城市交通限行需求管理措施實踐評述

朱建安，戴 帥

（公安部道路交通安全研究中心，北京100062）

0 引言

隨著城市機動車總量的不斷快速增長，交通擁堵現(xiàn)象日趨嚴重與頻發(fā)?？偟膩碚f，交通擁堵是交通供需不平衡的結(jié)果，長期以來，城市管理部門一直傾向通過加大交通供給緩解交通擁堵，然而在交通需求快速增長、僅僅依靠設施建設已無法解決交通擁堵問題的情況下，更多城市開始考慮采取削減出行需求的手段來緩解交通擁堵，比如通過某種方式限制一部分車輛上路行駛。

但由于這一類管理措施會對一部分群體原有的出行習慣造成限制性影響，在實際操作過程中，很容易受到市民和輿論的質(zhì)疑與反對，因此也成為一項具有很強爭議性的需求管理措施。需要說明的是，本文討論的措施僅限于小客車實施限行的相關措施，并不包括出于對安全、環(huán)境等因素考慮而對大型貨車、客車、黃標車、?；奋嚒⒛ν熊嚨溶囕v實施限行的措施。

1 國內(nèi)外實施現(xiàn)狀

與限制購買車輛相比，限行管理措施一直是地方政府更為傾向緩解當下城市交通擁堵的主要管理策略，在我國部分城市也有較為成熟的實施方案和實際操作。從實施城市來看，既有發(fā)達的特大城市，也有中西部的中等城市；從實施方案來看，有按尾號與星期對應限行，也有按尾號與日期對應限行，不同方案的禁行機動車數(shù)量有所不同，給駕駛員帶來的限制程度也不同；從實施區(qū)域來看，有的城市是整個中心城區(qū)，有的城市只針對一些主干路和重點區(qū)域節(jié)點，有的城市則是中心城區(qū)和外圍城區(qū)的過渡區(qū)域；從實施時間來看，有的城市針對全時段，有的城市針對白天時段，有的城市針對早晚高峰時段。

截止目前，全國已有13 座城市實施了限行管理措施，具體情況如表1所示。

表1 我國采取限行管理措施城市一覽表

部分發(fā)展中國家的城市以及新加坡也采取了類似的限制措施，具體情況如表2所示。

表2 國外部分采取限行管理措施城市一覽表

2 限行管理措施實踐案例效果

整體上看，采取限行管理措施能夠在第一時間內(nèi)較為明顯地緩解城市交通擁堵，但每天被限行的機動車數(shù)量一般在數(shù)年內(nèi)被新增的機動車所填補，因此實施效果會隨著機動車保有量的增加而逐漸削弱。城市交通運行的狀況由諸多因素所影響，因此在判斷和分析限行管理措施實施效果時，需要從多指標對比進行考慮，主要的考慮指標因素如表3所示。

表3 限行管理措施實施效果對比分析衡量指標

下面將以北京、杭州和成都作為實踐的案例。

（1）北京

2008年10月11日起，北京開始實施機動車按車牌尾號限行的管理措施，限行范圍為五環(huán)（不含）內(nèi)，限行時間為7：00—20：00，限行車輛按尾號與星期對應（1和6、2和7、3和8、4和9、5和0 共5 組，每13 周輪換對應星期）。此時，北京全市機動車達到346 萬輛，年均增長量接近50 萬，增幅超過15%。通過此舉，北京五環(huán)以內(nèi)每天將削減近60萬機動車上路行駛。

從擁堵報警次數(shù)（見圖1）可以看出，2008年8月由于舉辦奧運會，北京在當月實施按單雙號限行管理措施，擁堵報警次數(shù)大幅下降，僅為4 812次。隨著奧運會結(jié)束，北京取消限行管理措施，9月報警次數(shù)迅速增到14 151 次，10 月更是激增到37 944次（大部分為10月11日前的報警）。在這種背景下，由于前后反差過大，北京不得已繼續(xù)通過尾號限行管理措施來控制機動車出行量，導致當年11月和12月的擁堵報警呈現(xiàn)下降趨勢（一般情況下，由于白天時間變短以及天氣轉(zhuǎn)冷等原因，11月和12月的擁堵報警都呈現(xiàn)增加趨勢）。與上年相比，10～12 月全市擁堵報警下降了34.4%，其中城六區(qū)擁堵報警下降了39.3%，郊區(qū)擁堵報警下降了9.5%。

