中東，難民問題“重災(zāi)區(qū)”

魏亮

自阿富汗和伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)以來，尤其是2010年12月“阿拉伯之春”運(yùn)動(dòng)爆發(fā)后，中東地區(qū)再度成為全球難民問題的“重災(zāi)區(qū)”和焦點(diǎn)。在當(dāng)前中東地區(qū)政治格局分化調(diào)整的浪潮中，美歐與地區(qū)大國(guó)更多地將注意力和資源投入到ISIS崛起、敘利亞動(dòng)亂、伊朗核危機(jī)等問題上，作為非傳統(tǒng)安全重要議題的難民問題未引起國(guó)際社會(huì)的足夠關(guān)注和重視。

值得關(guān)注的新變化

中東難民問題是歷史和現(xiàn)實(shí)交織的產(chǎn)物。地區(qū)內(nèi)既有難民輸出國(guó)，也有難民接納國(guó)，不少國(guó)家更是“身兼兩職”。截至2012年底，全球輸出難民最多的五個(gè)國(guó)家中，阿富汗、伊拉克和敘利亞分別名列第一、第三和第四位。巴基斯坦、伊朗、敘利亞分別位列全球難民接納國(guó)的第一、第二和第五位，約旦和土耳其分別位列第八位和第十位。

當(dāng)前中東難民問題有一些新的變化值得關(guān)注。一是規(guī)模龐大。據(jù)聯(lián)合國(guó)難民署統(tǒng)計(jì)，2012年中東難民總數(shù)約為1030萬，占全球難民總?cè)藬?shù)的29%左右。如果加上490萬巴勒斯坦難民，所占比例高達(dá)37%。二是流動(dòng)情況復(fù)雜。這主要表現(xiàn)為難民反復(fù)遷徙和跨境活動(dòng)。比如，前些年受動(dòng)亂或教派沖突等影響被迫逃往敘利亞的伊拉克難民，在敘利亞動(dòng)亂后又紛紛返回伊拉克。三是生存狀況惡劣。這主要表現(xiàn)為難民在就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面受到限制甚至歧視。比如，在敘利亞的伊拉克難民中，50%的男性和80%的女性處于失業(yè)狀態(tài)，就業(yè)者通常只能在非正式經(jīng)濟(jì)部門工作。黎巴嫩也出臺(tái)相應(yīng)的工作限制，難民只能非法打工，并經(jīng)常受到虐待和歧視。另外，許多難民、尤其是婦女和兒童經(jīng)歷戰(zhàn)爭(zhēng)等創(chuàng)傷事件后亟需心理疏導(dǎo)和治療，但通常都被忽視了。

中東難民的幾大群體

一是巴勒斯坦難民。巴勒斯坦難民問題是阿以沖突的直接后果，也是幾次中東戰(zhàn)爭(zhēng)塑造的悲劇。目前全球登記的巴勒斯坦難民約為490萬，共有四代人，其中超過150萬生活在約旦、黎巴嫩、敘利亞、加沙地帶、約旦河西岸以及東耶路撒冷的58個(gè)難民營(yíng)中，其余的則散居在各大小城鎮(zhèn)中。巴勒斯坦難民營(yíng)的土地是所在國(guó)國(guó)有土地或者是政府向土地所有者租賃的，因此難民并不擁有土地及其設(shè)施，只有使用權(quán)。難民營(yíng)中人口密度極高，基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)嚴(yán)重匱乏，生活質(zhì)量非常低。難民無法享受所在國(guó)公費(fèi)醫(yī)療，不得擁有不動(dòng)產(chǎn)。為應(yīng)對(duì)巴難民問題，國(guó)際社會(huì)成立聯(lián)合國(guó)難民救濟(jì)及工程局，專門負(fù)責(zé)巴難民救助事宜。由于分工不同，巴勒斯坦難民不計(jì)算在聯(lián)合國(guó)難民事務(wù)高級(jí)專員公署（簡(jiǎn)稱難民署）的統(tǒng)計(jì)范圍內(nèi)。

二是阿富汗難民?？傮w而言，阿富汗先后經(jīng)歷三次大的難民潮：第一次始于1979年蘇聯(lián)入侵。至1990年時(shí)，阿富汗難民超過630萬人。第二次難民潮發(fā)生在上世紀(jì)90年代內(nèi)戰(zhàn)和塔利班統(tǒng)治時(shí)期。蘇聯(lián)撤軍后阿富汗國(guó)內(nèi)軍閥割據(jù)，難民遣返工作受阻，同時(shí)隨著內(nèi)戰(zhàn)擴(kuò)大，又出現(xiàn)新的難民潮。1996年后，迫于塔利班的極端施政措施，大批受過高等教育的社會(huì)精英也加入難民行列。第三次難民潮發(fā)生在阿富汗戰(zhàn)爭(zhēng)以后。一方面是因?yàn)?999年阿富汗發(fā)生特大旱災(zāi)，加上流行病肆虐，導(dǎo)致80萬阿富汗人逃亡他鄉(xiāng)，主要逃往巴基斯坦。另一方面是因?yàn)榘⒏缓箲?zhàn)爭(zhēng)后未見好轉(zhuǎn)的安全局勢(shì)。

