財政分權(quán)體制下中國地方政府罰沒收入誘因研究

趙海益

（1.上海立信會計學(xué)院 財稅學(xué)院，上海201620；2.上海財經(jīng)大學(xué) 公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200433）

罰沒是政府的一項執(zhí)法手段，其目的在于阻止或威懾某種行為的發(fā)生。在一個設(shè)計良好的罰沒制度下，應(yīng)當(dāng)對違法者或潛在的違法者起到良好的威懾效果，并使得實際違法行為越來越少，政府的罰沒收入也會相應(yīng)地隨之下降。然而，在中國，現(xiàn)實情況并非如此。首先，從中國地方政府罰沒收入總量上看，中國各地方政府罰沒收入總量連年增長。據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，1998年中國各地方政府罰沒收入總量為260億元，而至2012年中國各地方政府罰沒收入總量為1 519億元，15年間增長了近5倍多。其次，從全國人均罰沒負(fù)擔(dān)來看，1998年全國人均罰沒負(fù)擔(dān)20.84元，2012年全國人均罰沒負(fù)擔(dān)為112元，也增長了近5倍。再次，從罰沒收入在地方政府一般預(yù)算收入結(jié)構(gòu)分析。在中國地方政府近20項主要財政收入中，罰沒收入一直處于前十名左右。絕對量上超過了房產(chǎn)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅、資源稅、耕地占用稅、車船稅及煙葉稅等稅種的收入，從而，形成了地方政府一項穩(wěn)定而重要的收入來源?？梢姡还軓牧P沒收入總量，還是從全國人均罰沒負(fù)擔(dān)，抑或是地方政府收入結(jié)構(gòu)的角度分析，都不難發(fā)現(xiàn)中國地方政府的罰沒收入在不斷增長，而且是在快速增長。

中國地方政府罰沒收入的快速增長顯然是與罰沒制度設(shè)計的初衷相背離，這提出了一個嚴(yán)肅的問題，什么原因?qū)е铝酥袊P沒的現(xiàn)實與制度設(shè)計的初衷相背離？誘使中國地方政府罰沒收入快速增長的原因到底是什么？最近發(fā)生在河南省的“惡性罰款事件”再一次突現(xiàn)了對該問題研究的緊迫性和現(xiàn)實性，同時該問題的研究也對修改當(dāng)前中國罰沒相關(guān)制度及建立、健全中國地方政府財政收入體系具有一定的理論意義。

一、相關(guān)文獻(xiàn)綜述

對中國地方政府罰沒收入連年快速增長問題進(jìn)行專門研究的文獻(xiàn)并不多見，尤其是從政府財政分權(quán)的背景進(jìn)行研究的文獻(xiàn)更是少之又少，但并非完全沒有。

周飛舟（2006）撰文認(rèn)為上個世紀(jì)90年代開始的財政分權(quán)改革，使得中國形成了“二元財政”結(jié)構(gòu)。在這種“二元財政”結(jié)構(gòu)之下，中央政府對預(yù)算內(nèi)財政愈加規(guī)范，地方政府對預(yù)算外財政就愈加重視。分稅制帶來的財政集權(quán)并沒有起到真正規(guī)范地方政府行為的目的，反而使得地方政府不斷地挖掘出新的生財之道。文章明確指出了財政分權(quán)及分稅制改革給地方財政帶來的壓力，地方政府存在緩解財政壓力的客觀需求，因此，不得不不斷地挖掘新的財源。雖然此文章沒有專門提到地方政府的罰沒收入問題，但是可以認(rèn)為作者是將罰沒收入包含在了政府不斷挖掘的生財之道內(nèi)，為本文分析中國地方政府罰沒收入快速增長的誘因提供了一個宏觀思路。

中央黨校周天勇教授則對中國地方政府的收費和罰款問題進(jìn)行專門研究，并把地方政府亂收費、亂罰款的原因直接指向了中國的財政制度。周天勇（2006）教授對中國的財政改革提出了嚴(yán)厲的批評，他批評中國的財政“改革”把一些部門變成了公權(quán)“搶劫者”，這是目前對中國財政改革提出的最嚴(yán)厲的批評。周天勇教授指出在現(xiàn)行財政分權(quán)體制下，中央與省靠稅、市地靠稅、土地和收費，而縣鄉(xiāng)開支的30%、甚至50%靠收費和罰款來維持（周天勇，2005）。他還對中國罰款、收費的嚴(yán)重性進(jìn)行了估計，據(jù)他估計，僅2009年，進(jìn)入預(yù)算內(nèi)的收費罰款收入為8 962.2億元，有統(tǒng)計的預(yù)算外收費罰款收入大約為7 900億元，而無統(tǒng)計的預(yù)算外收費罰款收入估計在5 100億元左右，共計約為21 962億元，超過稅收的三分之一（周天勇，2013）。周天勇教授的文章直接指出了財政分權(quán)造成了中國地方政府罰沒收入總量的不斷膨脹，現(xiàn)行中國財政分權(quán)成為地方政府罰沒收入增長的罪魁禍?zhǔn)住?/p>

