我國工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系變遷的理論與實踐

趙 洋 郭娟娟

(西南科技大學(xué)馬克思主義學(xué)院 四川綿陽 621010)

當(dāng)工業(yè)革命爆發(fā)的時候，就注定無論哪個國家都不可避免要經(jīng)歷工業(yè)化、城市化，“我國經(jīng)歷了四次工業(yè)化嘗試，并開啟了中國的工業(yè)革命?！盵1]“工業(yè)化意味著越來越多的勞動力停止在農(nóng)業(yè)部門，轉(zhuǎn)而開始進(jìn)入工業(yè)部門生產(chǎn)工業(yè)品?！盵2]工業(yè)化的產(chǎn)業(yè)帶動力促進(jìn)社會分工不斷細(xì)化、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市中，大大提高勞動生產(chǎn)率，推動城市化進(jìn)程，同時也會帶來城鄉(xiāng)關(guān)系的變遷。

一、工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的歷史演變

從人類社會發(fā)展規(guī)律來看，現(xiàn)代化的實現(xiàn)離不開工業(yè)化、城市化、市場化、信息化等，“工業(yè)化和城市化是現(xiàn)代化的兩個重要方面”。[3]工業(yè)化大發(fā)展促進(jìn)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部不斷分工，吸引農(nóng)村剩余勞動力開始從農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)上來，城市人口占比逐步提高，推進(jìn)城市化進(jìn)程。一般來講，城市化是隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化轉(zhuǎn)移為主以及生產(chǎn)要素向城市集聚的過程。城市化并不是城市出現(xiàn)以來就有的，而是伴隨工業(yè)化而產(chǎn)生的，工業(yè)化是城市化發(fā)展的根本動力，沒有工業(yè)化就沒有城市化。因此，城市化是歷史發(fā)展的產(chǎn)物，是一個復(fù)雜的發(fā)展過程。工業(yè)化的水平越高，分工就越細(xì)，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口就越多，城市化率就越高。

“在古代，我國城市主要是作為政治中心而存在的，農(nóng)業(yè)是古代社會的根本所在?！盵4]城市除了承擔(dān)政治功能外，最主要的是它的消費功能，城市大部分生產(chǎn)資料都來源于農(nóng)村，而農(nóng)村僅依靠土地基本可以實現(xiàn)自給自足。中國古代城鄉(xiāng)關(guān)系既相對獨立又聯(lián)系緊密，農(nóng)村和城市相對立而存在，農(nóng)村可以自給自足，很大程度上城市對農(nóng)村形成依賴。而近代以來，受外來殖民壓迫的影響，我國小農(nóng)經(jīng)濟(jì)逐步衰落，工業(yè)化進(jìn)程開啟，城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了相對分治的局面。

(一)1861——1911：工業(yè)化的初次嘗試

鴉片戰(zhàn)爭迫使中國被迫打開國門，自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)開始逐步變革。第二次鴉片戰(zhàn)爭，“面對工業(yè)文明、資本主義市場經(jīng)濟(jì)以及外來資本的侵蝕，清政府開始建立一個現(xiàn)代化的海軍和工業(yè)體系，這是中國工業(yè)化的第一次嘗試。”[5]清政府政治制度的腐朽落后，戰(zhàn)爭節(jié)節(jié)敗退。風(fēng)雨飄搖的清政府不得不開始救亡圖存，開展洋務(wù)運動，興辦近代工業(yè)，“中學(xué)為體，西學(xué)為用”為其指導(dǎo)思想，沿海開放城市工業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與農(nóng)村自然經(jīng)濟(jì)解體形成了鮮明的對比?？陀^上，這一階段相對被動的工業(yè)化探索開啟了我國的工業(yè)化進(jìn)程。但甲午中日戰(zhàn)爭戰(zhàn)敗，中國工業(yè)化進(jìn)程遭遇了暫時的挫折。