根據(jù)難民署統(tǒng)計(jì)，目前在巴基斯坦有160萬阿富汗難民，伊朗有84萬。此外，估計(jì)巴基斯坦還有未注冊(cè)的阿富汗難民100萬，伊朗則有140萬之多。阿富汗難民因此成為一個(gè)重大的地區(qū)性難題。2012年5月，阿富汗、伊朗和巴基斯坦三國(guó)簽訂“阿富汗難民多年解決方案”，支持難民自愿遣返。

三是伊拉克難民。兩伊戰(zhàn)爭(zhēng)、海灣戰(zhàn)爭(zhēng)以及薩達(dá)姆政權(quán)針對(duì)庫(kù)爾德人、土庫(kù)曼人和亞述人的驅(qū)逐和迫害政策均產(chǎn)生過大量難民。但規(guī)模最大的一次難民潮則是由2003年伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)與2006至2007年教派仇殺造成的。2007年底伊拉克難民人數(shù)達(dá)到最高峰，出逃難民多達(dá)215萬。2008年后，隨著國(guó)家重建的推進(jìn)，伊拉克難民數(shù)量開始穩(wěn)步下降，至2013年年中降至41萬人。但今年以來，“伊斯蘭國(guó)”與伊拉克政府軍、部落力量在安巴爾省展開拉鋸戰(zhàn)，又造成新的難民。

四是敘利亞難民。2011年動(dòng)亂爆發(fā)之前，敘利亞境內(nèi)有75萬伊拉克難民，是其最主要的接納國(guó)。內(nèi)戰(zhàn)爆發(fā)后，敘利亞出現(xiàn)嚴(yán)重的人道主義危機(jī)，境內(nèi)的伊拉克難民銳減到47萬，同時(shí)敘利亞難民激增。2012年底在周邊國(guó)家注冊(cè)的敘利亞難民超過57萬，大部分是婦女和兒童，主要逃往黎巴嫩、伊拉克、約旦和土耳其。其中，土耳其境內(nèi)的敘利亞難民達(dá)到24萬，歐洲接收尋求庇護(hù)的敘利亞難民1.8萬人。

周邊國(guó)家應(yīng)對(duì)敘利亞難民的政策有較大差別。黎巴嫩當(dāng)局允許敘難民在其境內(nèi)自由定居，有900多個(gè)社區(qū)接納敘難民。約旦政府為減少難民潮對(duì)社會(huì)的沖擊，采取集中管理的辦法，將跨境難民直接送往難民營(yíng)。進(jìn)入伊拉克的敘難民主要集中在北部庫(kù)爾德自治區(qū)。2013年以后，只有黎巴嫩保持邊境開放，土耳其、約旦等國(guó)均加強(qiáng)邊境控制或階段性關(guān)閉邊境，而伊拉克和埃及則禁止敘利亞難民入境。

此外，利比亞動(dòng)亂發(fā)生后，大約有100萬人（包括突尼斯人、利比亞人和第三國(guó)人）為逃避戰(zhàn)亂涌入突尼斯。為緩解難民激增造成的巨大壓力，突尼斯政府號(hào)召本國(guó)國(guó)民接納來自利比亞的難民，有8萬難民進(jìn)入突尼斯家庭避難，并可以享受社區(qū)服務(wù)。也門也是中東非常重要的難民接納國(guó)。2011年索馬里發(fā)生特大旱災(zāi)與饑荒，產(chǎn)生大批生態(tài)難民，很多都逃往也門。截至2012年末，也門共接收了24萬難民。但也門也是動(dòng)亂國(guó)家，本身也產(chǎn)生了大量難民，加上也門經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、“基地”組織半島分支活動(dòng)猖獗等因素，所以也門在向難民提供救助和保護(hù)方面面臨諸多困難。

