，主要適用于黨員。法律與政策在指導思想以及為之服務的經(jīng)濟基礎、政治制度和根本任務等方面的高度一致，決定了法律和政策都是執(zhí)政黨執(zhí)政的重要依據(jù)，也決定了兩者之間經(jīng)常有著密不可分的相互依存關系。因此，要通過法定程序使那些經(jīng)過實踐檢驗、比較成熟、有必要使其產生對全國公民的約束力的政策主張上升為國家法律法規(guī)，從而獲得全社會一體遵行的效力。其具體做法包括：第一，堅持由執(zhí)政黨向立法機關提出立法或修改憲法與法律的建議，立法機關審議通過后才能轉變?yōu)閲乙庵荆坏诙?，切實實行民主立法，擴大公民對立法的有序參與，充分體現(xiàn)民意，從而更好地維護社會公平正義以及公民合法權益；第三，加強黨對立法機關的領導，督促、支持與保證立法機關更好地履行立法職能。立法機關的黨組和黨員干部要發(fā)揮政治主導作用，利用法定權力使執(zhí)政黨的政策主張在人大得以通過。

3.政府堅持依法行政，保證法律貫徹實施

執(zhí)政黨將自己的政策主張轉變?yōu)閲曳煞ㄒ?guī)后，就要借助國家行政權力來推行這些法律法規(guī)。各級政府是貫徹落實執(zhí)政黨意志主張的關鍵，也是執(zhí)政行為法治化的重要環(huán)節(jié)，政府依法行政、執(zhí)政為民的程度、水平和效果，直接反映了執(zhí)政行為法治化的程度、水平和效果。依法行政，就是各級政府按照體現(xiàn)最廣大人民意志的憲法與法律管理國家經(jīng)濟、文化、社會與生態(tài)事業(yè)，確保政府權力授予有據(jù)、行使有規(guī)，做到既不失職又不越權。為此，第一，政府部門及其工作人員要認真學習憲法、行政法、經(jīng)濟法，特別是要熟悉、精通同政府職能部門相關的各種法律與法規(guī)，增強各級領導干部和國家機關工作人員依法辦事的素質與本領，提高各級政府依法行政的能力與水平。第二，要切實貫徹執(zhí)行黨政職能分開，各級黨委應當支持各級政府的依法行政行為，而不是直接干預或者非法代替它們履行職能。第三，政府部門及其工作人員要絕對忠于與堅決遵守憲法和法律法規(guī)，嚴格依法行政，切實做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。總之，新時期中國共產黨依法執(zhí)政的重要一環(huán)，就是確保政府依法行政，保證國家法律法規(guī)的貫徹實施。

4.健全監(jiān)督制約機制，強化執(zhí)政責任制度

實現(xiàn)依法執(zhí)政要通過權力來制約權力，正如孟德斯鳩所言，“一切有權的人都容易濫用權力”，“絕對的權力導致絕對的腐敗”，因此，權力必須得到制約，做到“有權必有責，用權受監(jiān)督，違法要追究”。在執(zhí)政過程中，執(zhí)政黨控制和占有了大量的經(jīng)濟資源、社會資源與政治資源。倘若對其缺乏有效的監(jiān)督機制，它就會侵害人民的利益、背離人民的意志，健全監(jiān)督制約機制是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的應有之義，也是權力有效運行的可靠保證。因此，第一，黨內監(jiān)督與黨外監(jiān)督相結合，形成對依法執(zhí)政的監(jiān)督合力。擴大黨的工作的公開性與黨的事務的透明度，改進和完善黨群溝通機制和信息反饋機制，拓寬群眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的渠道，形成對依法執(zhí)政監(jiān)督的整體合力，把黨內監(jiān)督與國家專門機關監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督以及社會監(jiān)督充分結合起來，使黨組織與黨員干部在依法執(zhí)政中隨時隨地處于受監(jiān)督、被約束的工作常態(tài)和生活狀態(tài)中，它通過對黨組織與黨員領導干部造成心理壓力來發(fā)揮監(jiān)督作用。第二，黨內要進一步完善決策權、執(zhí)行權與監(jiān)督權既相互制約又相互配合的權力結構。不同性質的權力由不同部門行使，保證人民賦予的權力始終用來為人民服務。第三，在依法執(zhí)政的實踐中逐步強化執(zhí)政責任制度。在具體立法工作中，執(zhí)政黨可以發(fā)揮重要作用，但應該以法律形式確定黨提出立法建議的范圍、監(jiān)督立法權行使的程序等，使黨對立法工作的領導有法可依，同時規(guī)定相關的責任。假如發(fā)生立法決策上的失誤，就要向廣大人民承擔決策失誤或領導不利的責任，促使公共權力的行使者在行為時更為理性，更不容易為一事的情緒所左右、一時的念頭所支配，因而更能帶來社會的長治久安。

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