圖1 北京月?lián)矶聢缶螖?shù)變化（2008年1月—2010年12月）

在10 月11 日實施限行管理措施后，通過監(jiān)測顯示，北京市區(qū)主干路流量較限行前一周下降了5.8%、車速提高5.4%，環(huán)路流量下降3.3%、車速提高4.5%，而市區(qū)早晚高峰擁堵路段數(shù)量分別下降了21.4%和19.6%。東二環(huán)、北二環(huán)、東三環(huán)等常發(fā)擁堵點段通行情況明顯好轉(zhuǎn)，西直門橋、德勝門橋、建國門橋、國貿(mào)橋、三元橋等常發(fā)擁堵地區(qū)車輛排隊長度明顯縮短。但是早上出城、夜間進城的潮汐交通更加明顯，尤其是受回龍觀、天通苑、望京等大型居住區(qū)市民集中出行影響，京港澳高速、京藏高速、安立路、京順路、機場高速、姚家園路等路段車流潮汐變化最為明顯。

然而，從圖1中的擁堵報警次數(shù)可看出，隨著機動車總量高速增長，一年后的2009 年9 月，擁堵報警總數(shù)已經(jīng)超過了限行之前的數(shù)量，并一直高位持續(xù)到北京出臺搖號限購政策的2010 年12月。

（2）杭州

2011 年10 月8 日起，為緩解因修建地鐵而加劇的市區(qū)交通擁堵，同時為第八屆全國殘疾人運動會的舉辦營造良好交通環(huán)境，杭州開始實施機動車工作日高峰時段區(qū)域限行管理措施，車輛按尾號與星期對應（周一1 和9；周二2 和8；周三3和7；周四4 和6；周五5 和0）在早晚高峰時段（7：00—8：30和17：00—18：30）不得駛?cè)胫行某菂^(qū)（限行區(qū)域見圖2）。此時杭州市區(qū)（不含蕭山、余杭）機動車保有量達到78.9 萬輛，千人機動車擁有量達到222 輛，年均增長率超過15%。

2014 年5 月5 日起，杭州重新調(diào)整了限行措施，擴大了限行時段，早高峰限行時段由原來的7：00—8：30 調(diào)整為7：00—9：00；晚高峰限行時段由原來的17：00—18：30 調(diào)整為16：30—18：30，并且增加了對外地車的限制。

在實施限行的前一個月，即2011 年9 月，限行范圍內(nèi)主要干道早高峰平均車速為17.2km/h，晚高峰為16.4km/h，中河上塘高架快速路早高峰平均車速為29.2km/h，晚高峰為23.3km/h。限行后的10月，限行范圍內(nèi)主要干道早高峰平均車速提高18.0%，達到20.3km/h，晚高峰提高12.7%，達到18.5km/h，中河上塘高架快速路早高峰提高31.7%，達到38.5km/h，晚高峰提高47.1%，達到33.3km/h（見圖3）。而在2014 年重新調(diào)整限行措施后的第一天（周一），中河上塘高架快速路早高峰平均車速較調(diào)整前的周一提高19%，從36.8km/h提升至43.8km/h。

圖2 杭州限行區(qū)域

圖3 杭州限行前后主干路和高架快速路早晚高峰平均車速變化

從全年情況來看，在中心城區(qū)2011 年比2010年機動車保有量凈增18.9%的情況下，主干路早高峰車速比上年提高了11.7%，晚高峰提高了11.8%，擁堵總量下降了17.5%，顯示出限行管理措施發(fā)揮的實際作用。

從月交通擁堵總量來看，從實施前的9 月近600 次迅速下降到350 次以下，但之后又逐月呈上升趨勢（見圖4），這表明限行管理措施對于緩解擁堵在成效明顯的同時，但隨著機動車保有量的繼續(xù)增加，效果逐漸回落。

