政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制研究?

陳蘭杰 和 婧 劉建平

(1．河北大學(xué)管理學(xué)院 河北保定 071000;2．中國科學(xué)院大學(xué) 北京 100049;3．衡水職業(yè)技術(shù)學(xué)院 湖北衡水 053000)

目前，世界各國已掀起了對政府信息商業(yè)化開發(fā)的熱潮，美國、英國、澳大利亞等國家在政府信息商業(yè)化開發(fā)的過程中頗受裨益。據(jù)歐洲的一項(xiàng)研究報(bào)告表明，公共部門信息資源每年為歐盟創(chuàng)造的價值約在280億到1340億歐元，約占整個歐盟GDP的1%;〔1〕而英國公共部門所提供信息的價值與英國國民生產(chǎn)總值(GNP)的比重高達(dá)8%;〔2〕另外據(jù)報(bào)告表明，美國的政府商業(yè)化信息產(chǎn)業(yè)已成為一個成熟的產(chǎn)業(yè)，美國政府信息所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)價值約為每年7500億歐元?！?〕由此看來，政府信息具有巨大的商業(yè)價值，應(yīng)將其視為一個新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。然而在我國政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐中，存在著如缺乏法律制度保障、缺乏政府的統(tǒng)一協(xié)調(diào)與管理、忽視市場的調(diào)節(jié)作用等問題。因此對政府信息商業(yè)化開發(fā)的保障機(jī)制予以深入探析，以期對我國的商業(yè)化開發(fā)實(shí)踐提供指導(dǎo)。

1 政府信息商業(yè)化開發(fā)及其保障機(jī)制的含義

1．1 政府信息商業(yè)化開發(fā)的含義

國外學(xué)者認(rèn)為，政府信息商業(yè)化開發(fā)包括兩個方面的含義，一是私營部門通過公共信息市場交易牟取利潤;二是政府為了獲取額外的財(cái)政資源而面向公眾提供公共信息?！?〕對于本文而言，作者更側(cè)重于第一層含義，由私營部門作為政府信息開發(fā)利用以及交易的主體，政府提供原始信息并在開發(fā)實(shí)踐的環(huán)節(jié)中從旁協(xié)助，從而完成整個開發(fā)利用環(huán)節(jié)。我國國內(nèi)學(xué)者對此的定義是，政府信息商業(yè)化開發(fā)是指將政府信息視為一種資源，開發(fā)其經(jīng)濟(jì)價值，用以發(fā)展新的產(chǎn)品或服務(wù)，并通過收費(fèi)方式提供給有關(guān)用戶，充分發(fā)揮政府信息的使用價值，滿足公眾多樣性和個性化信息需求的過程?！?〕由此看來，政府信息商業(yè)化開發(fā)的本質(zhì)，是挖掘政府信息所蘊(yùn)藏的經(jīng)濟(jì)價值，一方面為公眾所用，滿足公眾對政府信息的有效需求，保障其對政府信息的知情權(quán)和利用的權(quán)利;另一方面，將政府信息的價值轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，服務(wù)于各行各業(yè)，以促進(jìn)社會、經(jīng)濟(jì)等方方面面的發(fā)展與繁榮。

1．2 政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的含義

“機(jī)制”一詞最早來源于希臘文，最初指機(jī)器的構(gòu)造和動作原理，后被運(yùn)用到自然和社會等不同領(lǐng)域，指其內(nèi)部組織和運(yùn)行變化的規(guī)律，如有生物機(jī)制、市場機(jī)制、經(jīng)濟(jì)機(jī)制等。在一個系統(tǒng)中，機(jī)制起著基礎(chǔ)性和根本性的作用，〔6〕對系統(tǒng)的運(yùn)行和發(fā)展有重要影響。政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制可以理解為，為保證包括政府信息持有者和開發(fā)者兩大主體在內(nèi)的、涉及市場等多種因素的整個開發(fā)利用系統(tǒng)的良好運(yùn)行，所構(gòu)建的涉及法律、管理、監(jiān)督等方面的綜合保障系統(tǒng)。

2 政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的構(gòu)成

從開發(fā)實(shí)踐上看，政府信息商業(yè)化開發(fā)的模式主要有政府完全掌控、政府與市場相結(jié)合和完全市場化三種，對政府信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)主要涉及到政府與市場兩個層面。因此，對政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的探討，主要從政府和市場這兩個層面上展開，主要包括政府保障機(jī)制和市場保障機(jī)制。其具體構(gòu)成如圖1。

圖1 政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制構(gòu)成

2．1 政府保障機(jī)制

政府保障機(jī)制是從政府宏觀調(diào)控的政策層面予以保障，側(cè)重于政府相關(guān)的因素，主要包括法律機(jī)制、授權(quán)與管理機(jī)制、監(jiān)督與反饋機(jī)制以及溝通機(jī)制。

2．1．1 法律機(jī)制

法律機(jī)制是指保證政府信息商業(yè)化開發(fā)有序開展的法律保障體系，涉及到規(guī)范政府信息商業(yè)化開發(fā)的方方面面，由眾多相關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章等多種法的形式構(gòu)成，形成一個完整的體系。國家通過立法的形式保證政府信息商業(yè)化開發(fā)的有序開展，使商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐有據(jù)可依，有利于保證政府信息商業(yè)化開發(fā)的規(guī)范有效開展。

美國、英國等都有比較完善的法律保障體系。美國將政府信息公開載入憲法，有力地保證了公眾獲取政府信息的自由。還頒布了《信息自由法》、《版權(quán)法》、《文書削減法》、《公共信息準(zhǔn)則》等多部法律，對政府信息利用的主體、公開的范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、利用的方式、對政府的要求等方面做出了明確的規(guī)定，具有較強(qiáng)的可操作性，多部法律共同構(gòu)建起促進(jìn)美國政府信息商業(yè)化開發(fā)的法律保障體系。而英國在政府信息獲取和利用方面也提供了強(qiáng)有力的保障，《信息自由法》保證了公民對政府信息的知情權(quán)，《公共部門信息再利用規(guī)章》規(guī)定了政府信息商業(yè)化利用的具體細(xì)節(jié)款項(xiàng)，具有較強(qiáng)的可操作性，為保障商業(yè)化開發(fā)的規(guī)范高效開展提供了重要依據(jù)。