李煒光（2008）教授撰文認(rèn)為，中國的分稅制改革使得地方政府的財權(quán)與事權(quán)嚴(yán)重背離，分稅制無法起到平衡地區(qū)差異的作用，更導(dǎo)致了地方財源縮減，促使其從預(yù)算外尋找收入來源。形成了城市財政靠“土地”，而縣鄉(xiāng)財政靠“罰款、收費”的新“二元財政”格局。文中又一次提到了中國縣鄉(xiāng)財政靠“罰款”來維持的現(xiàn)象，再一次說明了罰款對于中國地方政府的重要性，部分地解釋了中國地方政府罰沒收入為何如此快速地增長。

從現(xiàn)有為數(shù)不多的文獻(xiàn)來看，專家、學(xué)者們已經(jīng)對中國地方政府罰沒收入不斷增長的現(xiàn)象提出了質(zhì)疑與解釋，他們主要將中國地方政府罰沒收入不斷增長的原因歸結(jié)為中國90年代進(jìn)行財政分權(quán)改革。但本文認(rèn)為財政分權(quán)改革導(dǎo)致的地方政府財力不足只是其中一個原因，但就這一個原因出發(fā)還不足以解釋中國地方政府罰沒收入連年快速增長的全部原因。本文認(rèn)為財政分權(quán)導(dǎo)致的地方政府財力不足確實是一個原因，但這是一個客觀原因，地方政府罰沒收入連年快速增長除了客觀原因之外，應(yīng)該還有地方政府本身的主觀原因，即使在地方政府財力充足的情況下也可能出現(xiàn)罰沒收入大增，當(dāng)然，還有中國罰沒收入管理制度設(shè)計的問題。本文試圖從客觀、主觀及中國罰沒收入管理制度三個方面對中國地方政府罰沒收入連年快速增長的誘因進(jìn)行分析，以期對該領(lǐng)域進(jìn)行一點完善與補充。

二、中國地方政府罰沒收入連年快速增長的誘因分析

筆者認(rèn)為中國地方政府財力不足只是地方政府罰沒收入增長的客觀原因之一，但是除了客觀原因之外，中國地方政府罰沒收入連年快速增長還有其主觀原因，在地區(qū)間為增長競爭的壓力下，地方政府不得不改變其財政支出結(jié)構(gòu)，形成了“重基本建設(shè)、輕公共服務(wù)”的財政支出結(jié)構(gòu)，執(zhí)法機(jī)關(guān)不得不依賴罰沒收入補充自身經(jīng)費。同時，中國罰沒收入管理制度也提供了這種可能性。

（一）地方政府罰沒收入迅速增長的客觀原因——財權(quán)與事權(quán)不對稱

上個世紀(jì)90年代中國進(jìn)行財稅分權(quán)改革，改革的主要背景是中國國家稅收收入占GDP比重及中央政府稅收收入占國家稅收收入的比重都在下降，中央財政已經(jīng)到了非改不可的地步了。通過財稅分權(quán)改革，中央政府提高了其稅收收入在全國稅收收入中的比重，也提高了全國稅收收入在全國GDP中的比重，可以說中央政府通過財稅分權(quán)改革又重新拿回了重要領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)大權(quán)（張軍，2007；劉克崮、賈康，2008）。但本次財稅分權(quán)改革卻帶來了一個嚴(yán)重的問題，中國中央政府財政收入比重的提高是以地方政府財政收入的比重下降為代價的，中央政府簡單地把其面臨的財政困境通過分權(quán)改革轉(zhuǎn)嫁給了地方政府，中央政府拿走了原本屬于地方政府的財力，財稅分權(quán)改革變成了中央政府和地方政府簡單的稅收分配游戲（周飛舟，2006）。由于中國分稅制改革并不徹底，分稅制只是對中央和省級財政的收入劃分作了規(guī)定，但對省以下的財政收入并沒有具體規(guī)定，而是由省政府決定。中央政府拿走了省級政府的財力，省級政府就會拿走縣級政府財力，形成財權(quán)層層上收的效應(yīng)，給縣鄉(xiāng)財政造成了極大的財政困難（賈康、白景明，2002；賈俊雪、郭慶旺等，2011）。

財稅分權(quán)改革之后，中國地方政府以占全國50%的財政收入支撐著占全國近85%的財政支出責(zé)任，差額近4千萬億之多。面對如此財政困境，地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府不得不依賴稅收以外的其它形式的財政收入來補充財政收入的不足。從中國各級政府開支來源結(jié)構(gòu)上看，形成了中央與省靠稅，市地靠稅、土地和收費，而縣鄉(xiāng)開支的30%、甚至50%只能靠收費和罰款來維持（周天勇，2005）。地方政府變“援助之手”為“攫取之手”（陳抗等，2002）。這也就成為中國地方政府罰沒收入快速增長的一個客觀原因所在。鑒于眾多的學(xué)者已經(jīng)對分稅制改革造成的地方政府財政困難進(jìn)行了眾多深入的分析與思考，本文在此不再贅述。

