哈爾濱戶改一個月無人換本

郭鐵++崔靖芳

今年11月初，黑龍江省政府下發(fā)《關于進一步推進戶籍制度改革工作的通知》，提出自2014年11月1日起，全省取消農業(yè)戶口和非農業(yè)戶口性質劃分，統(tǒng)一登記為居民戶口，群眾可自愿到公安派出所更換戶口簿。

“給我們定的是11月1日開始換戶口簿，但現(xiàn)在一本都沒換，沒人來換?！焙邶埥」枮I市公安局戶政管理支隊支隊長王恒賢坦言，戶籍改革涉及到農民進城后在醫(yī)療、低保、救助、教育等方面能否享受到與非農業(yè)戶一樣的待遇，此外還要考慮到城市各項資源的承載能力及中央轉移支付的力度，“如果上邊這些事情不落實，農民根本不愿意換戶口簿?！?/p>

我國自1958年實施城鄉(xiāng)二元戶籍制度以來，綁定在“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”上的各項政策已為社會詬病多年。然而，隨著近年來土地價值的日益凸顯，農民固守身份的意愿更加強烈。一面是不斷升值的土地價值，另一面是尚未完全均等的基本公共服務，兩者利益差距的懸殊，讓哈爾濱的這次戶籍改革在前期遭遇了一次尷尬。

土地上的權益更多

“現(xiàn)在土地上展現(xiàn)出的權利要比城市戶口多?！蓖鹾阗t說，這恐怕是農民不愿改變戶口的最主要原因。

靠山村位于哈爾濱市東南三環(huán)外的近郊區(qū)，村民王世華和魏啟賢做了多年鄰居，可兩人在村里享受的待遇完全不同。

魏啟賢今年62歲，戶口簿上顯示他是黑龍江省鐵力市神樹鎮(zhèn)人，戶口性質也是地地道道的“非農業(yè)戶”。他做了幾十年鐵路職工，8年前兒子與靠山村一位姑娘結了婚，并在村里安了家，魏啟賢和老伴兒就在退休后“投靠”到靠山村。目前全家居住在村里的一座二層小樓，而這小樓就是多年前從王世華手中買來的。

自從搬到靠山村，魏啟賢就在為落戶發(fā)愁。按照黑龍江省目前的落戶政策，魏啟賢將戶口遷入靠山村并不難，難的是“非轉農”。盡管兒子已經在靠山村落戶8年，但他的戶口依然是“非農業(yè)”。變成靠山村的農民，無異于要從村民口中分得一杯羹，這對于隨時可能面臨動遷的靠山村村民來說并不容易，而得到全體村民表決同意則更難。

王世華今年52歲，是土生土長的靠山村人。幾天前，他從電視新聞里得知了黑龍江目前推行的戶籍改革政策，可他卻對那一紙“居民戶口”不感興趣?！霸诖謇?，農業(yè)戶和非農業(yè)戶待遇不一樣，動遷（補償）都不一樣?，F(xiàn)在村里分東西，非農業(yè)戶和外來農民都不給。你看，我和他都有戶口，但我今年分了6袋大米和10多桶豆油，他就沒有。上次我們分地補，一家分一萬元，他也沒有。我有地，他們沒有地?！?/p>

魏啟賢退休后在哈爾濱繼續(xù)打工，每月有5000多元收入。身為鐵路職工，盡管戶口不在哈爾濱，他可以憑借城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險到哈爾濱指定醫(yī)院就醫(yī)報銷。王世華認為，魏啟賢享受的這些福利，靠山村村民無法與之相比。

盡管如此，魏啟賢依然急于變成靠山村村民。幾年前，三環(huán)修路占了一座村子，每戶都分到了一套房，戶口不在村里的則分不到房。他還給記者算了這樣一筆賬：“我60歲退休以后有退休金，比村民待遇好，但人家有地，一畝地賣四五十萬，10畝地就四五百萬。我再活20年，一年掙3萬，才60萬，沒法比?！?/p>

“靠山村地理位置不如三環(huán)以里，但比外縣強，外縣（動遷）才幾萬塊錢一畝地。如果按一畝地50萬元賠償算，10畝地就是500萬元，一輩子都夠用了。我們不愿意農轉非，他們愿意非轉農，現(xiàn)在農民吃香了，都想往農村奔，不像以前，現(xiàn)在反過來了?！蓖跏廊A說。

同樣的看法在距離哈爾濱市城區(qū)最遠的呼蘭區(qū)（原為哈爾濱產糧大縣）振興村、工農村也得到了印證。

“換不換戶口得考慮一下，因為換了戶口我們就沒地了?！?5歲的振興村村民張淑蘭從記者口中聽到黑龍江此次戶改政策后，給出了上述回答。張淑蘭家里有4口人，共10畝地，兒子兒媳常年在外打工，老伴兒也會利用農閑時節(jié)外出打工，此外家里還額外租下了幾畝地，主要靠種植玉米和養(yǎng)豬維持生計。