2．1．2 授權(quán)與管理機(jī)制

授權(quán)與管理機(jī)制包括授權(quán)和管理兩個層面，授權(quán)層面是指政府將政府信息商業(yè)化開發(fā)的權(quán)力進(jìn)行授權(quán)許可，管理層面包括管理機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置。

授權(quán)方面，是指明確授權(quán)的條件和方式。首先，要明確可進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)的政府信息范圍，政府信息的數(shù)量龐大，種類繁雜，政府自身要對其產(chǎn)生的各種信息進(jìn)行匯總，對可公開可商業(yè)化利用的信息范圍予以明確;其次對申請者的資質(zhì)進(jìn)行認(rèn)證，并為獲得授權(quán)的申請者頒發(fā)授權(quán)許可證書，對未獲得授權(quán)的申請者作出解釋，并賦予其申訴的權(quán)利，從而保證參與政府信息商業(yè)化開發(fā)的公平公正;最后要明確授權(quán)許可的方式方法，為了使政府信息有效地流向需要使用它的人，簡單、清晰和規(guī)范的授權(quán)許可流程和政府信息可被獲取和再利用情況的透明性是十分關(guān)鍵的?！?〕具體而言，授權(quán)方式大體上有在線點(diǎn)擊授權(quán)和簽訂協(xié)議授權(quán)。英國的授權(quán)許可機(jī)制較為成熟，設(shè)立專門的管理部門英國公共部門信息辦公室(OPSI)進(jìn)行授權(quán)管理，公眾通過在線申請和實(shí)地申請兩種方式申請授權(quán)，OPSI進(jìn)行核準(zhǔn)和授權(quán)，并頒發(fā)授權(quán)許可證書。簡潔而明晰的授權(quán)許可方式為政府信息商業(yè)化開發(fā)提供了極大的便利。

管理方面，是指設(shè)置專門的政府信息管理機(jī)構(gòu)和人員，主要側(cè)重于對政府信息商業(yè)化開發(fā)規(guī)范的指導(dǎo)、授權(quán)許可的管理以及對政府信息的匯總管理。為保證管理工作的高效開展，應(yīng)設(shè)置專職人員，并明確其各自的權(quán)責(zé)分工，定期為工作人員提供培訓(xùn)，提高其專業(yè)化的程度。美國、英國、澳大利亞等國均設(shè)立了統(tǒng)一的組織管理機(jī)構(gòu)，以保證政府信息公開和為公眾所用。以美國為例，聯(lián)邦政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)政府信息，總統(tǒng)管理委員會(PMC)是政府信息最高管理機(jī)構(gòu)，下設(shè)總統(tǒng)行政辦公室、聯(lián)邦預(yù)算和管理局兩個執(zhí)行機(jī)構(gòu)，各級政府部門設(shè)立“首席信息官”，還有的設(shè)立了“高級隱私官”，來負(fù)責(zé)本部門的政府信息管理工作。〔8〕設(shè)立專門的組織管理機(jī)構(gòu)和人員，對政府信息商業(yè)化開發(fā)予以協(xié)調(diào)和指導(dǎo)，有利于保證開發(fā)過程的規(guī)范化和有序化。

2．1．3 監(jiān)督與反饋機(jī)制

政府信息商業(yè)化開發(fā)主要涉及政府信息持有者和開發(fā)者這兩大主體，監(jiān)督與反饋機(jī)制有兩層含義，一是指對政府信息持有者和開發(fā)者的活動進(jìn)行監(jiān)督，使雙方的活動得以規(guī)范;二是對開發(fā)者予以跟蹤調(diào)查，了解其對政府信息持有者的真實(shí)評價，由其反饋的結(jié)果也可了解到政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)際效果。

政府信息商業(yè)化開發(fā)雖然只涉及到政府部門和利用者兩大主體，但是如不對雙方的活動加以監(jiān)督和控制，很可能會造成不良的后果。首先是政府部門，由于掌握著大量的政府信息資源，處于強(qiáng)勢地位，如果缺乏監(jiān)督機(jī)制，政府信息的公開程度和范圍將具有隨意性，獲取政府信息的難度也會隨之增加，工作效率將難以保障，甚至政府工作人員為了一己私利而做出有損公平競爭的舉動，易滋生貪污腐敗等問題。其次是開發(fā)者，由于對政府信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)是經(jīng)濟(jì)行為，開發(fā)者是以追逐經(jīng)濟(jì)效益為目的，為了保證其經(jīng)濟(jì)行為符合法律法規(guī)等規(guī)范，不對國家、社會等造成危害，就必須對開發(fā)者的活動進(jìn)行監(jiān)督。

此外，在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，政府信息的持有者對申請開發(fā)者有敷衍態(tài)度，政府部門的工作效率較低，而政府信息的商業(yè)化開發(fā)對信息的時效性要求較高，這就容易導(dǎo)致開發(fā)者對政府部門產(chǎn)生不滿的情緒，因此要借助反饋機(jī)制。系統(tǒng)的優(yōu)化不是自然天成的，而是需要對系統(tǒng)控制，反饋是控制論的基本特征之一。系統(tǒng)的反饋性要求將系統(tǒng)的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)相比較，通過對信息再輸出的控制調(diào)整系統(tǒng)未來的運(yùn)動趨勢，使系統(tǒng)發(fā)揮理想作用和積極效果?！?〕在政府信息商業(yè)化開發(fā)的過程中引入反饋機(jī)制，可了解到運(yùn)行的實(shí)際效果與預(yù)期目標(biāo)之間的差距，從而反饋給各方主體，使其進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化，從而提高政府信息商業(yè)化開發(fā)的時效性。