（二）地方政府罰沒收入迅速增長主觀原因——地方政府財政支出結(jié)構(gòu)偏向

Keen和 Marchand（1997）從理論上證實了地區(qū)間競爭會對地方政府財政支出結(jié)構(gòu)產(chǎn)生偏向影響，競爭會扭曲政府公共財政支出結(jié)構(gòu)，使得地方政府傾向于增加基礎(chǔ)設(shè)施的投資，而降低其他公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資。眾所周知，中國地方政府之間存在“為增長而競爭”壓力，中央政府也常常以地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長作為考核地方政府官員績效的依據(jù)（張軍，2005；周黎安，2007）。因此，中國地方政府間為增長而競爭的壓力使得地方政府的財政支出結(jié)構(gòu)發(fā)生了明顯的偏向，形成了“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的支出結(jié)構(gòu)（傅勇、張晏，2007）。執(zhí)法屬于中國地方政府提供的一項公共服務(wù)，自然也不例外，不屬于地方政府公共財政支出的重點范圍，甚至是某些地方政府壓縮開支的地方。

鑒于前人已經(jīng)對中國地方政府財政支出結(jié)構(gòu)的偏向問題進(jìn)行深入的研究，本文就不再重復(fù)，此處的重點用來分析中國地方政府是如何壓縮執(zhí)法部門的經(jīng)費支出，從而使得財政支出結(jié)構(gòu)偏向。

1.對執(zhí)法機(jī)關(guān)財政經(jīng)費實行差額預(yù)算

在當(dāng)今世界上的絕大部分國家，組成國家公共權(quán)力機(jī)關(guān)的行政、立法、司法等機(jī)構(gòu)及其公務(wù)人員的工資、薪金及機(jī)構(gòu)運行費用都是由國家財政撥款而維持。某些國家甚至還將國民基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、圖書館、博物館等具有公益性的工程經(jīng)費支出也都納入了國家財政撥款支出，由國家公共財政負(fù)擔(dān)。

而在中國，情況則完全不一樣。長期以來，中國一直存在大量經(jīng)費自籌的公共權(quán)力機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)一方面行使著公共權(quán)力，另一方面還要為自身運行的經(jīng)費考慮（周天勇，2007）。地方政府在編制財政預(yù)算時，對這些機(jī)關(guān)往往不給或少給財政經(jīng)費，但同時卻會給這些執(zhí)法機(jī)關(guān)收費或罰款的政策，這些機(jī)構(gòu)可以通過向服務(wù)或管理的對象收費或罰款來供養(yǎng)自己，如工商、質(zhì)監(jiān)、城管城機(jī)構(gòu)。一直以來對各類執(zhí)法機(jī)關(guān)實行差額預(yù)算似乎是一種普遍的做法，隨著近幾年來中國某些地方政府開始公布各部門的收入預(yù)算，可以對這種情況進(jìn)行初步證實。

以SH市為例，從公布的預(yù)算情況來看，可以清楚地看到絕大部分的執(zhí)法部門除了有財政撥款收入之外，還有大量的其他收入來源。財政撥款收入最低的只有40%不到，嚴(yán)重不夠執(zhí)法部門的支出需要。工商行政管理部門的其他收入比重最高，到達(dá)近一半，和財政撥款收入相當(dāng)。

表1 2013年SH市部分執(zhí)法部門預(yù)算收入來源結(jié)構(gòu) 單位：元

2.成立大量行政執(zhí)法類事業(yè)單位

除了壓縮行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的部門預(yù)算外，中國各地方政府執(zhí)法機(jī)關(guān)中還存在大量的具有執(zhí)法功能的事業(yè)單位。中國事業(yè)單位與國外的非政府組織具有很大的不同，中國的事業(yè)單位絕大部分都是由國家出資建立，且大多數(shù)為行政單位的下屬機(jī)構(gòu)，一般要接受國家行政機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。目前，中國的事業(yè)單位可以分成三類：行政類、公益類、生產(chǎn)經(jīng)營類。尤其是這些行政類事業(yè)單位，其實質(zhì)上就是行政管理機(jī)構(gòu)或是某些行政管理機(jī)構(gòu)的派出機(jī)構(gòu)，承擔(dān)著具體的行政行為、資質(zhì)認(rèn)證、執(zhí)法監(jiān)督等社會管理和處罰功能。這些行政類事業(yè)單位涵蓋了城市管理、文化市場管理、資源環(huán)境管理、農(nóng)業(yè)管理、交通運輸?shù)缺姸囝I(lǐng)域。