難民問題影響地區(qū)安全

毫無疑問，難民涌入會(huì)給接納國(guó)帶來沉重負(fù)擔(dān)。2007年敘利亞政府宣稱：政府每年要為伊拉克難民支付10億美元費(fèi)用。不僅如此，當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)公共服務(wù)水平也因難民涌入直線下滑，引發(fā)當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)政府和難民的不滿。在約旦，激增的伊拉克難民導(dǎo)致當(dāng)?shù)胤孔狻⑹称?、交通、能源等普遍漲價(jià)。今年4月黎巴嫩境內(nèi)的注冊(cè)難民突破100萬大關(guān)，這在僅有400萬人口的黎巴嫩造成嚴(yán)重的心理恐慌。在伊朗和巴基斯坦，阿富汗難民愿意接受更低的薪酬和更惡劣的工作環(huán)境，給本地居民就業(yè)造成巨大壓力。不僅如此，巴基斯坦和伊朗還不得不斥資新建學(xué)校、開設(shè)教育培訓(xùn)計(jì)劃，幫助難民解決教育和就業(yè)問題以維持社會(huì)安定。據(jù)稱，2011至2012學(xué)年有33萬適齡難民在伊朗學(xué)校注冊(cè)入學(xué)并免除學(xué)費(fèi)。endprint

除了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)外，難民涌入還帶來更為復(fù)雜的安全問題。2005年11月，三名伊拉克人對(duì)安曼的賓館實(shí)施爆炸襲擊，造成60人死亡。約旦政府不得不有選擇地關(guān)閉邊境和限制入境。利比亞動(dòng)亂發(fā)生后，利突邊境上的多個(gè)臨時(shí)難民中心因連續(xù)不斷的暴力活動(dòng)多次關(guān)閉和重組。而在巴基斯坦的走私、販毒和非法武器交易市場(chǎng)上，阿富汗人長(zhǎng)期占據(jù)重要地位。北非國(guó)家還一直是亞洲和非洲難民偷渡歐洲的重要通道。2009年卡扎菲政府與意大利簽訂協(xié)議攔截非法移民后，偷渡人數(shù)從2009年的3.7萬銳減至2010年的400人。2011年后，大批難民、尋求庇護(hù)者和非法移民再度從突尼斯和利比亞跨海入境，歐洲多國(guó)被迫加強(qiáng)或重啟邊境檢查，最嚴(yán)重時(shí)法國(guó)中斷與意大利的鐵路交通，造成外交糾紛。另一方面，由于長(zhǎng)期身處艱辛、不友善的生存環(huán)境，難民也更容易成為極端主義和恐怖主義勢(shì)力滲透的目標(biāo)。阿富汗難民一直是塔利班和“基地”組織的主要招募對(duì)象，恐怖主義和教派沖突等問題也在難民接納國(guó)日漸顯現(xiàn)。以黎巴嫩第二大城市特里波利為例，十分之一的人口是敘難民，街頭暴力與日俱增，極端主義高度活躍，被稱為“黎巴嫩的坎大哈”。

難民對(duì)輸出國(guó)也會(huì)造成巨大影響。首先，難民出逃是一國(guó)人力資源的重大損失。比如，2003年以來，伊拉克有40%的專業(yè)人才出國(guó)避難，包括眾多經(jīng)濟(jì)管理人才、醫(yī)生等。教育資源流失更嚴(yán)重，據(jù)估計(jì)巴格達(dá)教師數(shù)量減少了80%。英國(guó)則成為伊拉克醫(yī)生的主要聚集地。另外，海灣產(chǎn)油國(guó)在近十年吸收了大批伊拉克能源領(lǐng)域?qū)I(yè)技術(shù)人員和產(chǎn)業(yè)工人。此類情況在阿富汗、敘利亞等國(guó)均十分明顯。據(jù)稱擁有250萬人口的阿勒頗市只剩下40名醫(yī)生，而過去這里有超過2000名醫(yī)生。其次，教育斷層、尤其是青少年教育的中斷嚴(yán)重?fù)p傷國(guó)家重建的能力。經(jīng)歷三年戰(zhàn)亂后，敘利亞的各級(jí)教育機(jī)構(gòu)基本處于癱瘓狀態(tài)。出逃的85萬適齡兒童中只有32萬注冊(cè)入學(xué)。近來，一些難民營(yíng)中出現(xiàn)許多帳篷式學(xué)校，但這顯然無法替代正式教育。教育斷層的滯后性效應(yīng)會(huì)在各國(guó)重建過程中逐步展現(xiàn)出來，勢(shì)必成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)恢復(fù)和發(fā)展的重要障礙。