2．1．4 溝通機(jī)制

溝通機(jī)制是指在政府信息商業(yè)化開發(fā)的過程中，政府針對信息公開的范圍、信息開發(fā)利用的政策等公眾不清楚的問題作出明確答復(fù)，消除公眾疑慮，為政府信息商業(yè)化開發(fā)提供良好的社會輿論環(huán)境。

實(shí)現(xiàn)政府與公眾良好溝通的途徑有很多，其中最為權(quán)威有效的當(dāng)屬新聞發(fā)言人制度，該制度是指國家機(jī)構(gòu)任命或指定專職新聞發(fā)布人員在一定時間內(nèi)就某一重大事件或時局問題，舉行新聞發(fā)布會，或約見個別記者，發(fā)布有關(guān)新聞或闡述政府部門的觀點(diǎn)立場，并代表有關(guān)政府部門回答記者提問?！?0〕在政府信息公開的實(shí)踐中，政府的一些做法不被公眾理解，在政府信息商業(yè)化開發(fā)方面更是如此，公眾對政府的政策了解甚少，對政府的信息開放態(tài)度表示質(zhì)疑，因此，在政府信息商業(yè)化開發(fā)的過程中，適時運(yùn)用新聞發(fā)言人制度是十分必要的，完善規(guī)范的新聞發(fā)言人制度是政府信息商業(yè)化開發(fā)順利進(jìn)行的重要保證。此外，借助現(xiàn)代化的溝通手段，諸如網(wǎng)站、微博等也可實(shí)現(xiàn)與公眾的便捷有效溝通。溝通機(jī)制的確立有利于加強(qiáng)政府與公眾的溝通，有利于公眾了解政府決策，增強(qiáng)其對政府部門的理解和信任，從而從社會輿論的角度保證政府信息商業(yè)化開發(fā)的有序開展。

2．2 市場保障機(jī)制

市場保障機(jī)制是從商業(yè)化開發(fā)具體實(shí)踐的角度予以保障，側(cè)重于市場相關(guān)的因素，主要包括供給機(jī)制、價格機(jī)制、競爭機(jī)制。

2．2．1 供給機(jī)制

市場供給機(jī)制是指在遵循市場供求規(guī)律的基礎(chǔ)上，政府信息的開發(fā)組織機(jī)構(gòu)按照信息需求者的個性化要求，通過對政府信息進(jìn)行組織加工，以便捷的方式提供給用戶的過程。引入市場供給機(jī)制，供求雙方將按照市場的變化靈活把握各自的信息產(chǎn)品。信息需求者在信息獲取方面將有更多選擇的余地，可依據(jù)自身需求，綜合考慮價格、獲取方式等因素后，選擇最契合自己需求的開發(fā)組織機(jī)構(gòu)。而政府信息商業(yè)化開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)，則會依據(jù)市場上用戶的信息需求取向，更為合理、科學(xué)的對政府信息進(jìn)行組織加工，為市場提供更為豐富的政府信息資源，這也將刺激市場需求，形成一個信息需求與供給的良性循環(huán)。

盡管政府部門是政府信息的持有者，但是對政府信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)，形成增值產(chǎn)品和服務(wù)，并以收費(fèi)的形式提供給公眾，若整個過程均由政府壟斷，將會出現(xiàn)一定的問題。首先，由于政府壟斷，缺乏競爭，工作效率將難以保證;其次，政府部門并不是專業(yè)的信息開發(fā)部門，在信息組織、加工和提供方面欠缺經(jīng)驗(yàn)，在資金、技術(shù)和人員方面與專業(yè)開發(fā)組織相比缺乏優(yōu)勢，無法切實(shí)保證滿足信息需求者的要求;再次，政府部門開展工作具有穩(wěn)定和規(guī)范的特點(diǎn)，任何新的費(fèi)用使用、業(yè)務(wù)的辦理都需申請、逐層審批，經(jīng)過一定的規(guī)范流程，〔11〕這個特點(diǎn)不能適應(yīng)多變靈活的市場需求，不利于政府信息商業(yè)化開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。因此，私營部門應(yīng)作為開發(fā)利用和交易的主體，作為信息產(chǎn)品的加工組織者、增值信息產(chǎn)品和服務(wù)的提供者，而政府部門應(yīng)定位為原始政府信息的提供者和監(jiān)督管理者的角色。政府信息商業(yè)化開發(fā)這一活動，應(yīng)置于市場之中，采用市場供給機(jī)制，由市場規(guī)律決定供求。

2．2．2 價格機(jī)制

價格機(jī)制是指政府信息的開發(fā)者對信息需求者的收費(fèi)原則、收費(fèi)方式和信息的定價方式、價格水平等一系列規(guī)則的總稱。〔12〕需要注意的是，此項(xiàng)機(jī)制中的收費(fèi)涉及到政府部門與商業(yè)化開發(fā)組織機(jī)構(gòu)、商業(yè)化開發(fā)組織機(jī)構(gòu)與用戶兩對關(guān)系。政府部門如何向商業(yè)化開發(fā)組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行收費(fèi)，商業(yè)化開發(fā)組織機(jī)構(gòu)如何向用戶收費(fèi)，這都事關(guān)政府信息商業(yè)化開發(fā)的整體發(fā)展。如果前者收費(fèi)過高，則會打擊開發(fā)利用機(jī)構(gòu)的開發(fā)積極性，不利于帶動整個產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，若收費(fèi)過低，則會給政府財(cái)政造成負(fù)擔(dān);如果后者收費(fèi)過高，將會打擊用戶對信息需求的積極性，如果收費(fèi)過低，則不利于開發(fā)利用部門的長遠(yuǎn)投入和開發(fā)。因此，需要在市場價值規(guī)律的基礎(chǔ)上，對收費(fèi)原則、價格標(biāo)準(zhǔn)等方面予以明確和規(guī)范，從而為市場的各參與主體提供良好的市場環(huán)境。