資本主義外資企業(yè)侵入我國，新辦企業(yè)，投資辦廠，改變了我國原有的城鄉(xiāng)關(guān)系。城市的生產(chǎn)功能出現(xiàn)，工廠需要更多的勞動力資源，農(nóng)村勞動力的大批轉(zhuǎn)移，城市規(guī)模由此擴(kuò)大，短期內(nèi)造成被動城市化的現(xiàn)象。這一過程中，城市生產(chǎn)功能迅速增強(qiáng)，表現(xiàn)在城市豐富的工業(yè)產(chǎn)品上，城市工業(yè)的發(fā)展沖擊了農(nóng)村原有手工業(yè)，城市逐步擺脫了對農(nóng)村的束縛，農(nóng)村逐漸蕭條。農(nóng)村不再獨立存在，而是更加依賴城市。這一時期，城市工業(yè)興起，城鄉(xiāng)要素流動加快，聯(lián)系加強(qiáng)，但城鄉(xiāng)關(guān)系開始走向分治，城市統(tǒng)治著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。整體上，鴉片戰(zhàn)爭后，外國資本主義在我國投資設(shè)廠以及清政府對工業(yè)化的初次嘗試開啟了我國工業(yè)化進(jìn)程。受封建政治制度影響，我國工業(yè)化發(fā)展中斷，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距明顯。

(二)1911——1949：工業(yè)化的不協(xié)調(diào)發(fā)展

“1911年，長期社會動蕩不安導(dǎo)致辛亥革命爆發(fā)，由此推翻了清王朝的統(tǒng)治，中華民國建立了中國歷史上第一個基于西方憲政的‘包容性政府’，開始中國第二次工業(yè)化嘗試?！盵6]中華民國政府試圖通過效仿西方的政治制度推動中國工業(yè)化進(jìn)程，他們認(rèn)為充分的民主才能建立現(xiàn)代化的大工業(yè)。這一時期，外國資本，甚至買辦資本為攫取更多的商業(yè)利益，對無產(chǎn)階級進(jìn)行掠奪與剝削。他們將發(fā)展的重點放在城市，而農(nóng)村淪為城市發(fā)展的原料基地和工業(yè)商品銷售市場。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上，民國政府大力發(fā)展資本主義經(jīng)濟(jì)，歡迎外國資本，全面推廣資本主義經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，短期內(nèi)促進(jìn)了城市商業(yè)的畸形繁榮，像上海這樣的大商業(yè)城市情況尤為明顯。

國民黨統(tǒng)治的城市地區(qū)，大力發(fā)展官僚和買辦資本主義，打擊民族工業(yè)和盤剝農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致工業(yè)發(fā)展畸形，農(nóng)業(yè)發(fā)展破壞嚴(yán)重，城鄉(xiāng)差距拉大。共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的農(nóng)村地區(qū)，進(jìn)行土地改革，解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平，為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供生產(chǎn)要素支持。由于內(nèi)戰(zhàn)，工農(nóng)城鄉(xiāng)之間始終無法平衡。一方面是城市工商資本的虛假繁榮，另一面則是廣大農(nóng)村地區(qū)的凋零衰敗，城鄉(xiāng)之間形成鮮明的對比。到新中國成立之前，沒有扭轉(zhuǎn)中國仍然是世界上最貧窮的國家之一這一事實，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平證明了中國第二次工業(yè)化嘗試的終結(jié)。

(三)1949——1978：工業(yè)化的曲折探索

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨開始領(lǐng)導(dǎo)建設(shè)一個千瘡百孔、一窮二白的新中國，大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)，進(jìn)行第三次工業(yè)化嘗試。1949年到1952年被稱為三年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期，生產(chǎn)要素自由流通，工農(nóng)業(yè)之間相互支持，城鄉(xiāng)交流密切。新生的政權(quán)，由于缺乏城市建設(shè)經(jīng)驗，不斷向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下大力發(fā)展工業(yè)經(jīng)濟(jì)。從1953年開始，我國實施第一個五年計劃，工業(yè)生產(chǎn)水平在短期內(nèi)快速提高，奠定工業(yè)化的物質(zhì)基礎(chǔ)。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化政策導(dǎo)向吸引大量的農(nóng)民進(jìn)入城市工廠，一時間促進(jìn)我國城市化的發(fā)展。但是，隨著社會主義改造的完成，社會主義制度的確立，計劃經(jīng)濟(jì)體制在我國確立，嚴(yán)格對城鄉(xiāng)之間的生產(chǎn)要素流動進(jìn)行控制。實行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支持城市，不僅促進(jìn)工業(yè)產(chǎn)值的增長，而且?guī)诱麄€國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。1958年戶籍制度限制農(nóng)業(yè)勞動力進(jìn)入城市，客觀上延緩了我國的城市化進(jìn)程。整體上，推動了工業(yè)化的發(fā)展，城市化緩慢前進(jìn)。