中國的這些行政執(zhí)法類事業(yè)單位與國家行政管理機(jī)構(gòu)在職能上具有很大的相似性，但在機(jī)構(gòu)的經(jīng)費管理上卻有很大的不同。其實，從中國事業(yè)單位成立與改革的歷程中可以發(fā)現(xiàn)，中國事業(yè)單位的改革歷程是與政府財政減負(fù)分不開的（劉太剛、魏娜，2008）。新中國成立之初，模仿蘇聯(lián)模式成立具有社會管理功能的事業(yè)單位，事業(yè)單位經(jīng)費支出也全都由國家財政負(fù)擔(dān)。但1978年之后國家的工作重心轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，國家開始要求降低非經(jīng)濟(jì)建設(shè)類財政支出負(fù)擔(dān)，也就開始了中國事業(yè)單位改革的歷程。1989年，中國財政部頒布了《關(guān)于事業(yè)單位財務(wù)管理的若干規(guī)定》，將事業(yè)單位分成了“全額、差額、自收自支”三種預(yù)算管理形式。某些具有行政執(zhí)法類事業(yè)單位的經(jīng)費來源也相應(yīng)地分為全額撥款（如衛(wèi)生檢疫部門、藥品檢驗機(jī)構(gòu)、計劃生育機(jī)構(gòu)、專利管理機(jī)構(gòu)）、差額撥款（如城管部門）、自收自支（如公路運輸管理機(jī)構(gòu)）。1996年10月，國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》規(guī)定國家對事業(yè)單位實行核定收支、定額或者定項補助、超支不補、結(jié)余留用的管理辦法，激起了各事業(yè)單位紛紛設(shè)立各種收費或罰款的名目，造成中國事業(yè)單位的一次膨脹。從1998年起，又將全額預(yù)算管理單位成為財政補助單位，差額預(yù)算管理單位改稱為財政適當(dāng)補助單位，自收自支單位改稱為經(jīng)費自理單位。在這樣的財務(wù)管理制度下，各事業(yè)單位為了保證自身的運行經(jīng)費，有時甚至是為了獲得額外收入紛紛進(jìn)行執(zhí)法創(chuàng)收，一些行政機(jī)關(guān)紛紛申請成立自己的事業(yè)單位?？梢姡袊聵I(yè)單位改革雖然在一定程度上降低了政府財政支出的負(fù)擔(dān)，但是卻將國家財政負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給了社會，公民真正的負(fù)擔(dān)并沒有下降，反而因為罰款和收費的增長而增加了。這些事業(yè)單位的存在特別是自收自支事業(yè)單位的存在是中國地方政府罰沒收入快速增長的另一個重要原因。

3.執(zhí)法機(jī)構(gòu)雇傭大量臨聘人員

隨著新聞媒體的不斷曝光，“臨時工”執(zhí)法似乎成為中國執(zhí)法隊伍中常見的現(xiàn)象。凡是媒體曝光相關(guān)執(zhí)法部門違法、違規(guī)執(zhí)法現(xiàn)象之后，總能聽到某些執(zhí)法機(jī)關(guān)迅速出面辟謠，某某執(zhí)法人員并非本單位正式員工，而是“臨時工”。這些“臨時工”成了執(zhí)法機(jī)關(guān)“替罪羊”和“救命稻草”。其實這些“臨時工”的存在不只是“替罪羊”和“救命稻草”，雇傭這些“臨時工”還是地方政府降低執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法經(jīng)費支出的一種有效手段。這些“臨時工”不僅僅存在于中國行政執(zhí)法隊伍中，在政府的其他有關(guān)部門同樣存在大量的“臨時工”。這些“臨時工”名義上是“臨時工”，但實質(zhì)上從事著和正式工一樣的工作，甚至比正式工承擔(dān)的工作量還要大，但各項工資、薪金卻是按“臨時工”的待遇來支付的。而且這些“臨時工”的薪金與福利是不能享受國家財政撥款的，其工資和福利的全部或絕大部分需要用工單位自行解決。雇用這些“臨時工”一方面避開了國家公務(wù)員編制的限制，另一方面更重要的是降低財政支出的壓力。但這樣降低的財政壓力，卻是以增加社會的負(fù)擔(dān)為代價的。執(zhí)法隊伍中的這些“臨時工”的薪金與福利都是通過其執(zhí)法創(chuàng)收來獲得的，執(zhí)法單位雇傭的“臨時工”使得執(zhí)法單位陷入“養(yǎng)人就要罰款，罰款為了養(yǎng)人”的怪圈，也是地方政府降低財政經(jīng)費支出的權(quán)宜之計。