縱觀國外的政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐，政府部門為商業(yè)化開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)提供原始信息，應(yīng)采用免費(fèi)方式還是收費(fèi)方式尚無定論，各國也采取了不同的收費(fèi)策略。美國的收費(fèi)模式分為兩部分，對于不以盈利為目的的信息，一般采取邊際成本的收費(fèi)原則，〔13〕只設(shè)置了查找費(fèi)、復(fù)制費(fèi)、評審費(fèi)三項(xiàng)收費(fèi)項(xiàng)目。對于由私營機(jī)構(gòu)開發(fā)、以盈利為目的的信息，美國政府主要通過稅收的形式從私營機(jī)構(gòu)獲得收益。英國的收費(fèi)模式與其授權(quán)許可制度密切相關(guān)，主要是通過較高的授權(quán)許可費(fèi)用，并成立了“貿(mào)易基金部門”，按照與財(cái)政部的協(xié)議，向市場(包括其他政府機(jī)構(gòu))提供服務(wù)并收費(fèi)，以減少對國家撥款的依賴?！?4〕至于商業(yè)化開發(fā)組織向用戶收費(fèi)方面，應(yīng)依據(jù)開發(fā)者加工信息在人員、技術(shù)等方面的投入，制定行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照行業(yè)規(guī)范，向用戶合理收取費(fèi)用。這樣有利于調(diào)動參與各方的積極性，有利于規(guī)范各方行為，實(shí)現(xiàn)政府信息開發(fā)的有序開展。

2．2．3 競爭機(jī)制

競爭機(jī)制是市場機(jī)制的動力，市場配置公共信息資源，激活了基層政府信息資源生產(chǎn)者的潛力，把分散于社會中的政府、第三部門和企業(yè)等信息機(jī)構(gòu)聯(lián)合起來，一方面為政府信息資源增值利用提供場所，另一方面也通過政府信息增值利用促進(jìn)不同信息資源提供者之間的競爭性合作，從而提高政府信息資源增值利用的效率和水平?！?5〕

競爭性是市場的基本特征之一，在政府信息商業(yè)化開發(fā)中引入市場機(jī)制，就必然會伴隨有競爭。政府信息開發(fā)者之間的競爭會給信息市場帶來更多的活力，而建立良好的競爭機(jī)制，使各市場交易主體在合理的范圍內(nèi)開展競爭，則會產(chǎn)生積極的效果和作用。具體而言，主要表現(xiàn)如下:首先，良好的競爭機(jī)制將激發(fā)各開發(fā)主體的積極性和主動性，會促使其積極改進(jìn)技術(shù)和方法，從而可提升各開發(fā)主體的整體素質(zhì);其次，各開發(fā)主體為了擴(kuò)大市場份額，獲得更好的經(jīng)濟(jì)效益，會為用戶提供優(yōu)質(zhì)的信息和服務(wù)，從而提升用戶的滿意度，能夠更好的滿足用戶的信息需求;此外，良好的競爭機(jī)制能夠使信息市場更具活力，從而傳遞積極的市場信號，吸引更多公眾參與到政府信息商業(yè)化的大潮中來，有利于激發(fā)全社會對政府信息的加工與利用，可最大限度地發(fā)揮出政府信息資源的價值，從而為社會的各行各業(yè)而服務(wù)，創(chuàng)造出更多經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

3 政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的特征及關(guān)系

政府保障機(jī)制和市場保障機(jī)制，以及其各自所包含的共計(jì)七項(xiàng)機(jī)制，從不同的方面為政府信息商業(yè)化開發(fā)的順利開展提供了全方位保障。雖看似分散，各有側(cè)重和特點(diǎn)，卻也有其內(nèi)在的聯(lián)系。現(xiàn)將這七類機(jī)制所呈現(xiàn)的整體特征及其之間的相互聯(lián)系予以闡述。

3．1 宏觀與微觀相結(jié)合

政府信息商業(yè)化開發(fā)是一個龐大的工程，涉及到多方機(jī)構(gòu)多個環(huán)節(jié)，因此既需要從整體著眼，顧全大局，又需要顧及細(xì)微之處。政府保障機(jī)制和市場保障機(jī)制相結(jié)合，共同構(gòu)建起了政府信息商業(yè)化開發(fā)的保障體系。在這一體系中，法律機(jī)制、授權(quán)與管理機(jī)制、供給機(jī)制從宏觀的角度對開發(fā)利用過程予以保障。法律機(jī)制運(yùn)用法律法規(guī)在宏觀上為開發(fā)利用作出了限定，授權(quán)與管理機(jī)制通過管理機(jī)構(gòu)、人員和流程從整體上為開發(fā)利用提供了機(jī)構(gòu)和人員保證，供給機(jī)制則從全局的角度確定了政府信息的商業(yè)化開發(fā)利用主體。而監(jiān)督與反饋機(jī)制、溝通機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制對政府信息商業(yè)化開發(fā)利用從微觀的層面提供了保障，具體到開發(fā)利用的微小環(huán)節(jié)，包括價格的制定、監(jiān)督與反饋形式、危機(jī)的處理等等。宏觀保障機(jī)制確保了政府信息開發(fā)利用在整體上沿著正確的方向發(fā)展，微觀保障機(jī)制則從細(xì)節(jié)之處保障了開發(fā)利用過程的順利完成，宏觀與微觀相結(jié)合，為政府信息的商業(yè)化開發(fā)利用提供了強(qiáng)大的保障體系。