圖4 杭州月交通擁堵總量變化（2011年9月—2012年3月）

（3）成都

2012 年10 月8 日起，成都開始實施二環(huán)路（含）至三環(huán)路（含）之間區(qū)域（見圖5）機動車尾號限行管理措施，限行時間為7：30—20：00，限行車輛按尾號與星期對應（周一1 和6；周二2 和7；周三3 和8；周四4 和9；周五5 和0）。此時成都中心城區(qū)機動車保有量已達到107萬輛，日均機動車上牌量達到396 輛，月均超過1.1 萬輛，年增幅超過13%。

圖5 成都限行區(qū)域

根據(jù)實際情況來看，中心城區(qū)的交通擁堵狀況較限行前有一定程度改善，環(huán)路方向變化明顯，放射狀道路擁堵情況總體有所緩解，但是部分道路的擁堵仍然加劇。其中一環(huán)路（未在限行范圍內(nèi)的主干路）在限行前早高峰平均車速為9.4km/h，晚高峰為18.1km/h，限行之后早高峰提升90.43%，達到17.9km/h，晚高峰提升28.2%，達到23.2km/h；三環(huán)路（在限行范圍內(nèi)的快速路）在限行前早高峰平均車速為46.2km/h，晚高峰為42.4km/h，限行之后早高峰提升9.39%，達到50.6km/h，晚高峰提升13.77%，達到48.2km/h；放射狀10條主干路（在限行范圍內(nèi)的主干路）在早高峰有8條平均車速有所提升，幅度在6.27%～50.55%，但還有2 條有所下降，降幅為7.93%～18.55%，晚高峰有9 條平均車速有所提升，幅度在7.11%～203.8%，有1 條下降，降幅為9.83%（見圖6）。

圖6 成都限行前后主干路（一環(huán)路）和快速路（三環(huán)路）早晚高峰平均車速變化

在擁堵報警方面，在限行前一月內(nèi)群眾擁堵報警數(shù)量為203 次/d，限行后1 月內(nèi)群眾擁堵報警數(shù)量為87 次/d，降幅為57.14%。在公交出行方面，中心城區(qū)人民路、蜀都大道和一環(huán)路普通公交車運行速度較限行前分別提高了10.18%、17.9%、28.2%，地鐵1、2 號線日均客運量由限行前的41萬人次提高到58.8萬人次。

3 限行管理措施綜合效果及配套保障

從北京、杭州和成都的實踐案例來看，三座城市在開始采取限行管理措施的短時間內(nèi)，由于機動車使用總量的控制性削減，城市交通的擁堵狀況很快能得到較大緩解，擁堵總量、擁堵道路數(shù)量、路網(wǎng)平均運行速度均有所改善，可以說這種策略的效果是立竿見影的。

但是，一旦實施了限行管理措施來控制全市機動車上路率，很難在全市道路和出行結(jié)構(gòu)發(fā)生重大優(yōu)化調(diào)整之前取消。如北京、杭州、成都等城市，一旦取消限行，城市交通即刻會恢復到嚴重擁堵狀態(tài)，由于機動車總量不斷在增加，因此可能會比限行之前的擁堵更為嚴重。

限行管理措施是一項對市民出行具有重大影響的交通管理策略，若草率實施，很容易引發(fā)市民的抵觸對抗情緒，因此對于這一策略，需要在其他方面形成全面的配合，才能在實施過程中得到較好的支持率，并取得一定的實施效果。從北京、杭州和成都三市的實施過程來看，主要有以下幾點需要提前做好工作。

（1）需要借助某一個大型活動或市政工程契機

北京的實施背景是2008 年奧運會，杭州是第八屆全國殘疾人運動會和地鐵建設，成都是二環(huán)路封閉改造和地鐵建設，都是借助各種活動和工程對城市交通造成的重大影響，先在部分區(qū)域?qū)嵤┮欢螘r間的限行，并在活動或工程結(jié)束后適時取消，從而形成強烈的前后反差，讓市民充分感受到不限行的嚴重擁堵狀態(tài)，取得市民的理解與支持，為繼續(xù)開展限行管理措施積累民意。當然，由于沒有具體法律作依據(jù)，當前的限行管理措施都只是依據(jù)《道路交通安全法》第三十九條：公安機關交通管理部門根據(jù)道路和交通流量的具體情況，可以對機動車、非機動車、行人采取疏導、限制通行、禁止通行等措施。但這種限制通行的措施終究只是臨時性管理措施，并不具有長期合法性和有效性。