（三）地方政府罰沒收入迅速增長的制度支持——罰沒收入管理制度

中國地方政府罰沒收入的快速增長除了具備主、客觀原因之外，中國罰沒收入管理制度還為其增長提供了制度支持及激勵與約束效應(yīng)。

1.罰沒收入當(dāng)成地方政府一般財政收入

從1956年出臺的第一份針對各鐵路運輸法院司法執(zhí)罰收入的規(guī)范文件①見《各鐵路運輸法院司法罰沒收入繳庫、報核手續(xù)的通知》（財預(yù)中字502、司財字1816號）（現(xiàn)已失效）。，到1996年出臺的《行政處罰法》，中國罰沒收入管理制度著重強(qiáng)調(diào)執(zhí)法部門的罰沒收入必須如數(shù)、全額上繳國庫。并且中國罰沒收入管理制度規(guī)定罰沒收入絕大部分歸地方政府所有②見《罰沒財物和追回贓物管理辦法》（財預(yù)字（1986）228號）。，事實情況也確實如此，中國地方政府擁有全國96%以上的罰沒收入，近幾年這一比重還有進(jìn)一步上升的趨勢。

表2 2007-2012年中央政府罰沒收入及財政總收入 單位：億元

在地方政府收入結(jié)構(gòu)中，罰沒收入被簡單劃入地方政府六種非稅之一的非稅收入，并沒有對其進(jìn)行特別的管理。這種管理方法完全沒有體現(xiàn)罰沒收入與政府其他收入的差別之處，沒有能夠體現(xiàn)政府罰沒收入應(yīng)有的特性，反而使得罰沒收入成為地方政府補充財政收入一種手段，為某些地方政府以罰沒收入補充財政收入的不足創(chuàng)造的可行性。特別是在地方政府“缺錢”的情況下，首先想到的就是收費和罰款。據(jù)公開的報道顯示，2012年中國全國各地稅收收入增速嚴(yán)重下滑，為保證財政收入總量增長某些地方政府在政府門戶網(wǎng)站上公然宣稱，將罰沒收入作為該地方政府“增收挖潛”的主要途徑。

2.收支兩條線管理形成罰沒收入分成效應(yīng)

為了進(jìn)一步做好對執(zhí)法部門罰沒收入的收繳工作，加強(qiáng)罰沒收入的財政繳庫工作，防止各執(zhí)法單位私立“小金庫”，中央決定對各執(zhí)法單位的罰沒收入實行“收支兩條線”管理①見財政部《行政事業(yè)性收費和罰沒收入實行“收支兩條線”管理的若干規(guī)定》的通知（財綜字〔1999〕87號）及中央辦公廳《財政部、國家發(fā)展計劃委員會、監(jiān)察部、公安部、最高人民檢察院、最高人民法院、國家工商行政管理局關(guān)于加強(qiáng)公安、檢察院、法院和工商行政管理部門行政性收費和罰沒收入收支兩條線管理工作的規(guī)定》（中辦發(fā)〔1998〕14號）。。“收支兩條線”管理制度強(qiáng)調(diào)各執(zhí)法部門先將罰沒收入上繳財政，再由財政部門制定使用計劃，形式上使得中國的罰沒收入收支脫鉤，在一定程度上遏制了各執(zhí)法單位私設(shè)小金庫、截流罰沒收入款的情況。但“收支兩條線”管理并沒有實質(zhì)性解決罰沒收入如何使用的問題，“收支兩條線”實行之后，中國罰沒收入的使用基本上還是按照原來的使用方式進(jìn)行使用，只不過由執(zhí)法部門先將罰沒收入上繳當(dāng)?shù)刎斦块T，再由財政扣除一定比例之后下發(fā)給“原執(zhí)法”部門。特別的是，某些執(zhí)法單位存在臨聘人員，這些人員的工資和福利全部靠行政罰沒收入來發(fā)放，這也是財政部門在核算執(zhí)法部門經(jīng)費預(yù)算時不得不考慮的重要因素。形成了地方政府財政部門與執(zhí)法機(jī)關(guān)罰款分成制度，基本上還是“誰罰款、誰使用”。

“收支兩條線”管理制度并未使得罰沒收入收、支脫鉤，反而形成了執(zhí)法單位和當(dāng)?shù)刎斦块T之間隱蔽的罰沒收入分成制度，這種罰沒收入分成返還制度具有很大的隱蔽性，并且對各執(zhí)法單位具有強(qiáng)烈執(zhí)罰激勵效果，把一些部門變成了公權(quán)的“搶劫者”（周天勇，2006）。

3.地方財政對執(zhí)法部門實行預(yù)算管理

為了深入貫徹罰沒收入“收支兩條線”管理制度，促進(jìn)各地執(zhí)法部門將罰沒收入上繳財政國庫，中央政府規(guī)定對罰沒收入實行“預(yù)算”管理②中央辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家財政部《關(guān)于對行政性收費、罰沒收入實行預(yù)算管理的規(guī)定》（中辦發(fā)（1993）19號）及財政部又頒布了《關(guān)于下達(dá)行政性收費、罰沒收入實行預(yù)算管理實施辦法的通知》（財預(yù)字〔1995〕27號）。。中國罰沒收入被納入了地方政府財政預(yù)算管理，這也是中國罰沒收入管理制度與其他國家相區(qū)別的一個重要特征，世界幾乎沒有國家將罰沒收入納入地方財政預(yù)算管理。中國將罰沒收入納入地方政府財政預(yù)算管理主觀上是為了促進(jìn)各執(zhí)法單位將罰沒收入上繳財政的舉措，但客觀上卻承認(rèn)了罰沒收入是地方政府財政收入來源的重要組成部分，也是地方政府財政收入來源合法渠道之一，更成為各地方政府執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)罰任務(wù)。