3．2 政策層面與實(shí)踐層面相結(jié)合

任何一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動都是在遵循政策規(guī)定的基礎(chǔ)上開展實(shí)踐的，只有遵循國家的方針政策，實(shí)踐活動才會是合法合理的，而只有將政策運(yùn)用于實(shí)踐之中，才能彰顯出政策的科學(xué)性與正確性。對政府信息進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)亦不例外，盡管是實(shí)踐活動，但為保證開發(fā)利用活動的高效開展，仍需從政策層面和實(shí)踐層面予以保證。在政府信息商業(yè)化開發(fā)的保障機(jī)制中，法律機(jī)制、供給機(jī)制、價格機(jī)制從政策上予以保障，法律政策、供給政策和價格政策，為開發(fā)利用的實(shí)踐活動提供了理論支持，使其有據(jù)可依。而授權(quán)與管理機(jī)制、監(jiān)督與反饋機(jī)制、溝通機(jī)制和競爭機(jī)制則從實(shí)踐層面提供保障，授權(quán)、管理、監(jiān)督、反饋等都是政府信息商業(yè)化開發(fā)過程中的相關(guān)環(huán)節(jié)和具體內(nèi)容，從實(shí)踐的角度予以明確，將增強(qiáng)保障機(jī)制的可操作性和可行性，可為開發(fā)利用活動提供確切的參考。因此，將政策層面和實(shí)踐層面相結(jié)合，將有利于政府信息商業(yè)化開發(fā)的平穩(wěn)順利開展。

3．3 互相補(bǔ)充與促進(jìn)提供全面保障

政府保障機(jī)制與市場保障機(jī)制之間是相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)的關(guān)系，其中政府保障機(jī)制具有主觀性，而市場保障機(jī)制具有較強(qiáng)的的客觀規(guī)律性。政府信息商業(yè)化開發(fā)本身就是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，既涉及到參與主體，同時也涉及到市場的客觀規(guī)律。因此，為保證整個開發(fā)系統(tǒng)的良好運(yùn)行，就需要從主觀與客觀兩大方面予以考慮。政府保障機(jī)制所包含的法律機(jī)制、授權(quán)與管理機(jī)制、監(jiān)督與反饋機(jī)制以及新聞發(fā)言人制度，無論是法律法規(guī)的制定，管理機(jī)構(gòu)和人員的設(shè)置，還是監(jiān)督與反饋的執(zhí)行，以及與公眾的溝通，均是以人的主觀意志為轉(zhuǎn)移的。這樣就從主觀上保證了政府信息的開發(fā)利用符合公眾的需求，同時也符合社會的發(fā)展需要。市場保障機(jī)制包含了供給機(jī)制、價格機(jī)制和競爭機(jī)制，這三類機(jī)制都是從市場發(fā)展變化的客觀規(guī)律出發(fā)。供給問題與價格問題是市場涉及的重要內(nèi)容，而競爭性是市場具備的基本特征之一，這些都是由市場自身的客觀規(guī)律所決定的。政府信息商業(yè)化開發(fā)利用歸根到底還要走向市場，在市場中實(shí)現(xiàn)政府信息的價值，滿足供需雙方的需求。只有遵循市場的客觀規(guī)律開展各樣活動，才能保證政府信息商業(yè)化開發(fā)取得良好的效果。因此，政府保障機(jī)制和市場保障機(jī)制的結(jié)合是互相補(bǔ)充、互相促進(jìn)的，共同構(gòu)建起一個完整的保障系統(tǒng)，全面保證政府信息商業(yè)化開發(fā)的有序高效開展。

4 我國政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的建議

4．1 我國政府信息商業(yè)化開發(fā)存在的問題

與歐美等國家相比，我國的政府信息商業(yè)化開發(fā)起步較晚，發(fā)展進(jìn)程較為緩慢，仍有許多問題亟待解決。雖然我國政府已從法律、政策、技術(shù)手段等方面做出努力，但是效果仍然有限，現(xiàn)將具體問題闡述如下。

4．1．1 法律體系不完善

我國在2008年5月頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，此舉標(biāo)志著我國在政府信息公開的道路上邁出了重要一步，具有開創(chuàng)意義。但是自此之后，就缺少了法律界對政府信息公開和再利用的支持。此外，雖有該條例的出臺，但是在法律方面的問題仍然很突出。首先，該條例與英美等國的《信息自由法》相比，缺乏權(quán)威性，只有將政府信息公開寫入法律，以法律的形式予以確立才能具備較強(qiáng)的效力。其次，該條例的條款內(nèi)容過于泛化，沒有詳細(xì)列舉和說明，尤其是沒有對公開例外事項(xiàng)作出詳細(xì)解釋和列舉，在實(shí)際操作中不具參考性。此外，我國缺乏完整的法律體系來保障，僅僅一部法律或法規(guī)的作用是有限的，另外我國各部法律法規(guī)之間也缺乏協(xié)調(diào)統(tǒng)一，例如《中華人民共和國政府信息公開條例》中的部分條款與《保密法》、《國家安全法》等的部分條款相沖突，會給政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐造成困擾和阻礙。

4．1．2 缺乏統(tǒng)一管理與協(xié)調(diào)

政府信息商業(yè)化開發(fā)利用是一項(xiàng)龐大的工程，涉及到眾多政府部門與開發(fā)利用組織，協(xié)調(diào)管理好眾單位的工作與關(guān)系對該項(xiàng)工程的高效完成有重要意義。然而在我國，缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，政府各機(jī)構(gòu)所產(chǎn)生的政府信息均為各自所占有、處理和使用，各機(jī)構(gòu)之間缺乏溝通與交流，缺乏信息資源共享，這些充分表明了，我國在政府信息商業(yè)化開發(fā)利用的統(tǒng)一安排與調(diào)度方面較為薄弱?！?6〕首先，由于缺乏全國性的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，無法對各地區(qū)的商業(yè)化開發(fā)作出協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督，各地區(qū)的開發(fā)利用具有一定的盲目性;其次，由于各地區(qū)各部門之間缺乏溝通，就可能會造成對政府信息資源的重復(fù)開發(fā)和投資，最終造成資源的浪費(fèi);再次，由于缺乏對政府信息資源的統(tǒng)一管理，各單位對政府信息的保存與利用標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，很難將政府信息資源進(jìn)行整合;另外，監(jiān)督和反饋也是一項(xiàng)明顯的缺失，沒有設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)對政府信息商業(yè)化開發(fā)的行為進(jìn)行監(jiān)督，以及對開發(fā)利用的實(shí)際效果進(jìn)行核查，因此無法保證政府信息商業(yè)化開發(fā)的效率。由此，缺乏統(tǒng)一的管理與協(xié)調(diào)，就很難保證我國政府信息商業(yè)化開發(fā)的系統(tǒng)化開展。

