李總理力推存款保險(xiǎn)制

這項(xiàng)在全世界大部分國(guó)家都已建立的金融“防火墻”制度，在歷經(jīng)二十載沉浮之后，終于落地——

對(duì)于普通的老百姓而言，最擔(dān)心的莫過(guò)于銀行倒閉，血汗錢取不出來(lái)。這樣的擔(dān)心曾在1997年的海南發(fā)生過(guò)，當(dāng)年在破產(chǎn)關(guān)門的海南發(fā)展銀行營(yíng)業(yè)部門前，人們?cè)呗暯腥轮獜脑撱y行取出所有存款。

最終的存款兌付還是國(guó)家兜底。公開報(bào)道顯示，自1997年以來(lái)，在中國(guó)發(fā)生的金融機(jī)構(gòu)退出市場(chǎng)的案例中，除廣東國(guó)際信托投資公司外，其他金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償都由人民銀行以再貸款的名義提供資金。

但是，在這種國(guó)家信用背書的制度下，代價(jià)慘痛，央行亦難以承受。

近日，國(guó)務(wù)院正式發(fā)布了《存款保險(xiǎn)條例（征求意見稿）》（下稱“征求意見稿”），這項(xiàng)事關(guān)百姓切身利益的金融改革終于有了實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

存款保險(xiǎn)，顧名思義，是為儲(chǔ)戶的存款提供的一種支付保障，銀行繳納一定額度的保費(fèi)，為特定范圍存款賬戶購(gòu)買保險(xiǎn)。一旦銀行面臨破產(chǎn)倒閉，將由存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)向存款者支付部分或全部存款。

存款保險(xiǎn)制度征求意見稿的發(fā)布受到了廣泛關(guān)注，多位接近監(jiān)管層面的金融研究人士均指出，這是完善我國(guó)金融安全網(wǎng)、避免銀行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的重要舉措，同時(shí)也是引導(dǎo)銀行業(yè)市場(chǎng)化發(fā)展、保障存款人利益的有效方法。

征求意見稿由總理力推公開

當(dāng)輿論對(duì)征求意見稿熱議之時(shí)，鮮為人知的是，這項(xiàng)重要的金融改革之所以最終公開征求社會(huì)意見，是李克強(qiáng)總理力主推進(jìn)的。

今年10月底的一次會(huì)議上，有關(guān)方面在匯報(bào)中提出，存款保險(xiǎn)條例草案的改革方案“沒(méi)有對(duì)社會(huì)公開征求意見”，李克強(qiáng)立刻追問(wèn)原因，當(dāng)聽到有人擔(dān)心公開之后這項(xiàng)改革還能不能辦成時(shí)，李克強(qiáng)當(dāng)即否決。他表示，政府做的是面向公眾、涉及公眾利益的工作，決不能跟老百姓玩“貓捉老鼠”的游戲！

在外界看來(lái)，正是總理的力推才讓這項(xiàng)至關(guān)重要的金融改革不斷推進(jìn)。

曾參與存款保險(xiǎn)制度征求意見稿修訂的中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授郭田勇告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》，存款保險(xiǎn)制度的初衷就是為了避免銀行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，保護(hù)公眾的合法權(quán)益。

在郭田勇眼中，隨著國(guó)內(nèi)金融市場(chǎng)的不斷開放，金融機(jī)構(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)日趨激烈，公眾的恐慌、擠兌或許會(huì)導(dǎo)致系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，給公眾存款人的利益帶來(lái)危害。而存款保險(xiǎn)制度的出臺(tái)，不僅保障了存款人利益，還讓監(jiān)管層無(wú)后顧之憂進(jìn)入金融改革的深水區(qū)。

在賠付方面，各大銀行的限額標(biāo)準(zhǔn)一致，即每位存款人在同一家銀行的最高償付金額為50萬(wàn)元；若存款本金加利息的金額超過(guò)50萬(wàn)元，剩余部分從該存款銀行清算財(cái)產(chǎn)中受償。

央行研究局局長(zhǎng)陸磊解釋稱，“50萬(wàn)的限額是經(jīng)過(guò)測(cè)算的，覆蓋了99.63%的全國(guó)儲(chǔ)戶，幾乎100%都賠付了。按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)存款保險(xiǎn)基金賠付的覆蓋率是90%或90%以上?！?/p>

按機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，如果儲(chǔ)戶有100萬(wàn)存在兩家銀行，兩家都倒閉了，那么儲(chǔ)戶各得50萬(wàn)。所以并不是只得到50萬(wàn)，而是100萬(wàn)都得到賠付了。

陸磊表示，存款的賠付分兩部分，存款保險(xiǎn)金賠付了50萬(wàn)，銀行破產(chǎn)清算也進(jìn)行相應(yīng)賠付。銀行破產(chǎn)清算第一受償人就應(yīng)該是公眾儲(chǔ)蓄者。保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠50萬(wàn)，銀行破產(chǎn)清算只要還有余額就會(huì)進(jìn)行賠付。