表3 中國罰沒收入預(yù)算數(shù)和決算數(shù) 單位：億元

預(yù)算就是一個計劃，當(dāng)預(yù)算制定好了之后就成為各地執(zhí)法機(jī)關(guān)的目標(biāo)，各執(zhí)法機(jī)關(guān)為了預(yù)算目標(biāo)的完成了不得不把預(yù)算目標(biāo)層層分解到一線執(zhí)法人員的工作目標(biāo)中去，有了一些單位把行政罰沒收入的多少作為考核執(zhí)法人員的工作績效的工具。2011年2月中國公安部印發(fā)《關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度的意見》再一次發(fā)出強(qiáng)烈信號：“禁止將‘罰沒款數(shù)額’、‘刑事拘留數(shù)’等作為執(zhí)法績效考評指標(biāo)”充分說明了中國現(xiàn)階段各執(zhí)法單位將行政罰沒收入作為員工工作績效考核的重要依據(jù)。

三、實證分析

上文從理論角度對中國地方政府罰沒收入快速增長的原因從主觀和客觀角度進(jìn)行了分析，本節(jié)擬對中國地方政府罰沒收入快速增長的原因進(jìn)行實證分析。

（一）模型及變量設(shè)定

基于上文的理論，本文擬建立如下形式的實證面板計量模型

Yit＝βXit＋γWit＋φZit＋υi＋ηt＋εit

其中，υi表示個體效應(yīng)，ηt表示時間效應(yīng)，εit表示殘差項。

Yit是被解釋變量，即罰沒收入比例對數(shù)。用各地方政府罰沒收入總量除以各地方政府財政支出的比例計算罰沒收入比例，再取其對數(shù)。

Xit表示地區(qū)宏觀財政體制變量，表示地區(qū)財政支出中超過稅收收入之外部分的比重。用該地區(qū)財政支出減去該地區(qū)稅收收入后的余額除以該地區(qū)財政支出進(jìn)行計算。

即，稅收不足比例Xit＝（地區(qū)財政支出it-地區(qū)稅收收入it）/地區(qū)財政支出it

其中，下標(biāo)i表示省份，t表示時間，下同。

該指標(biāo)用以反映地區(qū)財政收支矛盾，該指標(biāo)越大說明地區(qū)稅收收入與該地區(qū)財政支出相差越大，地方政府財政壓力就越大，對財政收入的需求就越大。

Wit表示地區(qū)財政支出結(jié)構(gòu)比重變量。此處以各地方政府公檢法預(yù)算支出占財政支出比重代表地方政府提供服務(wù)支出結(jié)構(gòu)比重，用以衡量地方政府維護(hù)公共安全執(zhí)法比重支出的高低。

Zit表示控制變量。用人均GDP對數(shù)及其平方項表示。該指標(biāo)用以反映地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，一般地，人均GDP較高的地方，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，市場交易規(guī)模也較大，罰沒收入的總量可能也會相對較大。從地區(qū)罰沒收入與地方經(jīng)濟(jì)增長以及地區(qū)稅收收入的角度來講，適當(dāng)?shù)牧P沒是維護(hù)社會公平與正義、保護(hù)公民產(chǎn)權(quán)的必要手段，同時對經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有促進(jìn)作用。但過度的罰沒、甚至濫用罰沒以獲得罰沒收入則是公民產(chǎn)權(quán)的侵害，必將對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到阻礙作用。為了有效控制和顯示這種雙向的曲線關(guān)系，在實證計量模型中分別加入了人均GDP對數(shù)的平方項。

（二）實證分析結(jié)果

自1998年起，在《中國統(tǒng)計年鑒》中公布了中國31個省、市、自治區(qū)的罰沒收入收入總量，為本研究提供了數(shù)據(jù)上的支持。另外，本文所使用地方政府稅收收入、財政支出總量、財政支出結(jié)構(gòu)及各地區(qū)人均GDP都來自于《中國統(tǒng)計年鑒》1998年至2011年公布的數(shù)據(jù)。但由于2007年起中國財政支出統(tǒng)計口徑發(fā)生了變化，為了保證數(shù)據(jù)的一致性，本文帶入模型進(jìn)行檢驗的數(shù)據(jù)是從1998年起至2006止，并未包括2007年至2011年的數(shù)據(jù)。

將上述面板數(shù)據(jù)代入Stata軟件，分別采用固定效應(yīng)面板分析方式和隨機(jī)效應(yīng)分析方式進(jìn)行比較，發(fā)現(xiàn)隨機(jī)效應(yīng)分析模型計算結(jié)果更理想，因此，本文采用隨機(jī)效應(yīng)面板模型進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。