4．1．3 政府嚴(yán)格控制，忽視市場因素

我國是社會主義國家，國家的宏觀調(diào)控是我國社會制度的獨(dú)特優(yōu)勢，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，對我國的各項(xiàng)建設(shè)活動是十分有益的。然而，在政府信息商業(yè)化開發(fā)的過程中，如果過度依賴政府的宏觀調(diào)控，單純依靠政府的力量，則是有違市場的客觀規(guī)律的。商業(yè)化開發(fā)是一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動，終歸要在市場中實(shí)現(xiàn)其價值。政府的主導(dǎo)作用應(yīng)該主要側(cè)重于開發(fā)活動進(jìn)行之前的準(zhǔn)備階段，即開發(fā)者申請、獲取信息階段，而對政府信息的專業(yè)性開發(fā)、形成增值產(chǎn)品、提供產(chǎn)品和服務(wù)等后續(xù)環(huán)節(jié)應(yīng)交由開發(fā)利用機(jī)構(gòu)來完成。即便在前期階段，政府也應(yīng)注意調(diào)控的力度，不能過于嚴(yán)苛。然而在實(shí)踐中，政府部門的思想觀念較為保守和傳統(tǒng)，認(rèn)為政府信息出自于政府部門，關(guān)切國家機(jī)密，對開發(fā)者的限制較多，審批辦理流程很是繁瑣，對政府信息的控制過為嚴(yán)格。這樣一方面打擊了開發(fā)者的積極性，另一方面，也會造成少數(shù)開發(fā)者壟斷政府信息商業(yè)性再利用的市場，也就無法發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，市場所具有的供給浮動規(guī)律、價格杠桿規(guī)律等將難以發(fā)揮作用。

4．1．4 缺乏與公眾的溝通

一直以來，公眾都認(rèn)為政府信息具有神秘色彩，很難為一般人所知。盡管近些年來我國政府的信息公開工程已得到推廣，但是從公開的內(nèi)容、數(shù)量和程度來看，與商業(yè)化開發(fā)所需的信息資源相比只能是杯水車薪。對公眾而言，政府部門將政府信息交由公眾開發(fā)機(jī)構(gòu)進(jìn)行商業(yè)化開發(fā)利用，實(shí)屬一大創(chuàng)舉，公眾對政府的開放態(tài)度、信息公開的政策等具有質(zhì)疑心理。而我國政府部門只是將重點(diǎn)放在開發(fā)利用的實(shí)際工作上，并未注重該方面的溝通工作。此外，公眾自身尚未意識到政府信息中所包含的巨大價值，對政府信息的開發(fā)利用的意識薄弱，對政府信息公開方面了解甚少，甚至有質(zhì)疑的態(tài)度。而公眾心中的疑慮不除，就不利于吸引更多的開發(fā)者，也很難加快我國政府信息商業(yè)化開發(fā)的步伐。

4．2 我國政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制的建議

為加快我國政府信息商業(yè)化開發(fā)的進(jìn)程，需要結(jié)合我國的實(shí)際國情，針對我們自身存在的問題，學(xué)習(xí)和借鑒成功經(jīng)驗(yàn)，建立起完善的政府信息商業(yè)化開發(fā)保障機(jī)制，為商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐保駕護(hù)航。

4．2．1 建立完善的法律保障體系

完善的法律保障體系是政府信息商業(yè)化開發(fā)的重要保證，只有出臺完備的法律法規(guī)，才能讓開發(fā)利用的實(shí)踐有據(jù)可依，有章可循。綜合英美等國的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國存在的實(shí)際問題，現(xiàn)提出以下幾點(diǎn)建議。

(1)首先，應(yīng)出臺一部法律層面的專業(yè)法律，以法律的形式對政府信息公開予以確立。美英等國出臺的《信息自由法》就為其本國的政府信息公開和利用提供了強(qiáng)大的法律支持，尤其是美國將政府信息公開寫入《憲法》，使更多的政府信息得以公開，得以被公眾方便獲取和利用。我國應(yīng)著重加強(qiáng)法律方面的保障，我國現(xiàn)有的《中華人民共和國政府信息公開條例》屬于行政法規(guī)，其法律位階較低，權(quán)威性和效力有限，需要出臺一部正式法律為政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐提供強(qiáng)有力的保障。

(2)其次，出臺并修改、完善相關(guān)的配套法律法規(guī)。我國的《著作權(quán)法》、《保密法》、《國家安全法》等法律出臺的時間較早，部分內(nèi)容已不適應(yīng)時代發(fā)展的需要，對政府信息的公開和商業(yè)化開發(fā)具有阻礙作用，需要對其部分條款進(jìn)行修改，使各部法律之間協(xié)調(diào)統(tǒng)一。另外，要出臺相關(guān)配套的法律法規(guī)，諸如《政府信息再利用章程》，對開發(fā)利用的具體實(shí)踐予以明確。應(yīng)從政府信息的提供、開發(fā)利用的申請、政府信息的加工組織、增值產(chǎn)品及服務(wù)的提供等各環(huán)節(jié)予以保障，此外，除了全國性的法律法規(guī)之外，還應(yīng)出臺地方性法規(guī)，建立一套從中央到地方的法律法規(guī)體系，〔17〕針對各地的實(shí)際情況作出具體規(guī)定，從而建立起整套法律保障體系。