國家行政性力量對工業(yè)的政治支持，農(nóng)村對城市生產(chǎn)的物質(zhì)支持，使得工業(yè)產(chǎn)值實現(xiàn)迅速增長，快速構(gòu)建起了我國工業(yè)體系的基礎(chǔ)。工人人均生產(chǎn)能力得到提高，工業(yè)所占比重不斷提高，但城市化率卻增長緩慢，“1952年到1978年城市化率由12.5%浮動到不到18%，而工業(yè)比重由20.9%增長到47.8%?！盵7]這一階段城市重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略致使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，加之工農(nóng)業(yè)“剪刀差”政策的實施，工農(nóng)業(yè)增長比例嚴(yán)重失調(diào)，導(dǎo)致工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)差距擴(kuò)大、城鄉(xiāng)關(guān)系由依存走向分離。

(四)1978至今：工業(yè)化的快速推進(jìn)

改革開放以來，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)顯著發(fā)展，我國開啟了第四次工業(yè)化進(jìn)程。經(jīng)過一系列制度安排和政策調(diào)整，工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系開始走向緩和。1978年，面對經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的大蕭條，國家把經(jīng)濟(jì)重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)、實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，農(nóng)村原始工業(yè)積累使小城鎮(zhèn)數(shù)量快速增長，城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快。農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起成為農(nóng)村發(fā)展的主要動力，激活了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。城市國有企業(yè)的改革以及市場經(jīng)濟(jì)的逐步確立加快了城市經(jīng)濟(jì)體制的改革。此時，國家逐漸放開了對農(nóng)村人口流動的限制，城市工業(yè)發(fā)展需要更多的勞動力，直接帶動了農(nóng)業(yè)人口的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，工業(yè)化與城市化相互促進(jìn)，城鄉(xiāng)關(guān)系逐步緩和。這是一場大的改革，可以稱作是一場工業(yè)革命，積蓄許久的能量迸發(fā)，徹底改變著中國同世界的經(jīng)濟(jì)和政治格局。

綜上所述，近代以來，中國工業(yè)化進(jìn)程經(jīng)歷了四次探索。特別是改革開放以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為農(nóng)村工業(yè)化發(fā)展起到重要的積累作用，創(chuàng)造農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的巨大增量，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)交流頻繁。工業(yè)化進(jìn)程使我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生巨大變革，推動我國從農(nóng)業(yè)社會進(jìn)入工業(yè)社會，工業(yè)革命所創(chuàng)造的商品價值與財富遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過農(nóng)業(yè)社會依靠自然生產(chǎn)力所能創(chuàng)造的種類與數(shù)量。工業(yè)化初期，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主要用來支撐城市工業(yè)的大發(fā)展，工業(yè)的發(fā)展極大地促進(jìn)了城市化率的提高，GDP持續(xù)增長，經(jīng)濟(jì)總量顯著提高。同時，農(nóng)村工業(yè)化水平低，經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)力落后，城鄉(xiāng)差距自然逐步拉大。但進(jìn)入后工業(yè)化階段后，工業(yè)積累了充足的資金、技術(shù)、管理等，開始反哺農(nóng)業(yè)，為農(nóng)業(yè)提供充足的人力、先進(jìn)的機(jī)器以及種植技術(shù)，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這是工業(yè)化發(fā)展的一般規(guī)律，也是城市化發(fā)展的趨向，最終將減小城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。

二、 工業(yè)化進(jìn)程中城鄉(xiāng)關(guān)系的多重表征

工業(yè)化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)關(guān)系總體呈現(xiàn)由依存走向分離，再由分離走向融和的趨勢。建國以來，我國逐步形成城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、社會、空間結(jié)構(gòu)等方面。黨的十六大以來，我國首次提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，逐步跳出“三農(nóng)”解決“三農(nóng)”問題，構(gòu)建了新型城鄉(xiāng)關(guān)系。

(一)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)：失衡——協(xié)調(diào)