（2）需要提高替代出行方式的服務水平和能力

雖然限制了一部分市民駕駛機動車上路，但是其出行需求不可能人為干預抑制，因此需要進一步提高公共交通的替代能力。如北京繼續(xù)堅持公共交通低票價、成都推出公共交通2小時內(nèi)免費換乘，同時三市都加大了地鐵建設的力度，北京力爭在2020 年前形成覆蓋全市的高密度軌道交通網(wǎng)，杭州和成都短期內(nèi)能形成一定規(guī)模的軌道交通網(wǎng)。

（3）需要形成嚴格的執(zhí)法環(huán)境

限行管理措施如果缺少了嚴格的執(zhí)法環(huán)境，就會有相當一部分本該限行的車輛上路行駛，限行效果就會大打折扣。因此，北京、杭州和成都都大力加強了針對限行的執(zhí)法力度，尤其是對非現(xiàn)場執(zhí)法這一塊，通過大投入，加密限行區(qū)域內(nèi)的電子警察抓拍探頭和卡口設施，對違反限行規(guī)定的機動車實施抓拍執(zhí)法。目前，北京對違反限行規(guī)定的機動車實施罰款100 元/次（4 小時內(nèi)）、杭州和成都實施罰款100 元/次（1 天內(nèi)）并記3分。從各地執(zhí)法的情況來看，北京每日違反限行規(guī)定被抓拍的機動車在10 000 輛以上，占應限行車輛的1%，杭州和成都都在1 000輛左右，占應限行車輛的0.5%左右。

（4）需要在限行區(qū)邊界處提供充足的停車換乘與指示設施

隨著城市空間不斷延伸，越來越多的市民居住地逐漸轉(zhuǎn)移到中心城區(qū)以外，這樣一來形成了大量進出城的潮汐通勤交通。即便是對中心城區(qū)實施限行，但仍有大量市民會選擇駕車到限行區(qū)域邊界，再換乘公共交通進入城區(qū)。因此，北京和成都等實施全天候限行的城市在限行區(qū)周邊修建了一系列停車換乘的停車場，同時配套接駁進入中心城區(qū)的軌道交通和地面公交線路，便于被限制駕車的市民換乘公交進入中心城區(qū)。同時，為了盡到充分的告知義務，三座城市在限行區(qū)域邊界的主次干路均布設了大量指示標牌，注明了當天限行的尾號、限行的時間、限行的區(qū)域，既是有效提醒廣大出行者，也是為執(zhí)法提供合理的依據(jù)。

（5）需要形成控制機動車保有量激增的有效措施

限行管理措施帶來的一個潛在影響在于刺激更多的有車家庭購買第二輛車，并選擇不同的尾號，以避免駕車出行被限制。北京在2008 年10 月實施尾號限行后，2009 年和2010 年的機動車增長量大幅攀升。2009 年的增長量比2008 年增加了25.15%，2010 年的增長量比2008 年增加了110.54%，一年增長70多萬輛機動車，嚴重削弱了通過限行帶來的緩堵效果。在這種情況下，北京才在2010 年底緊急出臺搖號限購措施，對機動車保有量的激增態(tài)勢予以人為干預控制。而杭州也是在2011年10月實施尾號限行后，2012年和2013年機動車增長量同樣大幅攀升，2012 年的增長量比2011年增加了2.8%，2013年的增長量比2011年增加了18.7%，一年增長36萬輛機動車，于是杭州在2014 年也開始緊急出臺搖號限購措施。而成都也是在實施限行后的2013 年增長量比2012 年增加了19.33%（見圖7），成都也要出臺限購措施的風聲四起。

圖7 北京、杭州、成都三市2006—2013年機動車保有量年增長數(shù)量

（6）需要在策略實施前準確掌握城市交通需求特性，并作精細分析

與北京相比，成都和杭州在限行前對城市交通需求特性進行了更為詳細的分析。成都一環(huán)內(nèi)由于路網(wǎng)密集，內(nèi)部交通需求呈現(xiàn)出行距離較短的特征，交通運行狀態(tài)較為良好，因此并未對一環(huán)內(nèi)進行限行，而是針對因通勤引發(fā)的潮汐交通，再加上二、三環(huán)之間路網(wǎng)多以放射主干路和環(huán)狀快速路為主，干道交通壓力大，因此只針對二、三環(huán)之間的區(qū)域?qū)嵤┫扌?，并通過形成一個外圍保護圈阻止一部分車輛進入到一環(huán)內(nèi)，保證一環(huán)內(nèi)部的暢通有序。