(3)再次，還應(yīng)對各項(xiàng)條款予以細(xì)化，對政府信息公開的范圍、申請程序、授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)等具體方面作出規(guī)定。法律法規(guī)的條款越具體，在實(shí)際操作時就越具有參考性和指導(dǎo)性。尤其是對例外公開事項(xiàng)，更要作出明確規(guī)定和列舉，應(yīng)把不可公開的政府信息所屬的領(lǐng)域明確列出。這樣就可為政府信息的公開和利用保證充足的信息量。

4．2．2 充分發(fā)揮政府與市場的綜合作用

我國實(shí)行社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，既能發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，又能發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，政府的監(jiān)管與指導(dǎo)彌補(bǔ)了市場的不足，市場的靈活性克服了政府部門的缺陷，二者相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，為各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動提供了全面保障。因此，應(yīng)充分發(fā)揮政府與市場的作用，將兩者結(jié)合起來，雙管齊下方能達(dá)到理想的開發(fā)效果。

政府應(yīng)利用政策、機(jī)構(gòu)、人員等資源對政府信息商業(yè)化開發(fā)提供支持，發(fā)揮主導(dǎo)作用，政府的宏觀指導(dǎo)作用具體體現(xiàn)如下:

首先，政府部門應(yīng)該設(shè)立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理機(jī)構(gòu)，配備專門的負(fù)責(zé)政府信息公開與利用的工作人員，機(jī)構(gòu)與人員的設(shè)置應(yīng)該從中央到地方形成一個完整的體系。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，要設(shè)立一個全國性的總體負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，如政府信息全國管理中心，對政府信息商業(yè)化開發(fā)從整體上進(jìn)行規(guī)劃和安排，如負(fù)責(zé)確立政府信息保存與利用的數(shù)據(jù)類型，確立政府信息公開的范圍與程度，設(shè)立收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，匯總各地區(qū)商業(yè)化開發(fā)的信息內(nèi)容、進(jìn)展情況和實(shí)際效果等等，而各地區(qū)的信息管理機(jī)構(gòu)要依據(jù)總負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)的安排切實(shí)執(zhí)行。關(guān)于人員設(shè)置，由于此項(xiàng)工作專業(yè)性較強(qiáng)，應(yīng)該讓具有信息資源管理等專業(yè)背景的人員負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作，并對其進(jìn)行專業(yè)化的培訓(xùn)，提高其工作的效率。

其次，應(yīng)明確政府信息管理機(jī)構(gòu)的工作內(nèi)容。在政府信息商業(yè)化開發(fā)的整個過程中，政府部門所參與的環(huán)節(jié)主要是“前期授權(quán)，后期監(jiān)督”。在開發(fā)利用的初期，開發(fā)者需要從政府部門申請獲取其所需的原始信息，需要獲得政府的批準(zhǔn)授權(quán)才能獲得開發(fā)的權(quán)力。因此，政府部門要明確申請者條件、申請流程、相關(guān)費(fèi)用等等。在申請者獲得開發(fā)利用的授權(quán)之后，就開始對政府信息進(jìn)行組織加工，并在創(chuàng)造出增值產(chǎn)品后向用戶提供產(chǎn)品和服務(wù)。政府向申請者提供相關(guān)的政府信息之后，要對其后期的組織加工和產(chǎn)品提供進(jìn)行監(jiān)督，要保證其所利用的技術(shù)與開發(fā)方式符合法律規(guī)范，其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)滿足用戶的需求，可設(shè)立投訴部門，接受公眾的投訴和監(jiān)督，從而規(guī)范開發(fā)者的行為。

市場可利用自身的優(yōu)勢對政府信息的商業(yè)化開發(fā)進(jìn)行調(diào)節(jié)，具體體現(xiàn)如下:

(1)自由浮動的市場供需變化，可為政府信息的開發(fā)者提供更多機(jī)會。在提供政府信息增值產(chǎn)品和服務(wù)的市場上，并不是由政府負(fù)責(zé)分配任務(wù)，而完全依據(jù)市場的變化規(guī)律來獲得開發(fā)業(yè)務(wù)。開發(fā)者可以依據(jù)自身實(shí)力，通過提供用戶滿意的信息產(chǎn)品和服務(wù)，為自己樹立良好的形象，從而獲得更多的用戶。信息市場的日益擴(kuò)大，也會激發(fā)用戶的信息需求，為開發(fā)者帶來更多的機(jī)會。因此，應(yīng)充分發(fā)揮市場的靈活性，但是出現(xiàn)供過于求或供不應(yīng)求的情況時，政府也應(yīng)適當(dāng)給予指導(dǎo)，使信息市場有序發(fā)展。

(2)政府部門對開發(fā)者制定的信息獲取價格是嚴(yán)格確定的，然而開發(fā)者為用戶提供的政府信息增值產(chǎn)品的價格卻不是固定的，而是隨著開發(fā)者的投入情況以及市場的供需情況等而變化的。政府部門可以制定相應(yīng)的行業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，但只能確定大體的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，卻不能確定每一筆交易的收費(fèi)價位，而是交由市場來運(yùn)作。如果開發(fā)者對某一項(xiàng)增值信息產(chǎn)品投入的人力物力等較多，且市場上所能提供的開發(fā)者甚少，那信息產(chǎn)品的價格就會高于一般水平，不然則會降低價格。這種靈活定價的方式，也激勵著政府信息開發(fā)者不斷完善和改進(jìn)，從而可提高信息市場的整體水平。但是如果出現(xiàn)價格過高或過低的情況，政府也可采取適當(dāng)?shù)拇胧?，對信息市場進(jìn)行規(guī)范。