按照黑龍江省此次出臺的戶改政策，進城落戶的農民是否有償退出“三權”（土地承包經營權、宅基地使用權、集體經濟收益分配權），可以在尊重農民意愿的前提下開展試點?，F(xiàn)階段不得以退出“三權”作為農民進城落戶的條件。盡管如此，張淑蘭和一些受訪村民依舊擔心土地政策有可能在未來發(fā)生變數。

談及農民不愿意更換居民戶口簿的原因，黑龍江省公安廳治安管理總隊副總隊長劉新海在接受《民生周刊》記者采訪時表示：“黑龍江農民土地比較多，特別是一些邊境地區(qū)，一些農民一年的租地收入就有幾萬元，有的甚至能達到幾十萬元，農民害怕將戶口遷入城市后將來會失去土地。雖然我們的政策是落戶不與‘三權掛鉤，但農民可能考慮到進城后，如果將根留在城里了，將來無法參與第三輪、第四輪土地承包?！?/p>

二元差距逐漸模糊

隨著市場經濟的發(fā)展、人口自然流動及農村、農業(yè)各項福利待遇的提升，城鄉(xiāng)二元戶籍差別已經逐漸淡化，這成為農民不愿申領居民戶口的另一個原因。

王世華至今還記得，30多年前，他在村大隊干活兒，掏了一天大糞才賺2毛錢，一個月下來到手不到10塊錢，吃的也是自家口糧地產的粗糧，沒什么油水。而那時，市里的一個親戚做初級工，每月能拿到38元工資，就連學徒工每月也能賺到18元，吃的是憑票憑證領的大米、白面。而橫亙在兩種待遇之間那條分割線，正是一紙戶口。

有人將建國以來我國戶籍管理制度的變化大致劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期;第二階段，1958年—1978年，為嚴格控制期;第三階段，1978年以后，為半開放期。

1958年1月，全國人大常委會通過《中華人民共和國戶口登記條例》，第一次明確將城鄉(xiāng)居民區(qū)分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”，奠定了我國現(xiàn)行戶籍制度的基本格局，也在事實上廢棄了1954年憲法關于遷徙自由的規(guī)定。

1964年8月，《公安部關于處理戶口遷移的規(guī)定（草案）》出臺，對從農村前往城市、集鎮(zhèn)的和從集鎮(zhèn)前往城市的人口進行了嚴格限制。endprint

這種城鄉(xiāng)二元戶籍制度的背后，實則是各項基本公共福利的不均等。很長一段時期，戶口與住房、消費（如購車）、教育、社會保障等利益直接掛鉤，不同戶籍有不同待遇，人為地把本應平等的身份劃分為三六九等。

以死亡賠償為例，2003年發(fā)布的《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第29條規(guī)定：死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或者農村居民人均純收入標準，按20年計算。2013年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為26955元，農村居民可支配收入為8896元，據此計算，城鄉(xiāng)居民死亡賠償金可相差近3倍。

為了進城能夠享受更好的生活，40多年前，王世華的姐姐經人介紹，與一名職工結了婚，從此戶口離開了靠山村，遷入哈爾濱市。不為人知的是，姐姐當年的相親對象臉上有一條長長的傷疤，可由于進城心切，王家人還是最終同意了這門親事。如今，王世華姐姐的孫子都已經到了上學的年紀。

王世華說，那時農村條件特別苦，女孩子連內衣內褲都穿不起。城鎮(zhèn)戶口端的是鐵飯碗，農村戶口端的是膠皮飯碗，這之間的差別就是鐵飯碗扔到哪里都碎不了。

“那時農村人嫁到市里，就相當于現(xiàn)在小學文化的平頭百姓找了一個研究生畢業(yè)的公務員，特別難。我妻子一米七大個兒，當年也是為了到近郊區(qū)生活才從遠郊區(qū)縣嫁過來，要不然也不會嫁給我?！闭f完這番話，王世華指了指自己略有斜視的眼睛。

同在哈爾濱市近郊區(qū)的哈達村有近400戶村民，大部分為農業(yè)戶口，但整個村子已經幾乎沒有耕地。由于距市區(qū)較近，村民主要收入由房屋出租和外出打工為主;村里孩子也可以就近就地入學，與城市里的孩子共享同一間教室。按照村民李永和的話說，除了戶口，哈達村村民的生活和城里人沒啥不同。

談及此次戶籍改革，李永和首先問的就是“變戶口有啥好處”？他認為，盡管自己沒有耕地，也不享受村集體收益分紅，但憑著一紙農業(yè)戶口，“將來國家肯定也要給個說法，不能讓農民餓著”，但如果變成“居民戶”，他一是擔心宅基地被收回去，二是覺得城鎮(zhèn)戶口在某些方面如今比不上農村戶口，而那些所謂的福利對他也沒有吸引力。