對(duì)于征求意見稿，郭田勇表示，存款保險(xiǎn)會(huì)對(duì)中小銀行形成利好。對(duì)于農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行以及即將問(wèn)世的大量民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，實(shí)際上是無(wú)形的增信。

按照征求意見稿的規(guī)定，投保機(jī)構(gòu)每六個(gè)月繳納一次保費(fèi)。而保費(fèi)由金融機(jī)構(gòu)交納，不由存款人承擔(dān)。隨著經(jīng)營(yíng)成本的提升，銀行若將其轉(zhuǎn)嫁給貸款方，將直接導(dǎo)致企業(yè)融資成本的上升，但郭田勇認(rèn)為這樣的可能性不大，“一方面現(xiàn)在競(jìng)爭(zhēng)很激烈，不是你想轉(zhuǎn)嫁給企業(yè)就能轉(zhuǎn)的，另外央行在政策上有管理，所以銀行提高貸款利率的可能性比較小，更大可能是銀行降低盈利擠壓自身的利潤(rùn)空間”。

對(duì)于如何降低銀行繳納存款保險(xiǎn)保費(fèi)的成本，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部副部長(zhǎng)魏加寧表示，建議由財(cái)政部、人民銀行、中央?yún)R金公司三方聯(lián)合建立針對(duì)存款保險(xiǎn)的專項(xiàng)資本金，建立獨(dú)立法人性質(zhì)的公共平臺(tái)，以減輕銀行繳納保費(fèi)的壓力。他表示，按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該由銀行業(yè)協(xié)會(huì)作為發(fā)起者之一，根據(jù)我國(guó)國(guó)情，建議中央?yún)R金公司減持或退出國(guó)有銀行股份，將這部分資金用于籌建存款保險(xiǎn)制度的資本金。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)金融法研究所所長(zhǎng)黃震表示，存款保險(xiǎn)制度的推出可能會(huì)給其他金融業(yè)形成利好，“因?yàn)獒尫懦隽算y行可能會(huì)倒閉的信號(hào)，儲(chǔ)戶可能會(huì)做一些其他的投資，更多資金會(huì)投向互聯(lián)網(wǎng)金融，成為多元化的投資組合選擇之一”。

20年?duì)幾h終“化解”

在外界看來(lái)，國(guó)內(nèi)對(duì)于是否需要存款保險(xiǎn)制度的爭(zhēng)議由來(lái)已久。反對(duì)者稱中國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行良好，銀行體系穩(wěn)健，即便銀行有風(fēng)吹草動(dòng)，也將由中央政府為問(wèn)題銀行全額埋單，因此是否建立存款保險(xiǎn)機(jī)制似乎無(wú)足輕重。但在中國(guó)金融不斷開放的大環(huán)境下，對(duì)于儲(chǔ)戶而言，存款保險(xiǎn)便不再是可有可無(wú)。

“之所以遲遲未能推出，主要受阻于三方面爭(zhēng)議。”時(shí)任中投公司副總經(jīng)理謝平在《中國(guó)金融改革思路：2013—2020》一書中寫道，其中之一即是，人民銀行、銀監(jiān)會(huì)和財(cái)政部都想成為存款保險(xiǎn)的主管部門，“這既有認(rèn)識(shí)分歧，也有一定程度的‘部門權(quán)力之爭(zhēng)’”。

而另兩項(xiàng)爭(zhēng)議，則是存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管功能、人民銀行的金融穩(wěn)定機(jī)制的協(xié)調(diào)與銜接問(wèn)題。

目前關(guān)于存款保險(xiǎn)的官方表述最早可追溯至20年前。

1993年12月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》指出，“要建立存款保險(xiǎn)基金，保障社會(huì)公眾利益”。4年后的全國(guó)金融工作會(huì)議再度提及存款保險(xiǎn)，不過(guò)，與現(xiàn)在全部存款性機(jī)構(gòu)參保不同，那時(shí)的思路是要研究和籌建“全國(guó)性中小金融機(jī)構(gòu)的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)”。

也就在這一年，中國(guó)農(nóng)村發(fā)展信托投資公司、中國(guó)新技術(shù)創(chuàng)業(yè)投資公司宣告關(guān)閉。此后數(shù)年，金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)頻發(fā)，儲(chǔ)戶心理恐慌加劇。

與此同時(shí)，關(guān)于是否有必要建立存款保險(xiǎn)制度的爭(zhēng)議很大。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀部副部長(zhǎng)魏加寧是最早提倡在中國(guó)建立存款保險(xiǎn)制度的人士之一，魏加寧認(rèn)為，存款保險(xiǎn)制度在當(dāng)時(shí)最大障礙來(lái)自四大國(guó)有銀行和監(jiān)管層。