(3)市場自身所具有的競爭性特征也為信息市場的發(fā)展帶來了活力。在市場的大潮中，政府信息的開發(fā)者需要依靠自己的運(yùn)作來完成信息產(chǎn)品價值的轉(zhuǎn)換，為了使這一過程易于實(shí)現(xiàn)，開發(fā)者一方面會注重提高信息增值產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，以滿足用戶的需求，謀求長遠(yuǎn)的用戶群;另一方面，開發(fā)者會依據(jù)市場需求的變化匯總各種信息，通過網(wǎng)絡(luò)等途徑予以傳播，激發(fā)用戶的信息需求，尋求潛在市場;另外，開發(fā)者會適當(dāng)考慮價格因素，來吸引更多用戶。競爭使信息市場的參與者更為積極主動，也促使信息市場不斷發(fā)展壯大。盡管競爭機(jī)制具有鮮明的優(yōu)勢，但如果過分強(qiáng)調(diào)競爭，也會產(chǎn)生不良后果。首先，開發(fā)利用者是經(jīng)濟(jì)活動的參與者，以盈利為目的，如果不對其加以規(guī)范和限制，很可能會造成惡性競爭，擾亂市場秩序;其次，如果只看到競爭關(guān)系而忽略合作關(guān)系，則會導(dǎo)致資源的重復(fù)開發(fā)，從而浪費(fèi)更多的社會資源，不利于資源的優(yōu)化配置;此外，絕對的競爭會將市場條塊化分割開來，不利于政府信息商業(yè)化開發(fā)的整體布局和發(fā)展。這不是市場自身所能解決的，而應(yīng)依靠政府的宏觀調(diào)控，通過監(jiān)管、懲處等行政或法律手段予以解決，從而保證政府信息商業(yè)化開發(fā)向著產(chǎn)業(yè)化、系統(tǒng)化的方向發(fā)展。

4．2．3 加強(qiáng)與公眾的溝通，調(diào)動起全社會的信息開發(fā)利用意識

政府信息開發(fā)與利用的過程，也是政府信息資源轉(zhuǎn)移的過程，由信息產(chǎn)生之初的政府部門，轉(zhuǎn)移到商業(yè)化開發(fā)的組織機(jī)構(gòu)，再從該機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移到用戶那里。我國公眾向來比較傳統(tǒng)和保守，政府信息開發(fā)的位置由官方轉(zhuǎn)移到民間，自然會讓公眾產(chǎn)生一些顧慮，諸如交由公眾開發(fā)是否會泄露國家機(jī)密、危及國家安全，是否合乎法律法規(guī)，對已經(jīng)公開的信息是否能再創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價值等等。因此，政府部門要重視與公眾的溝通，消除公眾的疑慮和觀望，為公眾開發(fā)政府信息資源樹立正確的思想觀念，調(diào)動起全社會對政府信息開發(fā)利用的意識。具體而言，可從以下三個方面著手。

(1)政府部門可借助新聞發(fā)言人制度，向公眾明確國家對政府信息商業(yè)化開發(fā)所持的態(tài)度，并向公眾公布政府的相關(guān)政策。新聞發(fā)言人制度的應(yīng)用應(yīng)注意幾點(diǎn)問題，一是要保證所發(fā)布信息的權(quán)威性、準(zhǔn)確性和時效性，為公眾及時提供真實(shí)信息;二是要選擇專業(yè)人員擔(dān)任此項(xiàng)工作，注意提升政府的公共形象;三是注重反饋，注意收集公眾的反應(yīng)和意見，為政府決策提供參考。

(2)政府部門和開發(fā)機(jī)構(gòu)可借助互聯(lián)網(wǎng)，通過網(wǎng)站、微博等現(xiàn)代化手段向公眾宣傳和介紹政府信息商業(yè)化開發(fā)的相關(guān)政策、進(jìn)展、成果等信息。此種方式具有便捷、及時、影響范圍廣等特點(diǎn)，符合公眾的需要。除了發(fā)布信息外，政府部門和開發(fā)機(jī)構(gòu)還應(yīng)通過這些現(xiàn)代化的方式收集公眾的呼聲，例如關(guān)注微博的轉(zhuǎn)發(fā)情況，站內(nèi)私信的情況以及評論的情況等等，從而了解公眾的真實(shí)意愿。

(3)在政府和開發(fā)機(jī)構(gòu)中設(shè)立相應(yīng)的咨詢部門，政府機(jī)構(gòu)的咨詢部門一方面為社會公眾開展解答工作，對各種具體問題作出詳細(xì)的、有針對性的解答，解決公眾疑惑;另一方面，為開發(fā)機(jī)構(gòu)提供相應(yīng)指導(dǎo)，使其順利完成各種流程;開發(fā)機(jī)構(gòu)的咨詢部門主要為用戶提供解答，解決用戶在實(shí)際利用中的問題。通過咨詢工作的開展，政府和開發(fā)機(jī)構(gòu)也可了解公眾的實(shí)際信息需求，從而更有針對性的開展工作。

政府信息商業(yè)化開發(fā)活動需要從政府和市場兩個層面予以保障，既要發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，又要發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用，由政府保障機(jī)制和市場保障機(jī)制相結(jié)合的綜合保障系統(tǒng)，從法律、授權(quán)與管理、監(jiān)督與反饋等多角度、全方位為政府信息商業(yè)化開發(fā)的實(shí)踐提供了依據(jù)和保障，有利于商業(yè)化開發(fā)的有序開展。我國政府信息商業(yè)化開發(fā)的起步較晚，發(fā)展進(jìn)程較為緩慢，亟待通過相關(guān)的保障機(jī)制予以解決。通過分析我國政府信息商業(yè)化開發(fā)實(shí)踐中存在的問題，提出建立完善的法律保障體系、充分發(fā)揮政府與市場的綜合作用、加強(qiáng)與公眾的溝通并調(diào)動全社會的信息開發(fā)利用意識等建議，以期為我國的政府信息商業(yè)化開發(fā)提供借鑒和參考。

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