“城鄉(xiāng)之間最基本的關(guān)系就是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，也就是生產(chǎn)要素在城市和鄉(xiāng)村之間相互流動、組合的關(guān)系。”[8]1949年到1978年間，為實現(xiàn)我國的工業(yè)化發(fā)展，一切生產(chǎn)資料都是由國家統(tǒng)一調(diào)配，統(tǒng)一管理。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系上，實行以農(nóng)補工，主要表現(xiàn)為工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差以及50年代后期開始的人民公社制度，實現(xiàn)農(nóng)村剩余生產(chǎn)資料流通到城市，把農(nóng)民置于汲取型的制度下端，支持城市建設(shè)和工業(yè)發(fā)展。至此，農(nóng)村以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，而城市以工業(yè)產(chǎn)業(yè)為主，這種工農(nóng)、城鄉(xiāng)不平衡的經(jīng)濟(jì)關(guān)系被固化。計劃指令下所形成的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元結(jié)構(gòu)主要是由工業(yè)城市偏向政策所導(dǎo)致的。計劃經(jīng)濟(jì)體制對工農(nóng)業(yè)的差別對待、農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)一調(diào)配，這種行政力量的剛性約束，造成工農(nóng)業(yè)產(chǎn)值、城鄉(xiāng)居民收入差距較大，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高。由于工業(yè)經(jīng)濟(jì)比農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有后發(fā)優(yōu)勢，則農(nóng)業(yè)與工業(yè)產(chǎn)出差異較大，就會導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系走向分離。

南方談話開啟了社會主義市場化改革的進(jìn)程，使我國逐步確立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。價值規(guī)律發(fā)揮著巨大作用，在商品生產(chǎn)、分配、交換、消費四個環(huán)節(jié)都打破了原來的城鄉(xiāng)阻隔，盤活了我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)體制改革率先在農(nóng)村進(jìn)行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，為農(nóng)村原始工業(yè)積累、我國工業(yè)化提供了新起點。黨的十六大以來，提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，“我國總體上已經(jīng)進(jìn)入以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段?！盵9]我國切實加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，加快農(nóng)村地區(qū)的發(fā)展，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)，打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入體制性的調(diào)整階段。黨的十八大上提出加快“形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系?！盵10]黨的十八屆三中全會強(qiáng)調(diào)，市場在資源配置中起決定性作用，同時更加注重政府的宏觀調(diào)控，這一以市場為主的變化，資金、勞動力、生產(chǎn)資料、技術(shù)、資本等在農(nóng)業(yè)部門與非農(nóng)業(yè)部門的良性流動，將實現(xiàn)現(xiàn)代部門對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的技術(shù)改造，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。黨的十九大報告中創(chuàng)造性地提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，突出指出要建立健全城鄉(xiāng)融合的體制機(jī)制與政策體系。工農(nóng)、城鄉(xiāng)關(guān)系的逐步調(diào)整，旨在加快城鄉(xiāng)資源要素的合理流動，推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系的深度融合，實現(xiàn)二者互惠發(fā)展。

(二)城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)：無序——合理

“城鄉(xiāng)的社會關(guān)系主要反映在人口身份上，我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)形成于城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度，主要表現(xiàn)為城鄉(xiāng)居民所能享受到的基本公共服務(wù)存在巨大差異?！盵11]建國初期，城鄉(xiāng)人口可以自由流動，而重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略無形中導(dǎo)致部分農(nóng)業(yè)人口盲目流向城市，“1952——1957年，城市工業(yè)快速上馬，大約有2000萬農(nóng)民進(jìn)城參加工業(yè)建設(shè)，1958——1960年，‘大躍進(jìn)’期間加快工業(yè)生產(chǎn)，高指標(biāo)、浮夸風(fēng)盛行，直接導(dǎo)致1958年從農(nóng)村流入1104萬人?！盵12]城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期難以容納更多的農(nóng)民進(jìn)城，于1958年以法律的形式將公民分為農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口，嚴(yán)格控制了城鄉(xiāng)人口的自由流動，從此城鄉(xiāng)社會二元結(jié)構(gòu)被確立。至此，農(nóng)民被逐步束縛在土地上，只能依靠土地來維持生活消費，除了向政府申請得到批準(zhǔn)外，不能隨意進(jìn)城進(jìn)行商業(yè)活動。城鄉(xiāng)居民所享受的基本公共服務(wù)也相差很大，城鄉(xiāng)居民身份的不平等帶來了社會保障不公平。這一政策一直延續(xù)到20世紀(jì)70年代末。