除了非傳統(tǒng)安全，難民問題和傳統(tǒng)安全也有千絲萬縷的聯(lián)系，難以完全切割。以巴勒斯坦難民為例，它是巴以和談的重要內(nèi)容和主要分歧點(diǎn)。以色列政府將與阿拉伯國(guó)家締結(jié)和約作為巴難民遣返的前提條件，在巴難民返回問題上一直采取強(qiáng)硬和推脫態(tài)度?？傮w而言，以色列的立場(chǎng)可以歸納為幾點(diǎn)：1.不承認(rèn)回歸權(quán)，拖延和擱置難民回歸問題;2.難民回歸地應(yīng)限制在巴勒斯坦境內(nèi);3.嚴(yán)格限定難民定義，減少難民數(shù)量;4.以相互賠償原則和增加國(guó)際援助的方式減少經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。就像以色列前總統(tǒng)佩雷斯在其《新中東》一書中所說的：就政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)諸方面來說，巴勒斯坦難民定居在原居住的阿拉伯國(guó)家最為妥當(dāng)。

而巴勒斯坦則堅(jiān)持巴難民的回歸權(quán)。此外，巴難民問題還牽涉眾多阿拉伯國(guó)家的利益，更增加了談判的難度。隨著時(shí)間的推移，第三、第四代巴難民逐漸本土化，與巴勒斯坦故土的情感漸趨疏離，與接納國(guó)在情感、血緣上更為緊密。而阿拉伯國(guó)家將巴難民問題視為同以色列斗爭(zhēng)的有效政治武器，認(rèn)為授予巴難民公民權(quán)意味著對(duì)以色列和巴以現(xiàn)狀的變相承認(rèn)，是在削弱巴勒斯坦人的民族斗爭(zhēng)和建國(guó)努力。另一方面，經(jīng)濟(jì)社會(huì)負(fù)擔(dān)、領(lǐng)土狹小、民族國(guó)家認(rèn)同或教派比例等問題也限制和阻礙各阿拉伯國(guó)家接納巴難民為本國(guó)公民。此外，巴勒斯坦抵抗力量長(zhǎng)期從難民中招募成員，并堅(jiān)持擁有難民營(yíng)的自主管理權(quán)和武裝力量，導(dǎo)致一些難民營(yíng)在接納國(guó)成為“國(guó)中之國(guó)”，威脅當(dāng)?shù)卣?quán)的權(quán)威和國(guó)家安全。因此，巴難民問題的解決不僅需要巴以雙方的政治智慧和勇氣，也需要各阿拉伯國(guó)家的配合。

應(yīng)對(duì)難民問題面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)

難民問題的處理是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程。應(yīng)對(duì)和解決難民問題需要國(guó)際社會(huì)、難民輸出國(guó)、難民接納國(guó)的通力協(xié)調(diào)與配合，涉及面廣、利益牽扯多，異常復(fù)雜。從難民援助和保護(hù)的角度看，當(dāng)前中東難民問題的最大瓶頸是資金不足。以難民署活動(dòng)經(jīng)費(fèi)為例，伊拉克戰(zhàn)后，2004年伊拉克行動(dòng)預(yù)算為5295萬美元，資金缺口2239萬美元;2011年為應(yīng)對(duì)利比亞動(dòng)亂，突尼斯行動(dòng)預(yù)算為4574萬美元，資金缺口為1009萬;2012年伊朗行動(dòng)預(yù)算為5300萬美元，資金缺口為2220萬美元。

其次是國(guó)際社會(huì)的關(guān)注度不夠。單憑接納國(guó)的力量或者采取強(qiáng)硬手段不可能有效改善難民生存境況，亦很難縮減難民數(shù)量。通常情況下，難民署與其他國(guó)際組織的合作只能照顧到注冊(cè)難民及其最基本生活需求，且存在經(jīng)費(fèi)、物資、人力等方面的不足。2008年金融危機(jī)以來，歐美國(guó)家嚴(yán)格控制外來人口入境，減少捐贈(zèng)和援助，進(jìn)一步降低國(guó)際社會(huì)幫助和消化難民的能力。

再次，中東難民是戰(zhàn)爭(zhēng)和沖突的副產(chǎn)品，它的產(chǎn)生與解決和地區(qū)局勢(shì)、國(guó)家戰(zhàn)亂、社會(huì)重建有著直接關(guān)系。自2002年起，自愿返回的阿富汗難民達(dá)到570萬，相當(dāng)于全國(guó)人口的四分之一。薩達(dá)姆政權(quán)垮臺(tái)后，伊拉克也出現(xiàn)過難民歸國(guó)高峰。因此，地區(qū)各國(guó)政局穩(wěn)定和國(guó)家重建穩(wěn)步推進(jìn)才是解決難民問題的根本有效途徑。中東地區(qū)不重現(xiàn)和平、穩(wěn)定與發(fā)展，難民問題就難有質(zhì)的改善，甚至可能出現(xiàn)加劇的趨勢(shì)。

（作者為中國(guó)社科院西亞非所助理研究員）endprint