從面板回歸數(shù)據(jù)分析的結(jié)果中不難發(fā)現(xiàn)，各解釋變量都很好地通過了檢驗，所有變量都在1%臨界值狀態(tài)下通過假設(shè)檢驗，證明實證模型較好描述了現(xiàn)實。

對實證分析結(jié)果進(jìn)行分析，可以進(jìn)一步驗證以下結(jié)論。

（1）中國地方政府的稅收收入不足在客觀上導(dǎo)致了地方政府罰沒收入的增長，地方政府以包括罰沒收入在內(nèi)的非稅收入補充稅收收入的不足，為地區(qū)財政支出融資。地方政府稅收收入不足越嚴(yán)重，地方政府依賴罰沒創(chuàng)收的沖動就會越強(qiáng)烈，地區(qū)罰沒收入比重就會越高。罰沒收入成為中國地方政府解決財政危機(jī)的一種手段，這從數(shù)據(jù)及實證分析上得到了驗證，也進(jìn)一步說明了中國地方政府相關(guān)執(zhí)法機(jī)關(guān)的執(zhí)法創(chuàng)收行為有其財政上的客觀原因。

表4 面板數(shù)據(jù)回歸結(jié)果

但同時，稅收不足比例的平方項與罰沒收入比重呈現(xiàn)負(fù)相關(guān)關(guān)系，表明地方政府稅收收入與罰沒收入之間并非簡單的直線關(guān)系，而是一種曲線關(guān)系。也即只有當(dāng)?shù)胤秸愂帐杖胩幵谝欢ǚ秶鷥?nèi)時，地方政府稅收收入不足部分可以用罰沒收入來補充，而但當(dāng)?shù)胤秸亩愂帐杖雵?yán)重不足時，地方政府將不會再以罰沒收入創(chuàng)收，或者依賴罰沒收入創(chuàng)收根本不足以補償稅收收入的不足，此時，該地區(qū)的罰沒收入占財政支出比重不但不會增加，反而會下降。地區(qū)罰沒收入與稅收收入存在微妙的相關(guān)關(guān)系，在一定范圍內(nèi)是正相關(guān)關(guān)系，但超過某個臨界值時就變成了負(fù)相關(guān)關(guān)系。

（2）中國地方政府公檢法財政支出結(jié)構(gòu)比重對地方罰沒收入具有正相關(guān)關(guān)系。這種正相關(guān)關(guān)系正說明了中國地方政府執(zhí)法類公共支出不足，如果在行政執(zhí)法類公共支出充足時，地區(qū)的違法亂紀(jì)現(xiàn)象就會相應(yīng)地下降，地法政府的罰沒收入也就會相應(yīng)地減少，此時，地方政府罰沒收入比重與地區(qū)公檢法等執(zhí)法類財政支出比重應(yīng)該是負(fù)相關(guān)關(guān)系。以公檢法為代表的公共執(zhí)法類財政支出屬于地方政府提供的公共服務(wù)，在以基礎(chǔ)設(shè)施為投資重點的情況下，執(zhí)法類支出自然不會成為重點。正相關(guān)關(guān)系說明中國地方政府公共執(zhí)法類財政支出處于最優(yōu)點的左邊，處于不足狀態(tài)。

（3）地區(qū)人均GDP與地方政府罰沒收入比重之間的關(guān)系與稅收不足比例關(guān)系有類似之處。首先，地區(qū)人均GDP與地方政府罰沒收入比重之間存在正相關(guān)關(guān)系；其次，地區(qū)人均GDP平方項與地方政府罰沒收入比重之間是負(fù)相關(guān)關(guān)系。由于兩種都使用對數(shù)形式，因此，該系數(shù)可表示兩者之間的彈性關(guān)系。首先，伴隨著地區(qū)人均GDP增長率的提高，地區(qū)罰沒收入占財政支出的比重也將會提高，但兩者之間的平方項系數(shù)是負(fù)數(shù)，表明這種提高并非是無止境的。當(dāng)?shù)貐^(qū)人均GDP增長率提高某一臨界值時，社會的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平必將提升到一個新的高度，同時社會的法制化、文明程度也將有所提升，地區(qū)的罰沒收入比重必將有所下降。罰沒與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的雙向關(guān)系，注定地區(qū)罰沒收入與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間并非簡單的線性關(guān)系，而必然呈現(xiàn)曲線關(guān)系。

四、研究結(jié)論及建議

綜上所述，中國地方政府罰沒收入連年快速增長的誘因可以歸結(jié)為三個方面：（1）財政分權(quán)改革造成地方財力不足形成的客觀原因；（2）各地方政府在“為增長而競爭”的壓力下不愿對執(zhí)法等非生產(chǎn)性領(lǐng)域投資的主觀原因；（3）中國罰沒收入管理制度造成罰沒收入與一般財政收入混用的激勵效應(yīng)。