客觀上，城鄉(xiāng)二元戶籍制度的確立，一方面，讓農(nóng)民留在土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為工業(yè)化建設(shè)積累資金，同時“避免了從農(nóng)村提取的積累資金又被大量遷入城市的農(nóng)村人口消費掉”[13]；另一方面，減輕了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的壓力，緩解大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工給城市所帶來的就業(yè)承受力。1978年后，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)盤活了整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的活力。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以家庭為單位，實行大包干，包產(chǎn)到戶，刺激了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值顯著增加；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就地吸收了農(nóng)村剩余勞動力，農(nóng)民離開土地進(jìn)入工廠，不用離開農(nóng)村就可以實現(xiàn)非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，可以根據(jù)自己的意愿選擇流向城市。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國聚焦“三農(nóng)”問題，連續(xù)發(fā)布15個中央一號文件，旨在補齊農(nóng)業(yè)發(fā)展短板，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)生驅(qū)動力。加大我國戶籍制度改革，逐步恢復(fù)城鄉(xiāng)人口有序、自由流動，提高我國的的城市化水平。一系列惠農(nóng)政策的強(qiáng)化以及戶籍制度的改革，一邊是農(nóng)村的拉力，一邊是城市的推力，合力引導(dǎo)農(nóng)民選擇就業(yè)創(chuàng)業(yè)，逐步建構(gòu)了合理的社會結(jié)構(gòu)。

(三)城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)：固化——活化

城市和農(nóng)村是兩種不同的空間地域結(jié)構(gòu)，具有不同的空間效應(yīng)。由于歷史原因，我國形成經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)地區(qū)(城市)和相對落后地區(qū)(農(nóng)村)兩種并存的空間形態(tài)并固化下來。從我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來看，農(nóng)村擁有廣大的土地資源，以發(fā)展農(nóng)業(yè)為主；城市擁有先進(jìn)的技術(shù)、管理，以發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)為主。1953年到1978年間，為支持工業(yè)化建設(shè)，城市依靠國家的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差、統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，基本建立起較完備的工業(yè)體系，而農(nóng)村只能依靠土地資源來發(fā)展農(nóng)業(yè)，造成農(nóng)村和城市在生產(chǎn)空間上存在難以逾越的差距，空間經(jīng)濟(jì)分化明顯，形成城鄉(xiāng)間土地功能的差異。從我國的土地制度結(jié)構(gòu)來看，社會主義改造完成后，中國農(nóng)村實現(xiàn)了由農(nóng)民個體土地所有制到集體所有制的轉(zhuǎn)變，最終確立城市土地國家所有和農(nóng)村土地集體所有的制度體系。農(nóng)村土地為農(nóng)村集體成員所有，主要承擔(dān)以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的基本生存資料的保障功能，而城市地區(qū)的以二、三產(chǎn)業(yè)為主獲得較大的經(jīng)濟(jì)效益，城鄉(xiāng)二元土地空間結(jié)構(gòu)在集體經(jīng)濟(jì)時代得以固化。

改革開放以來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制釋放了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變化使得農(nóng)民自主投身到生產(chǎn)中，土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營使土地逐漸以生產(chǎn)要素進(jìn)入流通領(lǐng)域，繼而農(nóng)村土地市場的改革創(chuàng)新為我國農(nóng)村的工業(yè)化帶來了新的經(jīng)濟(jì)增長點。黨的十六大以來，推進(jìn)農(nóng)地非農(nóng)化，促進(jìn)土地城鎮(zhèn)化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的政策體系對扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)土地資源流轉(zhuǎn)不平衡做出巨大的努力。然而，城鄉(xiāng)二元空間結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)差距依然很大，是全面建成小康社會的關(guān)鍵?！巴七M(jìn)城鄉(xiāng)一體化的核心是，農(nóng)地非農(nóng)化的同時，人口融入城市，實現(xiàn)生產(chǎn)、生活方式的改變和農(nóng)業(yè)社會向城市社會轉(zhuǎn)型?！盵14]土地空間的城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化存在偏差，黨的十八屆三中全會提出要健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的體制機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間合理流動和平等交換，加快土地產(chǎn)權(quán)、流轉(zhuǎn)、經(jīng)營等土地改革，實現(xiàn)城鄉(xiāng)兩個地域空間的共同發(fā)展與共同繁榮。

三、堅持走城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的戰(zhàn)略推進(jìn)