魏加寧回憶，當(dāng)時(shí)，四大國(guó)有銀行因?yàn)橛袊?guó)家信用為后盾，認(rèn)為不可能發(fā)生倒閉的情況。

據(jù)媒體報(bào)道稱，國(guó)有銀行曾一度持消極否定的態(tài)度。一位前央行金融穩(wěn)定局人士回憶，大銀行不愿意干?！坝行┿y行甚至說(shuō)得很直白，我要是倒了，你也賠不起。我要是不倒，就是白交保費(fèi)，拿錢保小銀行，純粹是做貢獻(xiàn)?！?/p>

隨著金融環(huán)境的不斷變化，各方對(duì)于存款保險(xiǎn)的爭(zhēng)議也日趨“化解”。

2007年，全球金融危機(jī)后，關(guān)于四大國(guó)有行是否加入存保制度的爭(zhēng)議逐漸消散。在金融危機(jī)中，“大而不能倒”的傳說(shuō)破滅。受金融危機(jī)沖擊倒閉的美國(guó)美聯(lián)銀行、華盛頓互惠銀行，資產(chǎn)規(guī)模在三四千億美元以上，體量只略小于交通銀行，比其他股份制銀行都大。當(dāng)時(shí)的美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)蓄存款保險(xiǎn)公司緊急向這些倒閉銀行施以援手，防止了金融體系崩潰。

而在中國(guó)現(xiàn)有的體系內(nèi)，一旦銀行碰到危機(jī)，處理起來(lái)缺乏必要的事前資金積累，所有處置措施都由臨時(shí)個(gè)案來(lái)決定，需要各級(jí)政府、司法部門、監(jiān)管機(jī)構(gòu)的臨時(shí)合作，拖延了處置時(shí)機(jī)，大大增加了處置成本。

2012年，時(shí)任中國(guó)建設(shè)銀行黨委書記的王洪章對(duì)外表示，“我覺(jué)得這項(xiàng)制度（存款保險(xiǎn)制度）推開，對(duì)我們金融體系的健全，特別是小的金融企業(yè)的健康成長(zhǎng)和救助，是一個(gè)非常好的政策。”

在外界看來(lái)，思想統(tǒng)一之后，關(guān)于存款保險(xiǎn)制度的推進(jìn)速度開始快了起來(lái)。

2013年2月的中國(guó)人民銀行工作會(huì)議，將存款保險(xiǎn)制度視作“今年三項(xiàng)改革重點(diǎn)內(nèi)容之一”。當(dāng)年5月發(fā)布的《金融穩(wěn)定報(bào)告》措辭亦十分急切，“當(dāng)前建立存款保險(xiǎn)制度的各方面條件已經(jīng)具備，實(shí)施方案經(jīng)過(guò)反復(fù)研究和論證，各方面已形成共識(shí)，可擇機(jī)出臺(tái)并組織實(shí)施”。

所謂的共識(shí)是指，推出存款保險(xiǎn)制度是完善市場(chǎng)化的金融機(jī)構(gòu)“退出機(jī)制”，也為下一步民營(yíng)銀行的設(shè)立做好準(zhǔn)備。功能完善的存款保險(xiǎn)制度如同一道防火墻——在事前防止銀行遭受擠兌，并阻斷風(fēng)險(xiǎn)向其他銀行和實(shí)體經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)。而這項(xiàng)制度，也將成為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、央行“最后貸款人”之后金融安全網(wǎng)的最后一道防線。

同樣在2013年5月，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見》，罕見地單獨(dú)列出了存款保險(xiǎn)改革的具體要求，并指明由人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、財(cái)政部等部門負(fù)責(zé)。

央行行長(zhǎng)周小川也于2013年7月份發(fā)表署名文章稱，將推進(jìn)存款保險(xiǎn)制度建設(shè)，為小型金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

進(jìn)入2014年，重大會(huì)議及監(jiān)管層表態(tài)頻頻釋放建立存款保險(xiǎn)制度的信號(hào)。今年1月舉行的2014年人民銀行工作會(huì)議提出，存款保險(xiǎn)制度各項(xiàng)準(zhǔn)備工作基本就緒。今年3月，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告》中指出，建立存款保險(xiǎn)制度，健全金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制。

在11月30日征求意見稿最終公布前，央行副行長(zhǎng)易綱和央行副行長(zhǎng)胡曉煉還先后在公開場(chǎng)合表態(tài)，存款保險(xiǎn)制度將盡快建立。

在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，存款保險(xiǎn)制度的逐步推進(jìn)正是反映了中國(guó)金融環(huán)境的進(jìn)步和決策層對(duì)于當(dāng)下經(jīng)濟(jì)環(huán)境的判斷。