杭州由于城市面積不大，市民出行距離差別不大，時間段也較為集中，因此其交通需求呈現(xiàn)出峰值明顯的特征。針對這一交通需求特點，杭州只實行早晚高峰時段的限行，就是在城市緩堵和方便市民中尋求最佳的平衡點。

通過對比可以看出，相比于成都，杭州的限行管理措施由于對交通需求特性把握更為準確，對市民用車和出行的需求影響也最小，因此在民意調(diào)查中（見圖8），杭州市民對于限行的理解與支持程度要明顯高于成都，對于呼吁取消限行的比例也遠低于成都。當然，成都在實施限行前也針對交通需求特性作了比較詳細的分析，因此市民對限行的認可度總體都是比較高的，無論是有車人群還是無車人群，支持限行的均超過了一半以上。

圖8 杭州和成都市民對于限行管理措施的民意調(diào)查

綜合以上分析和各地實踐的具體情況，限行管理措施主要具備表4所述的優(yōu)缺點。

表4 限行管理措施主要優(yōu)缺點

限行管理措施直接干預了市民的出行行為，容易引發(fā)媒體輿論的持續(xù)高度關注。表4所顯示的缺點3，是措施在實施過程中最容易引發(fā)的風險。三地實踐的案例尚未發(fā)生限行管理措施因重大負面效應而被迫取消的極端情況，但杭州和成都的民意調(diào)查顯示，成都對措施的支持率總體要低于杭州近30%，一個原因在于杭州的限行措施更加精細化，對市民出行的總體影響程度要小于成都，容易被廣泛接受。此外，還有很重要的一點在于，成都實施限行管理措施的時間要晚于杭州整整一年。隨著中央提出要建設服務型政府，提高政府執(zhí)政能力和水平的施政方針，并且不斷釋放簡政放權和市場主導的信號，民眾參與社會管理的深度與廣度不斷延展，如果缺少向社會公布科學、民主和有說服力的決策機制，會導致社會輿論對于“限行管理措施=政府懶政”的概念認同度不斷攀升。可以預測，越往后期發(fā)展，新啟動限行管理措施實施的城市所面對的風險程度將逐漸增大。2013年12月22日，天津市環(huán)保部門宣布從第二日開始啟動中心城區(qū)限行管理措施，但隨即被公安交管部門否認，這既說明了天津市有關部門在對限行管理措施的前期準備和預判能力上凸顯不足，同時也表明了天津公安交管部門已經(jīng)認識到限行管理措施存在著的風險，在還未引起社會輿論強烈反彈的情況下主動提出中止，及時化解輿論矛盾的壓力。

因此，在這種背景下，需要公安交管部門通過科學的建模和仿真，估算和對比限行管理措施采取前后的交通運行態(tài)勢，通過盡可能精細化的方案來減少影響群體，并向社會及時公布評估研判的過程與結(jié)論，形成政策出臺的科學公開機制，有效削減措施實施的風險。

4 結(jié)論及展望

限行管理措施是一種不得已而為之的交通需求管理方式。一旦要施行限行管理措施，應避免簡單地對中心城區(qū)按白天全時段全區(qū)域限行，而應作進一步的空間和時間優(yōu)化，如針對部分城市主干路承擔大量交通流量的特點，在城市道路網(wǎng)結(jié)構(gòu)進一步完善的基礎上，繼續(xù)細化限行的區(qū)域，有效引導車輛合理利用尚未飽和的次干路及支路。

除已經(jīng)實施的城市外，仍有不少城市正在研究或者考慮實施限行。因此，當前仍需要對出臺限行管理措施進行更為深入的研究，城市交通限行的法律依據(jù)何在、城市交通限行啟動的閾值究竟在哪、城市交通限行的方案如何貼切交通需求特性、城市交通限行的審批主體應當歸哪個部門等等，都是在下一階段中迫切需要回答的問題。

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