中國地方政府罰沒收入連年快速增長的誘因已基本找出，要想徹底解決此類問題則必須對癥下藥。

（一）建立與地方政府事權(quán)相匹配的財力

地方政府總體財力不足是地方政府不得不尋找包括罰沒在內(nèi)等其他收入來源渠道的重要原因之一，破除此問題的關(guān)鍵在于建立與地方政府事權(quán)相匹配的財力，從根本上消除地方政府總體缺錢的財政困境。當(dāng)然，建立中國地方政府與其事權(quán)相匹配的財力有很多種方法，如：提高地方政府主體稅種的收入分配比例，增值稅可由25%提高到50%，所得稅也可適當(dāng)提高到50%；或者增值稅的主要收入歸中央政府，而所得稅的主要收入歸地方政府；抑或建立以財產(chǎn)稅為主體的地方主體稅種等等?？傊?，必須讓地方政府的財力與事權(quán)相匹配。

（二）執(zhí)法類機(jī)關(guān)實行財政全額預(yù)算和撥款

首先，清理各執(zhí)法類事業(yè)單位。將具有執(zhí)法功能的各事業(yè)單位全部回歸行政機(jī)關(guān)，這本是政府應(yīng)盡的義務(wù)和責(zé)任，不能拋給社會。其次，清理各執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)的“臨聘人員”。規(guī)定只有國家執(zhí)法機(jī)關(guān)正式編制員工才可以進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法，凡不具備現(xiàn)場執(zhí)法資格的“臨時工”一律不能進(jìn)行現(xiàn)場執(zhí)法，同時嚴(yán)格限制甚至完全清退各執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)的“臨聘人員”數(shù)量，以免執(zhí)法機(jī)關(guān)陷入“養(yǎng)人就要罰款、罰款為了養(yǎng)人”的怪圈。第三，對各行政執(zhí)法單位實行全額預(yù)算、全額撥款。消除各執(zhí)法機(jī)關(guān)為了經(jīng)費而進(jìn)行執(zhí)法的利益沖動，讓執(zhí)法回歸維護(hù)社會正義與公平的本能。

（三）建立專門的罰沒收入管理基金

對執(zhí)法部門產(chǎn)生的罰沒收入建立專門的國家基金或地方基金進(jìn)行管理，嚴(yán)禁將罰沒收入當(dāng)成地方政府的一般財政收入進(jìn)行管理，甚至被當(dāng)成各地方政府預(yù)算內(nèi)一般財政收入。罰沒收入一般主要來源于對公民各類違法行為的處罰，公民的違法行為可以按有無造成社會或者其他個人的損失而分為兩大類，罰沒收入也應(yīng)該用于這兩大方面。對于沒有造成損失的罰沒收入可以用于建立社會教育性基金，而對于造成實際損失的罰沒收入可以用于建立社會賠償基金。教育基金可主要用于公民普法教育、預(yù)防犯罪、甚至慈善業(yè)，賠償基金則應(yīng)先對違法行為造成的損害進(jìn)行賠償，剩余部分則可用于社會自然災(zāi)害、人為災(zāi)難進(jìn)行補償。堅決反對將罰沒收入當(dāng)作一般財政收入使用，更不能以罰沒收入補充當(dāng)?shù)刎斦杖氲牟蛔悖貏e要切斷執(zhí)法單位的執(zhí)法經(jīng)費與罰沒收入或明或暗的掛鉤，防止產(chǎn)生執(zhí)法為利的沖動。

（四）取消對罰沒收入的預(yù)算

罰沒具有一定的偶然性，不適合納入國家財政收入預(yù)算管理。而且在一個設(shè)計良好的罰沒制度下，政府罰沒收入應(yīng)該隨著違法數(shù)量的下降而不斷下降，甚至為零。罰沒收入納入政府財政收入預(yù)算管理，顯然違反了罰沒收入的偶然性特點，也違反了罰沒制度設(shè)定的初衷，這是一種人為主管設(shè)想，甚至是為了罰沒收入的一種利益沖動。罰沒收入一旦被納入預(yù)算管理，往往會層層預(yù)算下去，最終會落實到每個執(zhí)法人員的人頭上去。罰沒收入便成為執(zhí)法人員的任務(wù)和目標(biāo)，執(zhí)法人員的執(zhí)法動力不再是為了維護(hù)正常社會秩序，而是成了完成罰沒收入的任務(wù)。罰沒收入預(yù)算不除，執(zhí)法人員罰沒任務(wù)就不減，罰沒收入就不會下降。

（五）引入社會公眾監(jiān)督

提高行政執(zhí)法部門執(zhí)罰透明度，讓執(zhí)法部門的權(quán)力在陽光下運行。特別是對于罰沒收入款項的使用情況要進(jìn)行適當(dāng)?shù)墓?，讓社會了解其被處罰款及沒收財產(chǎn)的去向，降低公眾對執(zhí)法部門形成“為利而執(zhí)法”的成見，從而樹立執(zhí)法部門的清廉形象。同時也有利于真正切斷執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法為利的沖動，讓執(zhí)法回歸公益。

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