城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是實現(xiàn)城市和農(nóng)村不同空間的和諧發(fā)展。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是城市化發(fā)展的高級形態(tài)，城鄉(xiāng)融合是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的最終結(jié)果，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)高度共享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的物質(zhì)和精神財富。

(一)處理好市場和政府之間的關(guān)系

改革開放前的歷史經(jīng)驗得出的結(jié)論是，在革命和戰(zhàn)爭時期，計劃經(jīng)濟(jì)能夠集中力量辦大事，快速建立了比較完整的社會主義國家工業(yè)化的體系，發(fā)揮了不可替代的作用。但是隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計劃經(jīng)濟(jì)體制的局限性就逐步體現(xiàn)出來，嚴(yán)格限制了城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素的流動，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成。改革開放40年來的發(fā)展經(jīng)驗也同樣啟示我們，市場化改革促進(jìn)了生產(chǎn)要素的流動，在發(fā)展過程中同樣也會產(chǎn)生城鄉(xiāng)差距持續(xù)擴(kuò)大的問題。因而，我們要積極處理好市場與政府兩種經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式，讓市場在資源配置中起決定作用，同時要更好地發(fā)揮政府宏觀調(diào)控，加速城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素之間的合理流動，尤其是農(nóng)民市民化，推進(jìn)城市化進(jìn)程。

改革開放時期經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)之一，是要在某種程度上改革計劃經(jīng)濟(jì)時期行政權(quán)力代替市場化運作的體制機(jī)制，提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率。關(guān)于政府的行政權(quán)力，以不妨礙市場活力為前提，要進(jìn)一步設(shè)定權(quán)力邊界，只有明確政府的權(quán)力限定，才能充分發(fā)揮市場在資源配置中所起的決定作用，實現(xiàn)政府權(quán)力與市場運作的有效互動，實現(xiàn)市場的公平與自由。對政府行政權(quán)力還應(yīng)該健全相應(yīng)的監(jiān)督和約束機(jī)制，防止政府過度介入市場，以權(quán)謀私，如進(jìn)行權(quán)利尋租，破壞市場秩序等。此外，要更好發(fā)揮政府的作用，市場自身的缺陷也使得市場在經(jīng)濟(jì)體制改革中不能全身而退。我國的“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革正是強(qiáng)調(diào)要政府加深對經(jīng)濟(jì)運營行為的干預(yù)，雖然我國政府強(qiáng)調(diào)要進(jìn)行市場化改革，但是關(guān)乎國計民生的重點領(lǐng)域以及國民經(jīng)濟(jì)重點命脈產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域依然需要發(fā)揮政府的主導(dǎo)性功能功能?！盵15]這些領(lǐng)域都是市場無法替代政府行政權(quán)力調(diào)節(jié)的，因此，整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的改革都離不開政府行政權(quán)力和市場化的結(jié)合，實現(xiàn)二者的有機(jī)結(jié)合，才能突破“一管就死，一放就亂”的現(xiàn)象。

(二)逐步解決人口、土地、戶籍三位一體障礙

“土地是財富之母，勞動是財富之父”，土地和人口作為財富生產(chǎn)最重要的生產(chǎn)要素，必須實現(xiàn)良性互動。建國以來計劃經(jīng)濟(jì)體制把人口、土地、戶籍嚴(yán)格限制在一起。工業(yè)化初期，我國城鄉(xiāng)二元土地制度限制城鄉(xiāng)勞動力人口的自由流動，戶籍制度以法律的形式固化城鄉(xiāng)的二元結(jié)構(gòu)，構(gòu)建起穩(wěn)固的人口、土地、戶籍三位一體的制度安排。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施，特別是改革開放進(jìn)程的深入推進(jìn)，打破了土地的人口限制，農(nóng)村剩余勞動力逐步流動到城市，規(guī)模龐大的人口遷移呼喚城鄉(xiāng)戶籍制度的改革。

工業(yè)化不斷推動著我國城市化的發(fā)展，長久形成的戶籍制度的阻隔、身份差異，使得農(nóng)民工群體在城市與城市市民出現(xiàn)社會保障低、公共基礎(chǔ)服務(wù)差、同工不同酬等不公平待遇。因而，我們要加快推進(jìn)土地制度和戶籍制度的改革。1978年以來農(nóng)村土地制度改革的成功經(jīng)驗啟示我們，要堅持土地的承包經(jīng)營，不斷完善土地流轉(zhuǎn)，實施規(guī)?；?jīng)營，大大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化?！霸谵r(nóng)村的土地制度改革中，要不斷完善并最終穩(wěn)定農(nóng)民的土地承包關(guān)系，切實做到‘確實權(quán)、頒鐵證’，并從法律上來保障農(nóng)民的土地權(quán)益?！盵16]

