中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與管理

高峰 劉博 孫振如

摘要：隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，我國(guó)城市化進(jìn)程也隨之加快了步伐，中小城市作為我國(guó)城市的主要構(gòu)成體系，如果做好中小城市的規(guī)劃成為現(xiàn)階段社會(huì)各界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃作為城市規(guī)劃的主要操作平臺(tái)，是確保中小城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其重要性不容小覷。

關(guān)鍵詞：中小城市；控制性；規(guī)劃；編制；管理

中圖分類號(hào)：C93文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A

近些年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，我國(guó)城市規(guī)模越來(lái)越大，與大城市相比，中小城市規(guī)模適中，其自然生態(tài)環(huán)境及社會(huì)環(huán)境問(wèn)題相對(duì)較為簡(jiǎn)單，具有明顯的宜居城市優(yōu)勢(shì)?？刂菩栽敿?xì)規(guī)劃編制作為城市規(guī)劃過(guò)程中的主要操作平臺(tái)，是優(yōu)化城鎮(zhèn)布局，推進(jìn)中小城市可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

一、現(xiàn)階段中小城市規(guī)劃中的不足及缺陷

近年來(lái),伴隨著我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展,控規(guī)的內(nèi)涵悄然發(fā)生了變化,控規(guī)不再只是政府出讓劃撥土地的技術(shù)依據(jù)和控制引導(dǎo)城市開發(fā)的管理手段,其主要任務(wù)在于協(xié)調(diào)不同社會(huì)群體利益,調(diào)節(jié)相關(guān)矛盾?？匾?guī)從單純的技術(shù)層面為主導(dǎo)逐漸發(fā)展為以復(fù)雜的社會(huì)層面為主導(dǎo)。

（一）無(wú)法滿足市場(chǎng)需求

據(jù)相關(guān)的調(diào)查資料顯示：目前，我國(guó)多數(shù)中小城市的規(guī)劃編制與管理均無(wú)法滿足當(dāng)前市場(chǎng)的實(shí)際需求。眾所周知，傳統(tǒng)控規(guī)缺失中觀層面的公共設(shè)施規(guī)劃，僅依靠用地布局中編制的公共設(shè)施用地規(guī)劃很難保障其最終的可實(shí)施性。但是，城市規(guī)劃編制管理并不是靜態(tài)的，而是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程。而現(xiàn)階段我國(guó)中小城市規(guī)劃編制與管理過(guò)程中僅僅是強(qiáng)調(diào)了空間層面調(diào)整控制的重要性，而忽視了城市規(guī)劃編制本身所具有的動(dòng)態(tài)性及時(shí)效性。從而導(dǎo)致中小城市規(guī)劃編制與管理流于形式和表面，并未發(fā)揮其應(yīng)有的實(shí)際價(jià)值。城市開發(fā)建設(shè)中，市場(chǎng)的不可預(yù)見性和市場(chǎng)對(duì)資源配置的彈性要求與傳統(tǒng)的大而全、事無(wú)巨細(xì)的控制性詳細(xì)規(guī)劃存在著矛盾。

（二）控制編制與管理技術(shù)老舊

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究是必不可少的，而落后的編制技術(shù)造成較弱的可操作性，不能與中小城市控制性規(guī)劃管理完全契合在一起。我國(guó)城市化發(fā)展的進(jìn)程越來(lái)越快，在不斷地發(fā)展過(guò)程中紅，如果做好中小城市控制性規(guī)劃編制成為新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中中小城市人居環(huán)境的發(fā)展路徑和模式創(chuàng)新面臨的首要問(wèn)題?！皬臍v史上看，但凡中小城市發(fā)育良好的國(guó)家，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性都比較好?！敝行〕鞘锌刂菩栽敿?xì)規(guī)劃對(duì)控制內(nèi)容要求統(tǒng)一并且還要面面俱到，缺乏彈性的控制內(nèi)容不能良好的適應(yīng)復(fù)雜多變的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，因此，面對(duì)控制內(nèi)容的編制要保證其充分的彈性和應(yīng)變范圍，使我國(guó)中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃達(dá)到“控而不死，變而不亂”的境界。

（三）編制與管理方案不符合群眾需求

目前，我國(guó)的中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究中存在一個(gè)十分嚴(yán)重的現(xiàn)象，對(duì)規(guī)劃編制的隨意變更打亂的規(guī)劃編制過(guò)程，同時(shí)也降低了公眾對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和實(shí)施管理的參與程度。因此，關(guān)于中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究要打破傳統(tǒng)的管理模式—當(dāng)?shù)卣虺鞘幸?guī)劃行政主管部門進(jìn)行組織編制和審批工作，要大力增加公眾參與度，擴(kuò)大公眾參與的途徑，通過(guò)公共的參與來(lái)對(duì)規(guī)劃編制進(jìn)行監(jiān)督與保障，提高中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的透明度，杜絕越權(quán)批審以及任何牽扯利益的事情發(fā)生。