大致從2012年起，哈爾濱市就逐步放寬了農轉非的落戶條件。據哈爾濱市公安局戶政管理支隊戶口審批科科長王丙華介紹，哈爾濱戶口“農轉非”基本等于沒有門檻，農民只要動筆寫一個申請書就可以了。

盡管如此，農民主動農轉非的熱情并不高。記者在哈爾濱市近、遠郊區(qū)縣走訪農民發(fā)現(xiàn)，大部分農民都沒有聽說過黑龍江近期出臺的這一戶籍改革政策，而幾乎所有年齡在35歲以上的村民都認為，目前城鎮(zhèn)居民享有的社保、救助、醫(yī)療等福利并沒有吸引力。他們唯一關心的就是子女的教育問題，因為好學校往往聚集在城里。

然而現(xiàn)實是，只要農民在哈爾濱市內購買一套住房，其子女就可以就近就地入學，農村戶口并不是障礙，這唯一一項吸引農民戶口“進城”的條件也消失了。在哈爾濱，許多村民早已搬進了城里，但依然保留著老家的耕地和宅基地。

“如果農業(yè)戶口與非農業(yè)戶口的差別真的取消了，那我換不換戶口簿也就沒什么意義了，就是個形式上的事兒?！崩钣篮驼f。

政策清理是關鍵

“目前即使農民不到公安機關換領居民戶口簿，但實質上也已經是居民戶口了?！眲⑿潞ＵJ為，“這次改革意義非常重大，雖然只有一字之差，但戶口上附帶的利益經過清理后，體現(xiàn)的是公平、正義與平等?！?/p>

今年7月，國務院出臺了《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制，并要求切實保障農業(yè)轉移人口的合法權益，擴大義務教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等城鎮(zhèn)基本公共服務覆蓋面。黑龍江此次戶改政策的出臺，正是對國務院戶改政策的落實。

自2009年起，黑龍江人口呈逐年下降趨勢。根據黑龍江此次戶改意見，全省將根據各市人口數量及綜合承載能力，將戶口遷移政策歸納為三種類型：牡丹江、鶴崗等9市市區(qū)戶籍人口在100萬以下，全面放開落戶限制;大慶和齊齊哈爾兩市市區(qū)戶籍人口在140萬左右，適當放寬落戶條件;哈爾濱市市區(qū)人口達480萬，綜合承載能力壓力相對較大，而非主城區(qū)人口壓力相對較小，因此實施“雙軌制”。

據劉新海介紹，戶口差別取消后，黑龍江省政府目前正在要求各有關部門清理與戶口性質掛鉤的各項政策，包括教育、衛(wèi)生、社保等。要求能夠取消的一次性取消，不能立即取消的要列出時間表，即“新政策不掛鉤，老政策脫鉤”，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民待遇的平等。

事實上，早在2009年，黑龍江省就在齊齊哈爾、七臺河、鶴崗等市開展過“戶籍一元化”改革試點，據試點地區(qū)戶籍工作人員介紹，其改革內容與此次黑龍江戶籍改革政策大致相同。

試點五年過去了，試點改革效果究竟如何？是否做到了政策的全面清理？

“七臺河改得相對到位，農民真正得到了實惠，比如上學收費、交通事故賠償等方面做到了幾個統(tǒng)一。像齊齊哈爾、鶴崗，一元化后配套的政策相對較少。雖然戶籍變了，但附加在戶口上的一些配套政策都沒有到位?！眲⑿潞Ｕf。

談及原因，劉新海總結認為，七臺河市由于農業(yè)人口相對少一些，因此財政負擔相對較輕，再加上實施改革的那幾年依靠煤炭經濟發(fā)展也比較好，財政有錢，因此城鄉(xiāng)居民在許多政策上實現(xiàn)了統(tǒng)一。而齊齊哈爾、鶴崗等地之所以未能實現(xiàn)城鄉(xiāng)政策統(tǒng)一，一是因為市財政負擔過大，二是因為許多政策還有待省里或中央授權，無法自作主張。

“許多政策清理都是省里在等中央，市里在等省里，需要一個過程?！焙邶埥蚕到y(tǒng)某戶政支隊人員告訴《民生周刊》記者。

為了做好公安部門的“牽頭工作”，黑龍省公安廳接下來將會同各有關部門成立戶改領導小組辦公室，并對與戶口掛鉤的各項政策進行摸排?！吧婕爸醒氲氖聶嘤卸嗌?，地方規(guī)定、部門規(guī)定的又有多少，要拉出一個清單。過去很多板子都拍在了公安機關身上，但實際上與公安機關沒關系?！眲⑿潞Ｕf。

戶改正在進行，但對于習慣了農村生活的王世華來說，看到村里人出去打工為每月兩三千塊錢忙得終日不得閑，他知道那不是自己想要的生活。每年秋天苞米機一響，“錢又來了”，這才是他想要的生活。

（文中村民皆為化名）endprint