一方面，通過改革農(nóng)村土地制度來保障農(nóng)民的土地權(quán)利，另一方面，要加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。城鎮(zhèn)化是有效解決戶籍問題的重要抓手，小城鎮(zhèn)建設(shè)對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，吸收農(nóng)民就業(yè)，解決人口出路是至關(guān)重要的。對于進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工群體來說，城鎮(zhèn)化可以說為他們提供了良好的就業(yè)環(huán)境，保證了他們基本公共服務(wù)，維護(hù)了他們的公民權(quán)利。2016年召開的中央農(nóng)村工作會議進(jìn)一步釋放出戶籍改革的信號，除極少數(shù)超大城市外，全面放開落戶限制。北京更是率先取消了農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)別。土地制度和戶籍制度的不斷改革逐漸解構(gòu)傳統(tǒng)的人口、土地、戶籍三位一體嵌入式制度，推動城鄉(xiāng)一體化不斷向前推進(jìn)。

(三)實現(xiàn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是工業(yè)化發(fā)展的必然，關(guān)鍵在于戶籍人口的城鎮(zhèn)化。城市化立足于城市，旨在吸收農(nóng)村人口大規(guī)模轉(zhuǎn)移到城市中，實現(xiàn)農(nóng)民的非農(nóng)化轉(zhuǎn)移，這一過程卻產(chǎn)生了大量的農(nóng)民工問題，城市由于包容性有限也導(dǎo)致了內(nèi)部消化不良等現(xiàn)象，同樣也制約了城市的健康發(fā)展。相反，城鎮(zhèn)化立足于農(nóng)村自身，以城鄉(xiāng)結(jié)合為出發(fā)點，側(cè)重于小城鎮(zhèn)發(fā)展，而農(nóng)村城鎮(zhèn)化更是以廣大農(nóng)村為背景推行農(nóng)民在城鎮(zhèn)也能享受城市居民一樣的物質(zhì)和文化生活，在人口上實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢的短板在“三農(nóng)”問題上，實現(xiàn)全面建成小康社會的短板也在“三農(nóng)”問題上，實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的短板也在“三農(nóng)”問題上，所以推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化刻不容緩。

城市化率的提高在一定程度上是自然的歷史過程，從我國工業(yè)化發(fā)展的歷史經(jīng)驗中得出這樣的經(jīng)驗，我們不能盲目學(xué)習(xí)有些西方國家通過片面追求城市化率高來解決“三農(nóng)”問題，而應(yīng)該從中國的實際出發(fā)來解決。我國作為一個典型的以農(nóng)立國的國家，與西方發(fā)達(dá)國家的國情不同，因而不能以激進(jìn)的城市化來解決“三農(nóng)”問題。城鎮(zhèn)化不是簡單城市人口的增加、土地的擴(kuò)張，而是“要在產(chǎn)業(yè)支撐、就業(yè)機(jī)會、身份權(quán)力、社會保障、人居環(huán)境、生活方式等方面，都實現(xiàn)由‘鄉(xiāng)’到‘城’的轉(zhuǎn)變。”[17]這個轉(zhuǎn)變的完成需要多重經(jīng)濟(jì)的、社會的、政治的、文化的、生態(tài)的五位一體的條件支撐，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是全面的一體化，不能局限于某一方面。

“新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)人的城鎮(zhèn)化，這種過程主要是身份的轉(zhuǎn)變，試圖從權(quán)利上解決市民與農(nóng)民的制度分層，建立一個‘市民化的平等社會’?！盵18]城鄉(xiāng)發(fā)展一體化作為全面建成小康社會的必經(jīng)之路，是實現(xiàn)現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。以人為本的城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)實現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展，這樣一個社會必然是一個沒有人的身份差異，沒有城鄉(xiāng)差別，人與人和諧相處的社會。全面深化改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)，城鄉(xiāng)發(fā)展一體化發(fā)展目前面臨的機(jī)遇是要乘著改革的浪潮，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，堅持走中國特色社會主義新型城鎮(zhèn)化道路，并成為逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要載體。

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