二、規(guī)劃控制優(yōu)化策略及途徑

（一）結(jié)合地塊實(shí)際情況因區(qū)施工

控制性詳細(xì)規(guī)劃究竟應(yīng)該控制哪些內(nèi)容，而哪些內(nèi)容可以作為指導(dǎo)性要素，在具體管理實(shí)踐中相應(yīng)調(diào)整，這是我們規(guī)劃師面臨的思考。不同性質(zhì)地塊的控制重點(diǎn)不同。按照城市范圍內(nèi)每一地塊性質(zhì)的不同，合理的對(duì)地塊的控制方向進(jìn)行制定。例如，中小城市在規(guī)劃編制城市中心區(qū)與管理過(guò)程中，應(yīng)該將重點(diǎn)主要集中于如何提高城市空間利用率及合理性，如何提高土地經(jīng)濟(jì)性，提高城市內(nèi)景觀的科學(xué)性以及如何通過(guò)規(guī)劃與管理表現(xiàn)出城市設(shè)計(jì)意圖等。中小城市在規(guī)劃編制歷史文化區(qū)時(shí)應(yīng)該將重點(diǎn)主要集中在如何結(jié)合城市底蘊(yùn)及歷史文化背景，確立建筑風(fēng)貌及形式，以及城市人口容量。而中小城市在規(guī)劃編制政府區(qū)時(shí)需要將重點(diǎn)集中于如何根據(jù)當(dāng)下市場(chǎng)實(shí)際發(fā)展趨勢(shì)，群眾需求，當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及群眾從業(yè)結(jié)構(gòu)變化等因素綜合考量，從而保證城市編制規(guī)劃的科學(xué)性及可行性，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)，營(yíng)造良好空間，提高公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施水平。

（二）優(yōu)化編制方法及管理方案

城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓前應(yīng)當(dāng)編制控規(guī)，出讓地塊必須具有城市規(guī)劃行政主管部門提出的規(guī)劃設(shè)計(jì)條件及附圖。應(yīng)對(duì)多變市場(chǎng)的最好途徑就是擴(kuò)大控規(guī)的覆蓋面，這樣，無(wú)論市場(chǎng)如何變化，都有管理的依據(jù)。當(dāng)然，在實(shí)施控規(guī)全覆蓋可行性較弱的地區(qū)，也可采取重點(diǎn)地塊全覆蓋、一般地塊制定通則的管理形式。在城市控制性詳細(xì)規(guī)劃與管理過(guò)程中，對(duì)城市內(nèi)的每一個(gè)地塊進(jìn)行編號(hào)，從而保證中小型城市范圍內(nèi)每一個(gè)地塊的獨(dú)立性和針對(duì)性，避免在城市規(guī)劃編制與管理過(guò)程中出現(xiàn)因地塊規(guī)劃重復(fù)，不明出現(xiàn)的相關(guān)部分相互扯皮的現(xiàn)象，為中小城市可持續(xù)發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同時(shí)，明確中小城市內(nèi)每一個(gè)地塊的編號(hào)，也為城市后期信息化健康提供了方便，是城市規(guī)劃與管理方案制定過(guò)程中可以參考的真實(shí)數(shù)據(jù)及資料，保證了控制性規(guī)劃中的基本空間單位。提高了中小城市規(guī)劃的科學(xué)性及合理性。

（三）動(dòng)員群眾共同參與

中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制不可缺少的就是公眾參與環(huán)節(jié)，首先在擬定計(jì)劃草案時(shí)要對(duì)公眾的意見進(jìn)行征詢并且召開聽證會(huì);，在根據(jù)當(dāng)前社會(huì)群眾所面臨的壓力的基礎(chǔ)上進(jìn)行城市規(guī)劃與管理；其次審批成果應(yīng)當(dāng)擬出公告公布于眾，努力做到公開，透明，城市規(guī)劃編制與管理方案屬于法定性文件，一經(jīng)公布，需要按照其制定的內(nèi)容嚴(yán)格執(zhí)行與實(shí)施，任何部門及個(gè)人均不得在未經(jīng)同意的情況下對(duì)城市控制性規(guī)劃編制與管理方案進(jìn)行調(diào)整，如果確實(shí)需要調(diào)整的，需經(jīng)相關(guān)部門審查確認(rèn)后，方能在研究討論的基礎(chǔ)上對(duì)原定的城市規(guī)劃編制與管理方案進(jìn)行調(diào)整及修正； 最后，中小城市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制研究過(guò)程中，一定要加強(qiáng)公眾參與力度,從開始組織控規(guī)編制起,即在主管部門的組織下引入政府相關(guān)部門、幵發(fā)商、社會(huì)公眾等利益群體參與控規(guī)的運(yùn)行,協(xié)調(diào)各方訴求,并貫穿控規(guī)運(yùn)行始終。通過(guò)對(duì)現(xiàn)行控規(guī)編制辦法面臨問(wèn)題、中小城市規(guī)劃特有問(wèn)題進(jìn)行有針對(duì)性的深入分析后，我們發(fā)現(xiàn)只有從其控規(guī)的源頭—中小城市控規(guī)編制辦法入手，才能從根本上解決中小城市現(xiàn)有的控規(guī)編制、管理及實(shí)施問(wèn)題。

結(jié)語(yǔ)：

由于中小城市發(fā)展階段和現(xiàn)實(shí)條件不同，對(duì)于控規(guī)的要求也相應(yīng)不同。這就要求我們?cè)诠ぷ髦袕膶?shí)際出發(fā)，分析現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和矛盾，以目標(biāo)為導(dǎo)向，提出適宜的工作方法和編制思路，并通過(guò)實(shí)踐總結(jié)不斷完善和探索新的技術(shù)方法。只有采取差異化的編制策略，增強(qiáng)控規(guī)的地域適用性，才能不斷提高控規(guī)的可操作性，對(duì)城市建設(shè)起到切實(shí)的引導(dǎo)作用。

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